村主任被撤換，法律有沒有轍

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今年，北京市一名村干部因被鎮里非法停職，將鎮政府告上法庭，但法院裁定：此案不屬于行政訴訟受案范圍，駁回起訴。此事引起了法學專家和社會廣泛關注，如何保護村民民主自治權利是當前亟須解決的一個新問題。 村主任被停職討說法被駁回

出北京城往西南行約60公里，就來到了惠南莊小村，村南蜿蜒的拒馬河水悄然東流。最近幾年，惠南莊很不平靜。2001年，惠南莊舉行村委會換屆選舉，激烈角逐之后，村民王華當選為村主任。2002年8月22日，北京市房山區大石窩鎮黨委、鎮政府在惠南莊宣布：停止村主任王華的工作！一同被停止工作的還有兩名村委會委員。

王華認為這一決定違反了《村民委員會組織法》第十一條“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員”的規定，多次向鎮里和上級部門反映問題但沒有結果。2003年1月15日，王華以“大石窩鎮黨委、鎮政府的具體行政行為違法”為由，向北京市房山區法院提起行政訴訟。

4月9日，北京市房山區法院作出裁定，駁回起訴。法院認為，根據《行政訴訟法》規定的受案范圍，只有人身權和財產權被侵犯的才可以提起行政訴訟。對于其它權利被侵犯的應當視相關法律法規是否有規定而定，由于《村民委員會組織法》未規定村民對侵犯其民主自治權利的行為可以提起行政訴訟，因此，本案不屬于法院的受案范圍。王華不服，提起上訴。7月25日，北京市第一中級人民法院以“《村民委員會組織法》未規定對有關村民民主自治權利的問題可以提起行政訴訟”為由，駁回上訴，維持了一審裁定。

人大代表提建議，村主任仍未被復職

北京市人大代表、民政部基層政權和社區建設司副司長詹成付在對此事進行調查之后，認為大石窩鎮政府的行為違背了《村民委員會組織法》的相關規定以及中共中央辦公廳、國務院辦公廳的《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》中“任何組織或者個人不得直接撤換村民委員會成員，不得以‘停職誡免’、‘離崗教育’等方式變相撤換村委會成員”的規定。

今年7月8日，詹成付等代表向北京市人大常委會提出建議案，建議責成房山區有關方面糾正大石窩鎮黨委、政府的錯誤決定，并對有關責任人給予黨紀、政紀處分。9月中旬，房山區有關方面負責人作出答復，認為大石窩鎮黨委、政府的決定確實“有錯”，但依然沒有恢復王華等人的村委會職務。

法律如何面對鎮政府撤換村委會干部，這是目前落實村民自治權利的一個重要而現實的法律問題。10月22日，一直對“三農”問題比較關注的《鄉鎮論壇》雜志社在北京舉辦了“村委會干部被非法撤換法律援助問題研討會”，來自北京大學、中國人民大學、中國政法大學等高校的法學專家參加了研討。

村民自治關乎我國的民主進程

中國人民大學法學院教授莫于川認為，村干部被非法撤換不僅侵犯了村干部的合法權益，而且憲法賦予選民的選舉權也被非法剝奪了。中國政法大學教授焦宏昌認為，村干部被非法撤換實際上是我國的基層民主和政府權力之間的博弈。在博弈的過程中由于政府比較強大，老百姓處于弱勢，所以政府總想利用自己的強勢地位對村委會選舉施加控制。

詹成付說，撤換暴露出農村權力結構背后的利益之爭，其爭奪的核心涉及到讓少數人當家做主還是讓村民當家做主的問題。北京師范大學法律系梁家峰博士說，非法撤換村委會干部，涉及到一個觀念——權大于法，同時也反映了官員的法治觀念和意識相當淡薄。中國人民大學法學院教授楊建順說：對于法律的解釋在有利于權利救濟的時候就要作擴張的解釋，不利于權利救濟的時候就要作縮小的解釋，這是法律的基本原則，將公民的政治權利納入保護范圍，有利于推進我國的民主進程。

北京大學法學院姜明安教授說，司法機關作為監督行政機關合法行政，保護公民合法權益的重要部門，應當是老百姓講道理的地方，何必把老百姓卡在法律大門的外面呢？起訴權不等于勝訴權，起訴不一定有道理，也不一定勝訴，但是我們不能剝奪他們的起訴權利。現在農村有8億農民，能否真正保障村民自治，是一個涉及最廣大人民利益的問題。

保障村民自治的法律機制欠缺

雖然村民自治關乎我國的民主進程，但在目前的法律框架內，實現村民自治的法律機制還存在許多問題，尤其是在村民的自治權利受到非法侵犯時，能否獲得司法救濟，這也是王華一案帶給法學界的一個新課題。

楊建順說，因為我國的立法不完善，比較模糊，造成了法官們不能很好地把握和適用法律。因此，我們不能一味地責備法官，而應著重探討如何去解決問題，從立法和法律解釋方面堵住法律的漏洞。北京師范大學法律系梁家峰博士說，《行政訴訟法》立法時的社會經濟、政治、文化發展狀況和現在差異很大，當時不可能把很多內容都包括進去。法律相對于社會生活有一定的滯后性，社會在前進，法律也需要變化，行政訴訟的受案范圍應通過立法予以調整。

“我們的法律如果規定得好的話，就沒有這幺多的麻煩。”姜明安說，在這一方面至少存在界限不明確、規定不合理、該規定的沒有規定等三個方面的問題。姜明安進一步分析說，《村民委員會組織法》只規定了一些禁止性條款，但沒有關于法律救濟的規定，即沒有規定如果違反了該禁止性規定怎幺辦。因此，這些規定，就像扎一個稻草人嚇唬麻雀，有幾次麻雀來了一看沒有什幺事，它就會照樣偷吃糧食。沒有法律救濟就像畫餅充饑！如果《行政復議法》明確規定侵犯公民民主權利的也可以提起行政復議，那就沒有這幺多扯皮事了。遺憾的是，它很含糊地用了“合法權益”四個字，在另外兩個地方用的又是人身權和財產權。這樣，“合法權益”到底包不包括民主權利就很模糊了。此外，《行政訴訟法》也存在著這樣的問題。

詹成付認為，從黨紀和政紀方面限制非法撤換村干部也是極其重要的一個環節。他說：“通過修改《中國共產黨紀律處分條例》和制定《公務員處罰條例》，規定基層黨委、公務員不能非法撤換村干部。這樣做可以大大降低社會成本，有利于節約社會資源。”

完善四條法律救濟途徑

村民自治是我國《村民委員會組織法》賦予村民的一項重要的民主權利，雖然《村民委員會組織法》本身沒有就如何處理侵犯村民自治權利的行為作出規定，但不意味著法律就不保護這一民主權利。

專家們認為，應該充分利用和完善《憲法》、《行政監察法》、《行政復議法》和《行政訴訟法》這四部法律中有關維護權利的規定，構筑一個維護與保障村民自治權利的法律救濟體系，這一體系包括以下四條法律救濟途徑：

首先，《憲法》第四十一條規定了公民對于任何國家機關和國家機關工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。那幺，凡國家機關及其工作人員侵犯村民自治權利的，村民可以提出申訴、控告或者檢舉，從而維護自己的自治權利。

其次，根據《行政監察法》第十八條、第二十三條、第二十四條的規定，行政監察部門對行政機關及其工作人員的違法行為，有進行監督、受理控告和檢舉、作出監察決定或者提出監察建議的職責。因此，對于非法撤換村委會干部等侵犯村民自治權利的行為，行政監察部門有職責主動去監督，做出處理。如果監察部門不履行自己的職責，村民可以提起行政訴訟。

第三，根據《行政復議法》第二條、第六條的規定，公民認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，可以向行政機關提出行政復議申請。擔任村委會干部本身就是一種合法權益，其中不僅包含著政治榮譽，也包含著經濟利益。不讓當村干部，這些權益就被剝奪了。所以，應當允許村干部就此申請行政復議。

第四，《行政訴訟法》第二條規定，公民、法人和其它組織認為行政機關及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以提起行政訴訟。雖然《行政訴訟法》第十一條將這種合法權益主要列舉為人身權和財產權，但是我們對這一合法權益的理解，不能局限于人身權和財產權，還應包括公民的政治權利。允許村民對侵犯其自治權利的行為提起行政訴訟，有利于保障村民的民主自治權，防止行政權力濫用。《行政訴訟法》第十一條列舉的關于侵犯人身權和財產權的受案范圍更多地只是一種揭示意義，不是一種封閉式的絕對規定，也不能因為《村民委員會組織法》沒有規定村民可以提起行政訴訟，就認定其不能提起行政訴訟。理解法律不能只看條文，還要看法律的目的，要著眼于法律的精神。

與會專家還就王華一案以及村官被非法撤換所涉及到的體制問題進行了深入探討。公務員之家版權所有