鄉鎮政府的應酬政治

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關鍵詞：鄉鎮，應酬，檢查

聽鄉鎮領導談工作體會，很多人大發感慨：“會議多，文件多，匯報多，接待多，檢查多，常年累月窮于應付，經常感到忙得沒有頭緒”。本文把鄉鎮領導人談到的以上幾種經常性活動統稱為“應酬”。盡管鄉鎮工作有大量卓有成效的創造性業績，但是，諸如此類的“應酬”確實構成鄉鎮政府生活方式的重要側面。透視這個側面有利于加深對于這級政府的理解。

一、會議

參加縣里召集的各類會議是鄉鎮領導人工作的重要形式。會議是接受任務和匯報工作的基本渠道。根據訪談估算，鄉鎮主要領導人參加縣（市）召開的會議，整體來說一年在60次左右，每周一或兩次。其中最少的每年30次，基本上每月兩次；最多一年80次，每月六七次。絕大部分會議都是半天。從會議安排的規律來看，首先是與工作周期有關，如年初部署安排和年末總結匯報；其次是與臨時部署的專項工作任務有關。

一個鄉黨委書記說，“我經常到縣里開會，開會次數太多了，大會、小會、長會、短會，一個月至少四五次，有時候星期天開會，有時候晚上開會，有時候今天剛開完這個會，明天又開那個會。會議名目繁多，有政法會、組織會、基建會，有工業的、農業的、水利的、通水泥路的、臨時安排的、迎接檢查的、布置工作的，什么會議都有。”有時候縣委不同的領導同時開會，但是都要求一把手參加。有的鄉鎮書記說：“報紙電視上總說要精簡會議，我們好像也沒有感覺到有什么效果”。

在參加上級召開的種種會議之外，本鄉鎮也召集村干部會議。與縣里不同的是，各鄉鎮自己召集會議明顯減少。主要原因是現在召集村干部開會有一定難度，相當部分村干部，特別是非主要干部對參加會議很消極。整體來看，這些鄉鎮召集的村主要干部會議每年在20次以內，不少只有十來次。取代會議部署工作的辦法通常是讓包村干部轉達和下發文件等。

根據我們對浙江一個鎮的會議記錄統計，2003年全年該鎮共召集村干部會議14次，其中有村書記參加的12次，村主任參加10次，另外為村其他干部參加。從會議內容來看都比較實在，其中3次關于階段性工作總結，2次關于計劃生育，2次關于社會治安，2次關于征地拆遷和招商，1次村主任培訓，1次關于村辦企業改制，1次關于中心小學建設，1次關于農村“低保”，1次年末慰問性質的座談會。這是一個經濟發達的城郊鎮，會議還是比較精簡的。

二、文件

鄉鎮要接受大量上級文件。大致而言，一個鄉鎮一年中接受的文件總量在300至500種之間。這些文件主要來自縣（市）領導部門，也有少量的來自地區（市）或者省級領導部門。如河北的一個鎮，2003年接受的上級文件是470種，其中來自縣級的有451種，來自市級的有12種，來自省級的7種。來自縣級的文件半數以上是部署工作任務的。

在通過文件接受任務的同時，鄉鎮也大量向村莊等單位下發文件。大致來說，每個鄉鎮一年中下發的文件在100種左右。根據我們在浙江一個鎮的調查，該鎮2003年一年下發的文件（意見、通知）是180個。這些文件根據內容可以分為3大類。

第一類是宏觀指導性文件，主要是對年度工作提出總體要求，確定目標和任務，有90個。如《關于促進本鎮工業經濟發展若干政策意見的通知》，其中具體規定了各村工業經濟發展趕超獎考核辦法；如《關于加快農業產業化和強化基礎設施建設等有關政策意見》，其中規定了新建成毛竹大棚連片20畝以上者每畝補300元；還有如該鎮《二OO三年宣傳工作要點》、《二OO三年組織工作意見》、《二00三年計劃生育工作意見》、《二OO三民政工作意見》、《二000三年文化體育工作意見》等。這一類中還有一些臨時性重要事項的指導文件，如《關于在全鎮基層黨組織中開展“黨建月”和“雙爭雙評”活動的意見》、《關于建立村級財務會計服務中心實行會計制的實施意見》、《關于進一步強化計劃生育村民自治和推進社區人口與計劃生育改革工作實施意見的通知》、《關于規范限額以下小型建設項目發包工作的意見》等等。

第二類是任務性文件，主要是直接對村級布置任務、提出工作目標要求的文件。這類文件有71個。如《關于認真做好2003年度黨報黨刊征訂工作的通知》，具體規定了各村征訂報刊的數量和完成的期限；如《關于成立鎮政府信訪工作領導小組的通知》，明確要求各村成立由支部書記任組長、其他主要領導任副組長及專職信訪干部的領導小組；《鎮政府機關干部扶貧幫困結對實施意見》，具體安排了機關干部的“結對幫扶”的農戶和任務指標；《關于成立鎮政府全民健身領導小組的通知》，要求各村成立相應的領導小組，并上報鎮政府文化體育中心；《關于進一步做好維護農村婦女及大中專學生土地承包權益工作的意見的通知》等等。

第三類是干部管理性文件，是對村級領導基本條件、能力培訓、考核以及工資福利等方面進行規定的文件，有19個。如該鎮《關于認真做好村級組織換屆選舉工作的施意見》、《關于2003年村干部崗位責任制及其報酬政策的通知》、《關于村干部參加社會養老保險的實施辦法》、《關于規范村干部有關費用發放標準的通知》（規定了村干部通訊費補助、交通補助和其他補助的發放標準）等。

三、匯報

這里的匯報是指書面形式的匯報總結材料。在這些鄉鎮中，通過黨政辦公室系統向上報送的匯報材料一年在70種至100種之間，這還不包括計劃生育系統的匯報材料。通常每一項檢查都要求有書面匯報材料，包括財政增收、農民增收、基層組織建設、基層民主建設、綜合治理、紀檢、招商引資、普法、扶貧、三個代表學習活動等等。幾乎凡是有檢查有考核的工作，都需要有專門的書面匯報。為了應對這個工作，每一個鄉鎮都有專門人員負責寫材料，有的不只一個人。

鄉鎮文字匯報的工作量很大，但是難度并不大。根據秘書人員的寫作經驗，編寫這樣的匯報有三個基本套路：第一是依據當初的工作計劃寫，甚至直接把計劃里的將來進行時改造為已經完成時態，數字指標則根據鄉鎮主要領導的指示辦。第二是依據上級發來的文件寫，通常上級文件會對于這項工作任務提出明確要求，包括一些主要的口號提法和工作方法，諸如“主要領導親自抓”“分管領導靠上去抓”“成立專門機構具體抓”“責任到人”“經費到位”之類。把這些上級文件強調的要求做法，直接結合進本鄉鎮的基本情況就可以形成書面匯報。第三是靈活運用“典型經驗”，通常每個鄉鎮都會有某些典型事例，寫匯報材料的關鍵是要善于“以一當十”來運用開發。比如本鄉某村有農戶養牛的典型經驗，這樣的事例在總結“調整產業結構”的經驗時可以用，總結“科教興鄉”可以用，總結“黨支部帶領群眾致富”也可以用，總結“三個代表學習教育結碩果”也可以用，總結“計劃生育工作三結合”還可以用。至于這些牛究竟是怎么發展起來的，可以根據情況做出解釋。總的來說，文字匯報工作雖然繁雜，但是只要秘書人員掌握了要領和套路，又有一定的文字基本功，就不難應付。通常人們看到，上邊每有重大舉措，下面就有若干經驗材料報上來，其實可圈可點的事情并不多，關鍵是寫作者善于發揮。

在所有的書面匯報材料中，計劃生育部門的工作量最大，書面報告多，填報表格也多。他們的書面匯報是自成系統的，通常不在鄉鎮政府黨委的書面匯報工作量之內。我們在一個鄉鎮調查，分管計劃生育的副鎮長說，無法用上報材料的分數和字數來算工作量，只是說：“僅僅是第四季度，計生辦印匯報材料就用了整整一令紙”，一令紙是1000張，折合16開是16000頁。這種計算顯然不準確，但是間接說明了文字匯報的工作量之大。

四、接待

接待上級來人是鄉鎮常工作的重要部分。縣市有關部門的人員經常下鄉鎮，但頻率各有不同。從工作內容來看，首先集中在林業、水利、稅務、交通、農業、計生這些部門，其次是司法、土地、民政、宣傳、組織、紀檢部門等部門，再次是科技、審計局、財政局、人事、教育、計劃、環保等部門。從時間分布來看，突出規律是年末的檢查考核下鄉鎮多。計劃生育部門下鄉鎮的時間最為有規律，每個季度甚至每個月都有例行檢查，其它部門則取決于具體情況。許多鄉鎮領導人談到，若干縣（市）部門的人員下鄉鎮，往往是在臨近中午，目標是奔著吃飯，所謂工作，幾分鐘就可以談定，或者打個電話也可以解決。基本上，每個鄉鎮每天都有形形色色的來人需要招待，通常他們按桌來算，多數鄉鎮領導人的概括是，全年下來，平均每天一桌到兩桌客人。有的鄉鎮書記談到，三分之二以上的上級來人沒有任何積極作用。

接待應酬并不難，難的是需要時間和金錢。從鄉鎮主要領導人接待時間來看，鄉鎮之間差別較大，最少的說20天，最多的說300天。總體來看，這些主要領導人每年大約100至150天里有接待活動。從費用來說，一般在帳目上反映不出全部接待花費。有的鄉鎮書記說：“在決算報表上，我鎮的招待費用是五萬元，其實去年真正花費是十六萬，我們的全部財政收入是一百二十萬元”。比較一下幾個比較坦率承認招待費數字的情況，在經濟程度中等或者下等的鄉鎮，基本上招待費要占用財政財政收入的5%到10%。越是財政收入規模小的鄉鎮，招待費用比例越高。在有些情況下，有些重要人員來，接待規格需要升級，比如要到城里高檔些的場所安排招待活動，甚至酒席過后需要適當唱歌、桑那、打牌等。

這些鄉鎮領導介紹，整個80年代檢查考核少，上級來人很少，更重要的是，下來的人不需特殊招待，甚至縣委書記下到鄉鎮也都在食堂就餐，如果加個菜也往往由鄉鎮書記自己付錢，其他上級人員下來自然更不例外。90年代初期情況開始變化，檢查評比煩瑣復雜起來，上邊來人明顯增多，現在盛行的嚴密細致的達標考核辦法，不少就是這個時間開始出籠的。檢查考核的人來了，或多或少有些令鄉鎮生畏的權力，主要是涉及工作考核，如計劃生育、學校達標、報刊征訂、黨員學習等許多事情都有分數考核，都影響鄉鎮領導人的政績，于是都要熱情接待。有的上級來人中有的是能夠審批項目、劃撥資金的部門人員，更要認真對待。，窮鄉鎮在招待上也不能太過小氣，因為本來就日子不好，上邊的人如果都不來，或者來了都不愉快，這個鄉鎮的日子可能更不好過。

這些鄉鎮領導人還介紹，現在縣市主要領導人下鄉鎮明顯減少了，他們更多是在縣里接待上邊來人，或者要向上邊跑和向外邊跑。同樣，鄉鎮主要領導下村莊也少了，更多的是在鄉鎮搞接待，或者向上邊跑和向外邊跑。

五、檢查

檢查名目繁多，通常上邊有什么部門就會有什么檢查，或者上邊安排了什么重要活動，也就有什么樣的檢查。一般情況下，凡是由縣市部門負責人帶隊的檢查，鄉鎮主要領導人就要出面接待。大致而言，平均一個鄉鎮全年接待的檢查活動在20起至40起之間。鄉鎮各個站所獨立安排接待的檢查不在此列。

部分工作檢查止于“文頭”。這類工作基本上是從接受上級文件開始，在發出本級文件后即告結束，所謂“用文件落實文件”。特別是一些政治學習類、精神文明類、廉正建設類的任務，往往是這樣的工作套路。在縣級有比較多“以會議落實會議”的情況，在鄉鎮這種情況明顯減少。現在鄉鎮盡量不開會。有的鄉鎮領導人說，現在連過去必定要召開的鄉鎮統計會議也不開了。以往，每年都會把村的文書會計召集到鄉鎮里來，討論和匯總填報有關的社會經濟指標。現在基本上是先有鄉鎮統計員看著辦，然后主要領導審核就行了。

部分工作檢查止于“墻頭”。主要表現在基層組織制度建設工作中，如支部工作制度、村委會工作制度、村務公開制度、黨員學習制度之類，統統檢查是否“制度上墻”。計劃生育中的工作指標檢查，“口號上墻”也非常重要，比如明確規定每個村必須有兩塊關于男孩女孩都一樣的永久性標語（如“女兒也是傳后人”之類），否則就要扣幾分等等。因此，這樣的檢查，基本上是“看墻頭”。經常看到的情景是，在大檢查的日子里，從小汽車里下來的干部門直撲這些墻頭。也有部分檢查需要看文件柜和記錄本，諸如“黨員學習日”的記錄、“民主活動日”的記錄之類，這類工作的應付辦法是請人現編現寫，或者直接把上年的記錄本換成當年的封皮。

還有部分工作檢查則需要緊急動員來應對。最典型的是計劃生育的“突然襲擊式檢查”。這種檢查確實查出來一些問題，被上層認為是一種成功的檢查方法。通常，這種檢查是由省里直接組織，行動詭秘猶如特工。當檢查車輛出發時，連車上的人員也不知道目的地，而是在車上后打開第一個信封，得知去某縣，然后直奔某縣；進某縣境內后打開第二個信封，得知去某鄉；進某鄉境內，再打開第三個信封，得知去某村；進村后，檢查人員展開拉網式檢查，進所有農戶查對兒童出生情況。這樣的檢查，通常在一縣一鄉只進行兩三個村子，而這個檢查結果就代表對于本縣本鄉整體工作水平，并據此考核和處理。在旁觀者看來，這樣的檢查可謂神秘莫測，應該所向披靡。但是，一些鄉鎮領導人告訴我們：“其實也可以對付，只是需要費些心計和人力。第一，不論檢查安排得多么神秘，我們都可以知道他們什么時間進入本市，因為我們在省里就有內線，我們甚至知道他們的車號；第二，一旦進入本市，事情就比較好辦了，市里和各縣的相關部門都在監視他們，甚至連他們在什么飯店吃飯，吃的什么飯，第二天幾點出發都可以掌握；第三，在他們的行車沿路，縣里鄉里都安排了監視人員，我們可以準確地知道他們到了那里，在那里下車；第四，只要摸清了他們的行蹤，我們很容易判斷出他們大概那幾天可能進入本鄉，這樣，我們就會提前告訴那些在抽樣范圍內的村（通常只檢查1000人以上的村），讓那些有超生孩子的家庭提前躲出去。因此，在這樣的檢查中基本上都可以平安過關”。當然，也有時候需要其他措施補救。一位鄉鎮書記談到他們那里其他鄉鎮的事情，被查出來一個超生的孩子，最后鄉里用5000元把檢查組人員“擺平”。

在應對自上而下的檢查中，地方上存在一種規律性現象：如果是省里來檢查，市、縣、鄉、村都緊急動員起來，共同應付；如果是市里檢查，縣、鄉、村則都緊急動員起來，共同應付。比如省里檢查時，市里有關部門就會提前探情況，向下邊的縣提供某些檢查信息、應付方法的“公共服務”，當市里來檢查時，縣里有關部門就為鄉鎮提供這樣的服務。在這個過程中，檢查者永遠處于孤立，猶如一葉扁舟駛入大海。被檢查者利益一致，團結一心，共同對“上”，猶如布下天羅地網，將檢查活動消解于無形。談及這種上級檢查的“孤舟效應”，有鄉鎮干部稱為“魔高一尺，道高一長”。連計劃生育這樣的檢查都可以化解，其他如普9、掃盲等檢查就更不在話下了。

結語：

任何政府運行必然要有會議、文件、匯報檢查等活動相伴隨，因此，一般地批評應酬是沒有道理的。問題在于，當下基層政府如此繁重的應酬是否合理；問題更在于，上上下下都痛斥應酬泛濫但應酬風頭依然強健。

應酬中滋生出工作方面的形式主義，甚至直接造就弄虛作假。因為上下級信息不對稱。基層把功夫下在作秀上，集中力量營造甚至放大各種可聽可見的工作表現來顯示政績。其實基層的許多工作是難以直觀測量的。上級檢查熱衷于檢查評比，很容易被應付蒙騙。這些工作對于基層民眾是無法蒙騙的，但是民眾沒有進入有效的監督體系。

應酬中滋生出個人方面的腐敗。為了獲得上級業績認可，不僅要搞好匯報，應付好檢查，而且要把有關人員的關系搞好。因此，冠冕堂皇的工作匯報和上不了臺面的請客送禮比肩接踵而生。在接待逢迎一批又一批檢查大員的活動中，演繹出酒店里的觥籌交錯，舞廳里的羅裙翻飛，麻將桌上“胡”聲陣陣，甚至愈演愈烈的紅包相送。

應酬中滋生出上下互不信任，甚至互相指責。上級說下級敷衍塞責，弄虛作假，搞壞了風氣；下級則指責上級不切實際，強迫命令，好大喜功，簡直是“逼良為娼”。其實上下級的地位都是相對的，許多部門既是下級也是上級，但是，大家都在痛斥上級，都認為問題出在上邊。最基層的鄉鎮領導倍感壓抑。作為政府體系中的末端，他們對于體制積弊體察最為深切，批評也最尖刻。面對上面的任務和檢查，他們慨嘆職權有限而責任無邊，時常有一種被作弄甚至被出賣的感覺。基層干部對于政府體制問題的認識可以說非常清醒。作為最基層的政府領導，他們所有上級部署的一線操作者，他們最清楚這諸多“任務”“目標”“要求”中，哪些求真務實了，哪些流于形式了，哪些僅僅是如風過耳，而上層往往是不清楚的。因此，他們站在體制底部體驗觀察體制運行，對諸多問題洞若觀火。

公務員之家版權所有為了剎住因應酬而起的腐糜之風，高層規定了若干“不許”“禁止”。針對不良行為的禁令固然重要，但是，更重要的是如何改進政府運行機制，因為這些不良行為根本上是從政府運作體系中衍生而來的。

*本項研究的實地調查在河北、山西、山東、浙江、安徽、湖南、四川、甘肅、寧夏、陜西等10個省區的20個鄉鎮進行。基本調查方法是對于鄉鎮村主要干部的結構式訪談，訪談內容是鄉村組織的日常運行和難點問題。每個鄉鎮調查3至5天，形成2萬字左右個案報告。為了深化對于鄉鎮運行的理解，課題組曾在北京召開兩次鄉村干部座談會，每次會議兩天，每次邀請來自不同地區的20余名鄉村干部參加。實地調查和座談會資料是本課題研究的基礎性依據。同時，作者擔任縣委副書記期間的工作經驗對于本報告形成也有重要幫助。