農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的思考

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[關鍵詞]集體所有制，土地使用權，市場經(jīng)濟，土地流轉(zhuǎn)

土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障，農(nóng)村土地制度完善與否，土地流轉(zhuǎn)機制是否適應現(xiàn)代經(jīng)濟的市場化發(fā)展，將對國民經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響。長期以來，我過的農(nóng)村土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，都屬于農(nóng)村集體所有。改革開放以來，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，使農(nóng)村土地的經(jīng)營權{即生產(chǎn)權}從所有權中分離出來，曾極大地促進了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，成為當時農(nóng)村的一項創(chuàng)舉。但隨之也產(chǎn)生了一些矛盾與問題，近年來尤為突出。農(nóng)業(yè)的小規(guī)模分散經(jīng)營，許多大宗農(nóng)產(chǎn)品缺乏競爭力，越來越難以適應當前農(nóng)業(yè)市場化、國際化的要求，難以體現(xiàn)規(guī)模效益，搞活農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的必然趨勢，是“三農(nóng)”問題中的關鍵性環(huán)節(jié)。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概念解析

土地作為一種生產(chǎn)要素，只有合理流動，才能提高使用效益，也只有合理流動才能真正體現(xiàn)土地生產(chǎn)要素的性質(zhì)，所以土地流轉(zhuǎn)是必然的趨勢。所謂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是指在農(nóng)村土地所有權歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，將土地使用權（經(jīng)營權}從承包經(jīng)營權中分離出來，轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營者，其實質(zhì)就是農(nóng)村土地使用權的流轉(zhuǎn)。

首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的首要前提就是要明晰所有權歸屬，這也是這次立法中爭議最多的問題之一。明確承包土地的財產(chǎn)權，界定土地使用主體的權利范圍，使土地流轉(zhuǎn)在法律上得到保障。產(chǎn)權就是社會全體或社會某一部分人或某個人擁有全部資產(chǎn)或者部分資產(chǎn)的所有權、處分權和收益權。如果產(chǎn)權不明晰，市場機制就無法正常運作。在現(xiàn)實生活中，因產(chǎn)權主體不明、權利不全，造成土地流轉(zhuǎn)過程中土地收益流失；或因承包權不穩(wěn)定、使用權不完全，致使土地流轉(zhuǎn)困難等問題，都與產(chǎn)權關系不明晰關聯(lián)很大[1].為解決土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題，有學者提出土地私有或干脆收歸國有[2]，但無論從中國的或是發(fā)達國家的歷史來看，這一變動將付出巨大的社會成本。一旦農(nóng)民失去土地，得不到基本的生活醫(yī)療保障，進而釀成難以解決的社會危機。在集體所有制和家庭聯(lián)產(chǎn)承包制下，多數(shù)農(nóng)民有最基本的生活保障。因此，我國的土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的只能是使用權，不能是所有權。誠然，這并不表明目前的體制是沒有缺陷的，但我個人認為就中國的國情和農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀來看，堅持農(nóng)村土地集體所有制并對其加以完善更有利于農(nóng)村經(jīng)濟積極穩(wěn)妥地向前發(fā)展[3].《物權法草案二次審議稿》（以下簡稱審議稿）中繼續(xù)沿用這一制度是較為合理的，為農(nóng)民長期而有保障的具有物權性質(zhì)的土地財產(chǎn)權利提供了法律依據(jù)。

其次，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還有一個重要前提就是必須保持農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變。土地是極其寶貴的資源，我國人多地少，耕地面積極其有限，13億多人口的吃飯問題始終是關系國計民生的大事。因此，對于流轉(zhuǎn)后的土地，必須用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，決不能挪作它用，否則就有違土地流轉(zhuǎn)的根本目的。上升到生態(tài)保護的高度上，只有把經(jīng)濟利益與長遠的生態(tài)利益結合起來，才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。遺憾的是，審議稿中卻忽略了這一點，這無疑不利于對土地資源的保護。我認為物權立法中一定要對此加以明確規(guī)定，可以把它規(guī)定為土地經(jīng)營著的義務或者是發(fā)包人對土地承包經(jīng)營權的一項撤銷事由[4].土地承包在實踐中稱為“責任田”，責任田意味著承包人對土地利用上的權利與相應義務和責任綁在一起。很顯然，審議稿在第十一章土地承包經(jīng)營權中針對經(jīng)營人的權利義務關系上存在欠缺。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)存的問題

近年來，隨著農(nóng)業(yè)結構調(diào)整，農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)加速的態(tài)勢。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，反映了生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求。在江浙一帶以及一些農(nóng)業(yè)較發(fā)達的地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)的面積逐步擴大，流轉(zhuǎn)形式不斷豐富，它有效促進了農(nóng)業(yè)結構調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，推動了土地適度規(guī)模經(jīng)營，增加了農(nóng)業(yè)投入，拓寬了農(nóng)民增收渠道。但是由于思想意識落后、家庭聯(lián)產(chǎn)承包生產(chǎn)模式自身的流弊及缺乏健全的市場機制和有效的管理機構，加上我國幅員遼闊、地形地貌復雜，東西部農(nóng)業(yè)發(fā)展差距大，在市場經(jīng)濟條件下土地流轉(zhuǎn)仍存在以下不足：

第一，土地流轉(zhuǎn)身份上的限制。目前農(nóng)村土地承包權的流轉(zhuǎn)一般限于特定的農(nóng)村集體組織內(nèi)部，這次審議稿與之前的《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》在此觀點上是保持一致的。審議稿第55條第2款規(guī)定：“土地承包方案以及土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個人承包，應當經(jīng)本集體村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。”可見，非本集體經(jīng)濟組織成員受讓集體土地承包經(jīng)營權被作為例外受到了嚴格的限制。這種受讓主體身份限制造成土地承包權流轉(zhuǎn)的封閉性，從而土地承包權無法按照市場方式自由轉(zhuǎn)讓，對土地資源的合理配置制造了障礙。關于此點，學術界普遍存在兩種觀點：一種觀點認為，集體組織成員擁有的土地使用權，具有團體內(nèi)部分配的性質(zhì)，因此它的轉(zhuǎn)讓對象通常以本集體成員為限。這種限制，實際上起著保護集體土地公有公用的作用；可以保護集體成員的利益和維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定，防止出現(xiàn)大范圍的土地產(chǎn)權流動以及隨之而來的大范圍的人口流動[5].另一種觀點認為，有償設立的農(nóng)地使用權可以自由轉(zhuǎn)讓，法律應明確規(guī)定農(nóng)地使用權可以轉(zhuǎn)讓并不得以特約禁止[6].筆者認為，市場經(jīng)濟條件下農(nóng)村土地的利用不能再局限于追求以一味的公平目標，而應轉(zhuǎn)向以效率為中心。目前我國農(nóng)村中各集體經(jīng)濟組織之間的生產(chǎn)能力各異，如果仍舊停留在原有的生產(chǎn)格局，各地差異將越來越大，這與共同富裕的目標相悖。同時，這種格局在很大程度上限制了集體組織間在土地利用上的余缺調(diào)節(jié)，這不僅將對農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移產(chǎn)生不利影響，也會使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)很可能局限在一個個孤立的小范圍內(nèi)，以至培育出十分零散的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，與我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的發(fā)展是不相協(xié)調(diào)的。

第二，土地流轉(zhuǎn)條件上的限制。從土地承包經(jīng)營權的轉(zhuǎn)讓來講，當前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓的一個前提條件是其轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)發(fā)包人同意（審議稿第132條）。有學者將此歸納為“債權的流轉(zhuǎn)方式”[7].既然已經(jīng)把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權定性為物權性質(zhì)，就應賦予承包經(jīng)營人完整的土地使用權，土地流轉(zhuǎn)權是農(nóng)戶依法享有的權利，它與承包地的使用權、經(jīng)營權、收益權一道構成了市場經(jīng)濟情況下家庭承包制度的基礎。承包農(nóng)戶是流轉(zhuǎn)的主體，土地流轉(zhuǎn)主要是通過市場機制，流轉(zhuǎn)收益全部歸承包農(nóng)戶，農(nóng)民在遵守法律的情況下應當有自主權，這樣才符合私法自治的原則，也促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的開放性。當前侵害農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權的現(xiàn)象較多，正是因為這種對農(nóng)戶自主決策的限制使有些所謂集體組織以土地規(guī)模經(jīng)營為借口，以所謂“反租倒包”等花樣，以低價強行“租用”農(nóng)戶承包地，在流轉(zhuǎn)過程中與民爭利，或者隨意調(diào)整承包地，分出所謂“口糧田”、“機動田”，變相剝奪農(nóng)戶土地。再者，如果說經(jīng)濟體制下這種限制情有可原的話，那隨著經(jīng)濟體制改革的深入，加之農(nóng)村土地稀缺性問題的突顯，這種靜態(tài)的財產(chǎn)占有形式已經(jīng)逐漸暴露出其弊端。如當前農(nóng)村的普遍現(xiàn)象是外出人口增多，那么這一部分人原來所承包的土地將無法由他們自己親自經(jīng)營，如果不轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶經(jīng)營的話，勢必造成資源的浪費。而如果這些土地一律由農(nóng)村集體組織來重新統(tǒng)一安排的話，成本非常大。加之現(xiàn)行法律又在農(nóng)戶之間的土地承包權流轉(zhuǎn)上設置了多重障礙，所以必須加以完善[7].

第三，土地價值實現(xiàn)上的限制。隨著社會的發(fā)展，財產(chǎn)權已有原來注重于對標的物的現(xiàn)實支配的具體權利，演變?yōu)樽⒅赜谑杖〈鷥r或獲取融資的價值權[8].農(nóng)村土地承包權作為一項財產(chǎn)權利，應當具有相應的融資功能，這一點在有關學者提出的農(nóng)地他物權體系中已有包括[9].但我國《擔保法》規(guī)定農(nóng)村土地承包權不準設立抵押權（《擔保法》第34條所列可得抵押的各項權利中無農(nóng)村土地承包權}，審議稿中也并未將抵押設定權加以明確規(guī)定。農(nóng)民所擁有的土地承包經(jīng)營權是一種不完善的產(chǎn)權，土地收益權不完整、不清晰，難以形成土地融資市場，抑制了農(nóng)地的價值擔保功能，限制了土地承包權價值最大化目標的實現(xiàn)。農(nóng)業(yè)結構調(diào)整忽然規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村消費市場的擴展等問題，都與農(nóng)民的經(jīng)濟狀況密切相關，農(nóng)民缺少資金及可靠的融資渠道已成為當前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一大制約因素，也必將制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營權作為一種財產(chǎn)權利是有價值的，其物權性質(zhì)已為學界所認同[10].既為物權，權利人享有處分權，則之為抵押純屬自然。當然鑒于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權畢竟與國家的農(nóng)業(yè)政策息息相關，因此，建議在穩(wěn)定承包權30年不變的基礎上，在符合法律規(guī)定和不改變土地的農(nóng)用目的的情況下，以土地使用權抵押貸款融資的方式，使農(nóng)民較為方便地獲得急需的啟動資金，發(fā)展農(nóng)業(yè)或農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，以次促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

三、促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策建議

土地是最重要、也是最基本的生產(chǎn)要素，但是從新的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展形勢來看，離開了土地流轉(zhuǎn)，土地的潛能發(fā)揮就受到了極大束縛。長期形成的土地平均擁有、所有權經(jīng)營權機械統(tǒng)一的模式明顯不適應農(nóng)村市場經(jīng)濟和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。要打破這一沉悶局面，就必須讓土地流轉(zhuǎn)活躍起來。

（一）遵循三大原則，尊重農(nóng)民利益，積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)事關農(nóng)民切身利益，目前，不少地方對土地法規(guī)、土地政策的理解還存在片面性。有些基層干部則認為，憲法規(guī)定土地所有權屬于集體所有，對土地有全權支配，往往強化了集體土地的所有權，而侵犯了農(nóng)戶的土地承包權。所以在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中應遵循以下三大原則：

1、“穩(wěn)制活田，三權分離”的原則：即在穩(wěn)定家庭承包制的基礎上，實行農(nóng)村農(nóng)村土地的集體所有權、農(nóng)戶承包權、經(jīng)營者使用權的三權分離，明確所有權，穩(wěn)定承包權，搞活使用權。審議稿第130條以法律條文的形式規(guī)定農(nóng)村土地承包權的長期歸屬，改變了以往僅政策性的提法，為農(nóng)民擁有的這項獨立的經(jīng)濟權利提供了法律依據(jù)。只有明確了土地承包權對農(nóng)民的法律意義，才能切實保障土地使用權轉(zhuǎn)讓的合法性。

2、“依法、自愿、有償”原則：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須執(zhí)行國家法規(guī)政策，依法簽定合同；按國家規(guī)定交納稅金、承包費用和相關費用以及履行應盡的義務。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須堅持自愿，不論采用哪種流轉(zhuǎn)形式，都應該尊重農(nóng)民的選擇和意愿。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須遵循價值規(guī)律，堅持有償流轉(zhuǎn)，實行必要的、雙方協(xié)商而定的合理經(jīng)濟補償。

3、“實事求是、積極穩(wěn)妥”的原則：不論是從我國農(nóng)業(yè)應對加入WTO后的挑戰(zhàn)，還是從有利于發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟而言，或是有利于促進城鎮(zhèn)化發(fā)展的角度來看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)都具有重大而積極的意義。因此，應充分認識其“牽一而發(fā)十”的高度關聯(lián)性，充分發(fā)揮好其蘊涵的潛力。另一方面，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，因此必須根據(jù)客觀條件“量體裁衣”，不能盲目進行、拔苗助長，否則勢必事與愿違，帶來不良后果。

（二）進一步探索和加強土地流轉(zhuǎn)制度建設，促進農(nóng)村土地機制創(chuàng)新。

1、完善法律條文，促進土地流轉(zhuǎn)。法律應明卻規(guī)定所有權歸屬及對農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權提供法律保障；對于使用權流轉(zhuǎn)的補償標準及利益分配、土地流轉(zhuǎn)的管理、土地糾紛的處理等基層難以解決的問題，通過調(diào)查研究加以規(guī)定；修改《擔保法》中對于農(nóng)村土地使用權不得流轉(zhuǎn)的規(guī)定；指定土地流轉(zhuǎn)格式合同，明確雙方當事人的權利和義務[11].由于各地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展參差不齊，所以地方立法可以超前，可以先行制定地方性的條例或辦法之類的，以法律的形式對本地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加以規(guī)范，使土地流轉(zhuǎn)有序進行，從而達到集約利用、規(guī)模經(jīng)營的目的。對暫不具備立法條件的地方也應借鑒發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗，完善土地流轉(zhuǎn)的政策，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范、有序的進行。

2、大力培養(yǎng)農(nóng)村土地市場，建立符合市場經(jīng)濟要求的土地流轉(zhuǎn)機制。首先，探索建立土地使用權轉(zhuǎn)讓機制，允許農(nóng)村土地在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，并通過市場機制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價格。第二、培育和發(fā)展各種類型的為土地流轉(zhuǎn)提供服務的中介組織。建立土地使用權的市場化流動制度是農(nóng)村土地制度變遷的必然趨勢，而完善中介服務組織是農(nóng)地市場化的關鍵。第三，建立調(diào)節(jié)機制，防止土地使用權過于集中，以調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)過程中的壟斷和不公平現(xiàn)象。農(nóng)村土地市場的發(fā)育，可加強土地轉(zhuǎn)讓的公平性和競爭性，實現(xiàn)有序管理。

3、有效發(fā)揮政府和村集體的職能。市場的發(fā)展有其自身的盲目性、自發(fā)性、滯后性的特點，尤其是我國農(nóng)村的土地市場還很落后。因此，一是政府要對土地流轉(zhuǎn)有宏觀上的調(diào)控。完善產(chǎn)權登記制度，建立科學的農(nóng)地資產(chǎn)評估體系，合理評價農(nóng)村土地價值，逐漸形成城鄉(xiāng)地政一體化的管理。二是要建立約束政府行為過度干預的機制。準確定位政府在推進土地流轉(zhuǎn)中的角色，監(jiān)控土地供需總量的動態(tài)平衡，而不是運用行政手段去調(diào)整土地資源，與民爭利。三是加強宣傳力度，增加農(nóng)民對有關法規(guī)和政策的了解，使土地流轉(zhuǎn)由自發(fā)逐步轉(zhuǎn)向自覺。土地是農(nóng)民的命根子，群眾是土地流轉(zhuǎn)的主體。因此，要抓好土地流轉(zhuǎn)，必須“以人為本”，千方百計調(diào)動廣大群眾的積極性。

4、建立和完善有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構調(diào)整的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。第一，大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，加快農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移。目前，我國正處于經(jīng)濟結構調(diào)整的關鍵時期，城市工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動力的能力十分有限。而且，隨著市場競爭日益激烈，企業(yè)經(jīng)營環(huán)境不穩(wěn)定，兼業(yè)農(nóng)民非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入不穩(wěn)定性使他們難以徹底離開土地。因而，土地使用權流轉(zhuǎn)將難以實行。因此，應切實加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化進程，依靠科技進步，積極主動地以國內(nèi)外市場需求為導向，促進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，使農(nóng)業(yè)剩余勞動力得以合理轉(zhuǎn)移。第二，積極探索土地流轉(zhuǎn)形式的多元化。審議稿第131條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權人可以依照法律規(guī)定將土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等。”可見立法者并沒有窮舉土地流轉(zhuǎn)的形式，農(nóng)戶可根據(jù)實際情況靈活選擇。我國農(nóng)村地域遼闊，自然條件千差萬別，經(jīng)濟發(fā)展不平衡，廣大農(nóng)民在實踐中創(chuàng)造的土地使用權流轉(zhuǎn)模式不盡相同。采取靈活多樣的各種可行性方式，更能合理配置土地資源。公務員之家版權所有

5、為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。首先，在發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、提高農(nóng)業(yè)市場化程度的同時，要建立多層次的農(nóng)村保障體系。目前，我國廣大農(nóng)民仍然把土地作為安身立命的基本生活保障，作為獲取收入的主要來源，作為生老病死的保障。沒有健全的社會保障制度，就不可能從根本上增強農(nóng)民離開土地的安全感和適應市場風險的能力，農(nóng)村土地市場發(fā)育的進程也將嚴重受阻[12].因而，必須建立多層次的農(nóng)村保障體系，包括農(nóng)村社會風險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助，以及發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等，逐步弱化土地的福利和社會保險功能，為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂。

綜上所述，通過法律、生產(chǎn)經(jīng)營、流轉(zhuǎn)形式、社保體系等方面的不斷完善，并依靠社會運轉(zhuǎn)體系多個環(huán)節(jié)加以配合，土地流轉(zhuǎn)定會在不斷的實踐過程中，逐步適應現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟的市場化發(fā)展要求。