取消農業稅后我國鄉村治理結構改革分析

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農村稅費改革拆除了農村附加收費的平臺，大大減輕了農民負擔，但鄉村財力匱乏和提供公共產品能力不足的問題卻日益凸現，鄉村治理結構亟待改革。

－－鄉村治理結構改革勢在必行

我國從1994年通過分稅制改革形成中央和地方權力的重新劃分，總的態勢是財權上收，事權下放，造成鄉村公共產品的過度供給（各個垂直部門為做工作、實現政績而布置下來的各項任務）和嚴重短缺（該干的事沒有錢干）并存。由于自身利益驅動，政府部門最終把負擔轉嫁到農民頭上，造成農民與集體和地方政府之間的糾紛。

據國家統計局提供的數據，2003年我國共有鄉鎮38028個，其中鎮19588個，鄉18440個，村民委員會678589個。據中編委提供的數據，到2002年底，全國鄉鎮行政編制為115萬人，事業編制為841萬人，每個鄉鎮吃“財政飯”和“事業飯”的人員平均在230個以上。另據有關資料，全國村干部人數380萬，村民小組干部人數更多。據農業部調查，到1998年底，全國鄉級凈債務1776億元，鄉均408萬元；村級凈債務1483億元，村均21萬元；全國農民人均負債374元。嚴峻的現實說明，鄉村治理結構的改革與完善將是我國鄉村政治、經濟和社會方面的焦點問題。

－－鄉村治理結構改革走向引發爭議

目前在深化農村改革中，如何改革鄉村的治理結構引發了眾多爭議。

以中國人民大學農業與農村發展學院院長溫鐵軍為代表的觀點認為，按現代制度來規范傳統村社，必然產生政府與分散的、剩余太少的農民之間交易費用太高的問題……無論集權或民主，都對小農經濟作用不大，除非把小農經濟基礎徹底改變。

以原湖北省監利縣棋盤鄉黨委書記李昌平為代表的觀點主張國家政權從農村撤退，“官權退、民權進”。鄉鎮體制改革和鄉村社會發展的終極目標是鄉鎮自治。一是官方權力退出鄉村社會，還權于民，讓民間自治；二是鄉村社會的最高權力歸農民，讓政府和部門官員真正成為農民的公仆。有些學者從另一個角度認為，鄉鎮財政收入不足，因此沒有必要設立獨立一級政府，應將目前的鄉鎮一級政府變為縣一級政府的派出機構。

還有一種觀點認為，我國農村并無脫離國家介入的傳統，今天政府在鄉村土地制度、計劃生育、稅收、教育等方面都介入極深，因此鄉村自治的想法是極不切合實際的。

中國社科院農村發展研究所所長張曉山表示，在目前形勢下，鄉鎮作為一級政府仍有必要存在，在縣與村之間沒有一級政府不利于農村發展。關鍵是鄉鎮機構要能真正為農村發展服務，為社區群眾提供高質量的公共產品。有效率的鄉鎮組織應有利于上情下達和下情上達，能動員社會資源，擴展市場，傳播信息，促進政府與社會溝通?？傊?，鄉鎮基層政府的走向應從全能型、多功能的政府轉向有限功能的政府，從自上而下、行政指令式、搞運動、圍繞中心工作轉的工作方式和治理模式，轉向群眾參與的、自上而下和自下而上相結合的工作方式；從行政管理型的政府轉向自治程度較高的政府，從統治型政府轉向服務型政府。而村委會則應成為受到有效制衡的真正的群眾性自治組織。

－－建立鄉村公共財政體制

張曉山認為，如果鄉村基層組織的走向應是有限功能的政府，那么應當著重關注三個問題：一是上級布置的任務是否減少，二是傳統的管理模式能否改變，三是有無其他類型組織來接手鄉村組織的部分功能。尤其值得一提的是，鄉村公共財政體制的建立與鄉村治理結構的改革是互相聯系、互為因果的，建議從以下幾方面來改變傳統的鄉村治理模式：

首先，確立和實施省以下一直到鄉鎮和行政村的分稅制，規范轉移支付，使各個政府部門的職權、責任和財政預算相匹配，使基層組織能公正地履行自己的職責，而不是追逐本部門利益。

北京市房山區的東南召鎮靠近河北省的涿州市，共有人口14800人，14個行政村，3．3萬畝耕地，經濟結構以農業為主，二、三產業不發達，而且集體債務沉重，集體企業欠款本息合計達6000多萬元，上級撥付的一些專項款也幾乎都被擠占和挪用，嚴重影響了政府職能部門的正常運轉。2000年實行新的財稅體制，統一核定每個鄉鎮的基本需求，然后實行區與鄉鎮之間的收入分稅，現在取得明顯效果，不僅財力增加，基本需求有了保障，而且“吃”“擠”專項資金的情況得到扭轉。

其次，建立有效的制衡機制，提高鄉鎮與村兩級組織的自治程度。鄉鎮政府和村委會的職能是否能真正改變，要看其行為能否受到有效制約，必須限制和規范這些組織使用行政權力的范圍。以前在各地普遍推行“村賬鄉管”，現在則進一步提出“對一般鄉鎮，要大力推行‘鄉財縣管’財政管理方式”。通過制度創新，在議政和行政之間建起一種民主制衡的機制。由村代會對執行機構（村委會）進行有效的監督和制約，防止違背民意、權力腐敗等問題的發生。如果這種體制能夠成功，就可進一步把鄉鎮人民代表大會做實，由它來監督和制約鄉鎮政府的決策和行政。只有在鄉村兩級建立起有效的制衡機制，農村的公共財政體制才能真正落實，民主決策、民主管理、民主監督才不至于流于形式，農村基層才能真正做到“有人辦事，有錢辦事，有章理事”。

第三，政府提供政策保障來促進農村多元化的組織結構，為農民的社會資本和組織資本的發育創造條件。要使政府真正成為對人民負責的政府，就要改變政府的職能，使其財力、人力、物力真正用于公共服務領域，造福于廣大農民群眾．還要建立有效的監督機制、群眾參與機制，大力發展農村的非政府組織、社區、農民的合作社及協會等，提升農村弱勢群體的社會資本和組織資本。不斷提高農民的組織化程度，提高群眾對公共事務的參與度，使他們對行政管理機構的監督更為有效，再分配更為透明、公平，最終也將有利于增加產出、提高效率。公務員之家版權所有