全面落實《農村土地承包法》，促進農民收入持續增長

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一、《農村土地承包法》尚未得到普遍的宣傳和落實

自從2003年3月1日《農村土地承包法》正式實施以來，我們所里的律師和國內外其他專家先后6次在海南、廣西、河北、河南、山西、山東、北京、江西、安徽、湖北、湖南等11個省、市、自治區就《農村土地承包法》的落實狀況進行了涉及154個農戶的實地調查。總而言之，結果是令人擔憂的。其中最突出的問題就是《農村土地承包法》沒有在地方上得到有效的貫徹落實。

我們的相關調查數據綜合如下：

這里有幾點需要特別的說明。首先，有將近90%的農民聽說過30年不變的政策，但是只有15%的農民道聽途說過《農村土地承包法》的名字。沒有一個農戶（少數被調查的農戶也還是村干部）真正了解這部法律里面的一點具體內容。這和我們在2001年夏天做的17省1600農戶的調查結果基本一致。由此可見，《農村土地承包法》里面提供給農民的更具體更具有法定意義的土地權利并沒有到得普遍的宣傳。如果農民都不知道自己擁有哪些法定的土地權益，那他們怎么能夠運用法律的武器來維權呢？

其次，土地承包經營權證和承包合同的發放率從2001年中期以來就已經止步不前了。只有半數的農戶擁有經營權證或合同。絕大部佞的權證或合同都是在2001年前頒發的。所以其內容都不符合以后的《農村土地承包法》，有些甚至還與1998年的《土地管理法》相悖。

第三，就農民對將來土地調整可能性的估計這個最關鍵的問題而言，只有46%的農戶對自己的土地使用權有較高的信心。這也是我們2001夏天的調查結果相近的（那時發現有40%的農戶對其土地使用權有較高信心）。因此，有過半數的農民信心不足，這也意味著這些農民缺乏制度性的保障，不可能進行長遠土地投入和改良。

最后，農民信心不足的一個具體表現就是，每4個村中幾乎就有1個村在二輪承包之后還進行過土地調整（或者馬上準備實施調整），每6個村里幾乎就有1個村還將承包地轉讓給外地老板。

二、實施《農村土地承包法》是實現農民收入持續增長的必要條件

農民增收困難和城鄉收入差別日益擴大是一個影響到全國經濟持續繁榮和社會穩定的重大問題。今年年初的一號文件就體現了中央對這個問題的重視。

由于糧食漲價和中央一號文件的實施措施等原因，今年農村經濟形勢已經有了可喜的進步。今年前三季度，農民人均收入達到2110元，實際增長11.4%。同時城鎮居民人均收入達到7072元，實際增長7%。但是由于城鎮居民人均收入比率已經達到了3.35:1。根據前三季度的趨勢，今年農民人均收入將達到2813元，而城鎮居民人均收入將達到9429元。同時值得注意的是，去年全國未解決溫飽的貧困人口不但沒有減少，反而增加了80萬人，這是中國貧困人口數字自1978年以來的第一次反彈。新增加的這80萬貧困人口，主要都在農村地區。

很確切的是，相對于日益龐大的城鄉差距，在中央一號文件采取的措施還遠遠不夠。如果只是要讓城鄉人均收入比率由3.35:1降低到2:1的話，這就意味著還有一個14610億元的城鄉差距需要填補。因此：

·今年全國的農業直接補貼大約是117億，只占這個14610億元缺口的0.8%；

·今年國家支持農業的財政比去年增加了300億，只占這個14610億元缺口的2%；

·今年全國共計減輕農民稅收負擔280億元左右，只占這個14610億元缺口的不到2%；

·今年國家支持農業的總財政支出大約在1500億元左右，也只占這個14610億元缺口的10.3%；

以上國家對農業的支持措施當然應該繼續堅持，但是我們應該認識到調動農民自己的生產積極性和主觀能力才是促進農民收入長期持續增長的關鍵。只有農民自己的積極參與，才有可能提高現有農作物的產量，實現多樣化、高附加值的經營，實現12月5日的中央經濟工作會議提出的“形成農業投入穩定增長的機制”的目標。所以說，政府要想辦法引導農民自己想種地，想種好地，想花心思，花本錢在土地上謀出路，那么農業生產效率才有可能得到整體的提高，農民收入才能保證持續的、較大幅度的增長。

要實現這一點，首當其沖要解決的是土地問題。土地是農民最重要的生產資料，也是他們的基本生活保障。許多國家的歷史經驗和國內外學者的反復研究都證明了一點：有了長期穩定的土地使用權，農民才會更加珍惜土地，增強對土地的中長期投入，實現符合市場規律的精根細作。

在2002年，中國每公頃耕地所創造的農業附加值大約是12775元（1539美元）。這就意味著還有相當大的發展空間。主要辦法就是通過多樣化種植來提高附加值，通過技術改良提高現有農作物產量。正如許多其它國家所證明了的，要取得這些進步就必須賦予農民長期穩定的土地權利。只有這樣，農民才有信心利用自己的財力、物力和人力對土地進行長遠投入，如種植經濟作物、改良土壤和水利條件、平整地塊、建造溫室、推廣應用新技術等等。韓國在2002年每公頃耕地所創造的農業附加值大約是22400美元，臺灣在1997年每公頃耕地所創造的農業附加值大約是13150美元。這兩者的共同特點就是通過二十世紀四十年代和五十年的，農民擁有了長期穩定的土地權（土地歸農民私有且不受政策的調整或干涉）并從而開始了多樣化的農業經營。韓國和臺灣每公頃耕地所創造的農業附加值分別是中國大陸的14倍和8.5倍。這差距里面雖然包含了不少農產品加工和包裝的產值，但其基本原因還是有了更高產量、更好質量和更多樣化的農業耕作。

長期穩定的土地權不但是導致農民投資的必要條件，而且也能推動農村土地流轉市場的發展并從而進一步的提高農業生產效益，增加農民財富。在印度和印度尼西亞一些農村經濟發展水平與中國農村相當的地區，一公頃農民私有耕地的平均價值在5000美元左右。中國的農民目前只擁有30年的使用權。根據未來收益遞減折扣率估算，30年使用權的初始經濟價值大約是完全私人所有權或永久使用權的75%到95%。這樣一來，一公頃耕地的30年使用權的真正市場價值大約是3700到4500美元。如果農民擁有長期不變的使用權并對其穩定性有較高的信心，那么農村土地流轉市場才有可能得到長足的發展（在土地使用權執行得比較好的地區，土地流轉市場已經開始形成一定規模了）。中國現有耕地1.23億公頃，那么對于中國農民而言，這些耕地的30年使用權可以價值4550到5550億美元，換算成人民幣就是37500到45500億元，遠遠超過了使城鄉人均收入比率達到2:1所需要的14610元。如果把這些財富變為現實，那么農民將在土地上作出更大的投資，或者利用土地流轉來的資本開發具有更高效益的第二、第三產業的生產經營。

同時也必須看到，土地也成為了農村社會的許多不穩定因素的根源。根據社科院今年的一項研究，土地問題已經取代稅費問題成為農民上訪和農村不穩定的首要因素。中國媒體的報道也揭示，由于二輪承包沒有完全徹底地落實30年不變的土地政策，加上地方官員和集體干部出于私利任意收回農民承包地并轉讓給“外地老板”或承包大戶，許多地方出現農民與村集體、農民與“外地老板”、或者農民與集體加“外地老板”的直接對抗，有的甚至演變成群體事件。這樣的爭端如果得不到控制，勢必形成對農村安定局面和國家經濟長久繁榮的直接威脅。如果政策忙于應對上訪靜坐，不僅其執政成本要大大增加，而且帶來嚴重的國際國內影響，從而破壞中國經濟發展的大環境。與其遇事安撫，不如未雨綢繆。

因此，廣泛深入宣傳并落實《農村土地承包法》是穩定并完善農村土地承包關系，化解農村土地承包糾紛，并從而促進農民收入持續增長并保持農村社會長治久安的必要途徑。基層干部和廣大農民必須全面掌握《農村土地承包法》的基本內容，著重了解穩定土地承包關系、規范土地流轉、維護土地承包者合法權益等重點條款。這樣，基層干部才能知法、懂法，不斷提高依法行政的水平；同時，農民也能知法、懂法，能夠用法律的武器維護自己的合法權益。由于今年農民種地的積極性增高和土地糾紛的增多，許多省份都在醞釀出臺《農村土地承包法》的實施細則，所以現在正是全面宣傳實施《農村土地承包法》和國務院今年4月30日的《關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》的大好機會。

三、宣傳和實施《農村土地承包法》的六大措施

根據中國的國情和我們在農村調研的結果，我們建議采取以下六個措施。政策應該劃撥專款來保證這些措施的落實。根據我們的初步估算，如果采納以下所有的措施，頭一年的花費大約只有10億元左右，僅占國家農業財政支出的0.6%。以后每年的花費更將逐年遞減。考慮到全面實施《農村土地承包法》后所帶來的不可估量的經濟和社會效益，這樣程度的支出是絕對合算的。

第一，培訓基層尤其是村級干部。村干部是國家法律法規在農村基層的具體貫徹者、落實者，是農民群眾利益的直接維護者、實現者。要深入貫徹落實《農村土地承包法》，關鍵之一在于基層干部，不容忽視的是，現在許多村鄉級的干部法治意識不強，對《農村土地承包法》知之甚少，所以他們在思想認識、工作方法、工作作風上都不符合國家法律和政策的要求，不尊重農民的合法土地權益，致使群眾上訪不斷、矛盾糾紛得不到化解，嚴重制約了農村經濟的發展。

目前針對基層干部的農村土地法律培訓要著重于一些和農村土地工作息息相關的條款。尤其是要依據法律重點解釋農村土地集體所有制和農民土地使用權的關系。不少村干部以為土地是集體所有就可以任意收回、調整或者征用占用農戶的承包地。從法律上講農村土地是集體所有，但實際執行中就成了村干部所有。我們在農村多次調查的時候發現，村里賣不賣地，賣給誰，賣多少錢，完全是由少數幾個村干部說了算，集體土地成了他們自己的私有財產，農民對其中的交易細節一無所知，農民最終得到的土地賠償只是實際價格的很小一部分，有時甚至是零。這些問題是和農民的生計緊密相關的，也是最容易誘發農村社會矛盾的問題。所以說，基層干部要認真學習《農村土地承包法》，學會如何通過法定程序來調整、收回或征用土地，提高依法辦事的水平。

因此，政府要專門制定基層干部年度培訓方案，組織基層干部認真學習《農村土地承包法》和其它相關的法規條文。各村、鄉要通過集中輪訓、以會代訓等方式，普遍組織基層干部學習這些土地法律知識，提高他們的法律素質和依法決策、依法辦事、依法管理的水平。同時，在培訓之后，要對干部進行相關的法律知識考試考核，并把干部學法考試和用法考核情況，作為年度干部考核的重要內容和干部任免、晉升、獎懲依據之一。

第二，反復的電視宣傳。電視可能是最能覆蓋廣大農村地區的宣傳媒介。它的普及面比較廣，形式又為大眾喜聞樂見。在我們的2001年的17省調查和近幾年來走訪過的農戶中，絕大多數都提到了電視是他們接受外界信息的首要渠道。中央及地方主要電視臺的晚間新聞節目要加強對《農村土地承包法》的宣傳報道。無論是正面的報道還是對違法行為的披露（尤其是有關土地調整、土地征用等農民關心的問題），都是非常有效的宣傳手段。新聞節目里面可以開辟一個關于《農村土地承包法》的專門欄目，集中就重點條款、熱點問題進行報道。有條件的話，可以拍攝專題片或者專門的知識講座片。

以上建議的專題報道或節目要借鑒現有的一些很受觀眾歡迎的普法節目，比如說中央電視臺的“經濟與法”、“今日說法”，北京電視臺的“法治進行時”等。中央電視臺的“今日說法”節目，每一期節目都請一位法律專家進行現場點評，以案說法，使該節目既有較強的可視性，針對性，又有一定的理論深度。另外，節目也可以選擇一些富有典型意義的案件，介紹有關的法律知識，并回答農民觀眾提出的問題。

宣傳工作是否成功，很大程度上取決是否經常反復地進行宣傳。要做到《農村土地承包法》深入農戶，人人皆知，宣傳報道就必須反復、經常。至少要保證一年的電視宣傳傳期，其中前六個月為集中宣傳期，后六個月為宣傳鞏固期。

第三，深入開展《農村土地承包經營權證》和土地承包合同的換發和補發工作。這兩項都是《農村土地承包法》的要求，是土地承包關系的最終書面憑據。但是現在看來，證書和合同的發放率還遠遠不夠。

在換發和補發的過程中，政府應該明確一個概念：二輪承包時，無論采取哪種延包方式，手續是否完善，只要承包到戶、認地到戶的都應有效，不準違法重新發包和調整農戶土地，確保土地政策的連續性和穩定性。對于已經承包到戶、認地到戶，因其它因素發包方沒有與農戶簽訂土地承包合同或發放《農村土地承包經營權證》的，要補簽承包合同和補發《農村土地承包經營權證》。新發放的合同和證書要嚴格符合《農村土地承包法》的格式要求，尤其要指明30年的承包期限、承包起止日期、承包期內不得調整的原則和雙方的權利和義務。證書必須加蓋適當政府部門的公章，合同必須有發包方和承包方的有效簽字。如果個別省份已經頒發了《農村土地承包法》實施細則，證書和合同也要符合并包含細則的內容。

農業部門要成立專門的工作負責組并劃撥專款來落實這項工作。中央要給各級政府定一個符合實際的宏觀目標。根據我們在其他國家的經驗，在一年之內（2005年年底）證書和合同發放率可以達到75%，三年之內（2007年年底）至少可以達到90%。當然，中央必須要求各級政府不能把這個工作當作一項“數據工程”，不能只是把統一印制的本子發到農民手里就完事了。要堅決保證質量，證書和合同里面該填寫的地方必須如實填寫，該修改的地方必須修改，該簽字的地方必須簽字。有條件的地方還要將證書和合同登記入冊。

第四，給每個農戶發一張《農村土地承包法》“明白紙”。政府在宣傳計劃生育和稅費改革的時候都發過類似的普及材料，非常有效。在這里我們也建議政府要送法下鄉。可以考慮使用耐用的紙張（甚至可以考慮壓膜）統一印制一份一到兩頁的材料，里面用通俗易懂的語言來說明一些《農村土地承包法》的重點內容。比如說，承包期內不得調整的基本原則，村里可以在何種特殊情況下并通過何種程序可以開展小調整，村干部無權單方面修改甚至收回《農村土地承包經營權》和土地承包合同，村里無權因為農戶欠繳稅費或者外出打工收回農民的承包地，農民之間自愿流轉土地的規范等等。

如果農戶需要補簽承包合同和補發《農村土地承包經營權證》的，可以考慮把“明白紙”同時發到農民手中。如果農戶已經都有了證書和合同的，“明白紙”要盡快發放。

第五，建立一套收集信息和監測的免費熱線電話系統。這是進一步拓展政府聯系群眾、接受群眾監督的良好渠道。這樣的熱線電話最好是由中央某個部委（比如說農業部）直接管理運行并面向全國。當然，也可以考慮在某些部分省市先搞試點。這樣的話，該省的農民可以向一個地方集中反映有關違反農民土地權益的問題。對電話接聽人員要進行相關法律和接聽電話的培訓。為了鼓勵農民如實的反映情況，可以允許匿名電話。

收到電話以后，電話接聽人員要及時的記錄在案。之后，要對電話記錄進行分類，并輸入到一個統一的數據庫。熱線電話工作機構要通過每月一期的《熱線電話簡報》，將農民群眾通過熱線電話反映的問題數量、地方來源、性質、內容和重大熱點、難點問題進行統計、分析和歸納，向中央上報，并印發各省市的農業以及國土部門。對個別問題較嚴重的地方，中央可以考慮進行實地考察，并通報批評和責成地方有關政府及時的解決問題。

如果有可能，可以建立一個更高級的熱線電話系統。除了接聽電話收集信息之外，熱線電話還可以現場回答農民有關土地法律法規的問題，當然，這就需要提供進一步的法律培訓。可以考慮把土地法律法規按照內容分成幾大塊，分別由專人回答相關問題。

最后，建立一套監測和檢查體系。為了及時了解各項措施的效果，中央要不時的開展賣地調查和類似的監測活動。為了保證評估數據的真實性和代表性，必須要做到隨機抽查縣、鄉、村和農戶，直接從農戶那里得到第一手信息（最好保證采訪村干部不在場）。這樣一來，中央就能隨時地檢查評估各項措施和《農村土地承包法》的落實程度，并根據新的情況及時調整應對措施。