基于湖北荊門的調查

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[關鍵詞]農村稅費改革減免農業稅農村基層組織縣鄉村體制

中國農村稅費改革試點自2000年起實施四年多來，目前已取得了階段性成效，基本實現“減輕、規范、穩定”的預期目標。據權威部門統計，2003年農村稅費改革在全國范圍內鋪開后，農民負擔明顯減輕，減負幅度一般都在30%以上。今年中央決定在全國范圍內取消除煙葉稅外的農業特產稅，在五年內逐年降低農業稅率直至取消農業稅。與此同時，中央和地方財政加大了對基層改革轉移支付力度。根據預算安排，中央財政今年擬安排農村稅費改革專項轉移支付資金396億元，增加91億元。浙江等發達地區已率先取消了農業稅，湖北、江西、湖南等糧食主產區將農業稅率由7%降低到了4%。

逐步減征農業稅，直至完全取消農業稅，這是一項帶有根本性意義的重大改革措施。它宣告了中國政府將徹底廢除延續了幾千年的按田畝、按人頭平均賦稅的封建稅制；標志著農村居民將徹底告別實行了幾十年的不公平、不合理的城鄉區別稅制。

稅制是一項重要的資源配置制度，體現了不同主體之間的利益分配關系。農村稅費改革并不是單純的“費改稅”或減輕農民經濟負擔問題，它的實質內容是國家、集體和農民利益關系的調整，是農村政治權力和政治權利的變革和調整。它在減輕農民負擔和規范農業稅收的同時必然會對現行的政府間財政關系、農村基層政權、農村公共服務的供給方式和管理產生巨大的沖擊和影響。農業稅收（含農業稅、牧業稅、農業特產稅和屠宰稅及其相應的三提五統或附加）在中央和省級財政收入的比例不大，減免農業稅收對中央和省兩級政府影響較小；工業發達地區，農業稅收在縣鄉村三級組織中的收入中所占比例也不大，減免農業稅對東部發達地區農村的基層組織影響也不大；中西部廣大農村地區，工業基礎薄弱，農業稅收一般占當地縣鄉財政收入的30%以上，有的甚至可以達到70～80%，更是鄉村兩級組織的主要收入，減免農業稅收對這些地區的鄉村組織產生的影響將最大。因此，本文將以湖北荊門為個案側重考察減免農業稅對中西部農村鄉村組織的影響。

荊門市地處湖北省腹地中心，位于美麗富饒的江漢平原北部。素有“地接江漢，門鎖荊楚”之稱，現轄京山、沙洋兩縣和鐘祥市、東寶區，掇刀區,屈家嶺管理區，總人口近300萬，版圖面積1.24萬平方公里。其中農業人口210多萬，耕地面積近400萬畝。荊門是全國重要的商品糧、商品棉和優質雜交油菜生產基地：常年糧食種植面積在400萬畝左右，產量20億公斤上下；油料年產量26萬噸以上，油菜雙低化率達100%。糧食一直是荊門市農民收入的主要來源，全市約有60萬勞動力直接從事糧食種植。荊門還是湖北省重要的生豬、家禽和水產品生產基地。

農村稅費改革前，荊門鄉村兩級組織的主要收入來源于農民的各種上交款。其中農業稅、農業特產稅、屠宰稅占鄉鎮財政預算收入的70%左右，鄉鎮統籌、集資、事業規費等面向農民的收費與鄉鎮財政預算收入大體相當；除極少數有集體企業的村組外，絕大多數村組收入全部來源于村三提、共同生產費和其他攤派；農民負擔最高時曾有一些鄉鎮達到過畝平400元。

2000年，當國務院在安徽省試點時，京山縣就作為湖北省的兩個試點縣之一開始了農村稅費改革試點，全縣合同內負擔下降27.79%，畝平由112.74元下降到81.74元。與此同時，荊門市在全市范圍內進行了撤銷管理區、合并鄉鎮、清退編外人員的配套改革。2002年，湖北省作為全國第二批省級試點單位，在全省進行了農村稅費改革試點，荊門市農民負擔下降到了畝平不超過100元，合村并組、精減村組干部也同時進行。2003年，農村稅費改革進一步深入，農民負擔進一步減輕，荊門市進行了旨在減少鄉鎮財政支出的鄉鎮事業單位機構改革。2004年，農業稅率降到了4%，荊門市正在醞釀進一步的鄉村綜合配套改革。

從荊門4年來的農村稅費改革試點情況來看，減免農業稅對工業不發達的農業地區的鄉村兩級組織的主要影響有：

一、堵死了鄉村組織向農民收費的口子，緩解了鄉村干部與農民的矛盾，重建了鄉村組織的合法性。農村稅費改革前，農民既要交皇糧國稅，如農業稅、農業特產稅、屠宰稅等，又要為鄉村兩級集體提供積累，如三提五統、共同生產費等，并且要承擔鄉村現代化的大部分成本，如為各種達標升級集資。鄉村兩級組織也借收取各種稅費的機會層層加碼為自己撈取好處，致使農民負擔日益沉重。如荊門市1998年僅被市批準列入合同內的負擔就有50388萬元，達到畝平147元、人平233元。沉重的負擔，引起了農民對鄉村組織的不滿，激化了鄉村干部與農民的矛盾，致使涉農惡性事件時有發生，大大降低了鄉村組織的合法性。農村稅費改革首先減輕并規范了農民負擔，減少了鄉村組織搭車收費的機會，5年內免除農業稅后，更是完全取消了鄉村組織向農民收費的權力。這將從根本上消除鄉村組織在收費上同農民產生的矛盾，和緩鄉村干部與村民的關系。

二、有助于鄉村干部從繁重的稅收任務中解放出來，為鄉村組織轉變職能和精減人員創造了條件。在農村稅費改革前，特別是在1990年代中后期催糧派款要占用鄉村干部的大部分時間和精力，以至于鄉鎮的一些機構陷入了養人收費、收費養人的怪圈。減輕并規范農業稅收后，鄉村干部收取農業稅的工作量大大減少。如，荊門在稅改前特別是1999年前后每年從5月開始直到春節，鄉村所有干部都要將稅收作為第一任務，有時還從教師、職工和農民中抽人組成征收隊，但許多村仍要靠借貸完成稅收任務。2004年，荊門市農業稅率降到了4%，畝平只有50元左右，而且，給予每畝10元早稻良種補貼、15元中稻良種補貼、30元左右的價格補貼，許多村在6月夏征時一個星期就完成全年80%以上的任務。可以預料，取消農業稅以后，鄉村干部將會完全從收錢收糧的事務中擺脫出來，使那些純是為收取農業稅費而設立的機構和人員失去了存在的理由，為精減這些機構和人員創造了條件；也使那些為農民服務的機構和人員有了更多的精力和時間為群眾謀利益、辦好事。

三、提高了鄉村改革的緊迫性，逼迫鄉村通過裁減人員和合并機構來保運轉，但同時降低了鄉村組織支付改革成本的能力，無法安置剩余人員。農村稅費改革前荊門鄉村兩級的財力主要由農民負擔。如沙洋縣改革前由農民提供的鄉鎮財力僅合同內的就有6830.13萬元，其中農業稅2463.1萬元、農業特產稅878.59萬元、屠宰稅533.44萬元、教育集資271萬元、五項統籌2684萬元，占整個鄉級可用財力的85%以上；村級財力中的三提有3108萬元，占村可用財力的95%左右。京山縣在改革前由農民提供的鄉級財力僅合同內的就有5476萬元，占鄉級可用財力的80%以上；村級財力中僅村三提就有2190萬元，占村可用財力的90%。農村稅費改革要逐漸減輕農民負擔，直至完全取消農業稅，而上級政府的轉移支付不可能完全與農民負擔相等，這必然導致鄉村財力的大幅度的下降。鄉村兩級只能通過降低開支來保持收支平衡，而減人、并機構是最好的辦法。荊門市在村一級的改革主要是合村并組、精簡村組干部。如沙洋縣合村11個、并組259個、精簡村組干部2108個；京山縣合村5個、并組343個、精減村組干部1692個。2004年，全市村均人口已超過2000人，村均國土面積已近10平方公里，村干部數量每村都在3-7人，其村干部的報酬基本上能通過轉移支付提供。鄉鎮一級改革主要有：2000年撤銷了214個管理區，2001年通過合并使鄉鎮數由71個減為57個，2002年鄉鎮黨政內設機構由6個減為5個，2003年鄉鎮事業單位由20多個減為8-10個；同時進行了清退臨時工和編外人員、核定領導職數和在編人員的工作，所有的臨時工、編外人員和民辦教師都被辭退。但由于2003年前大多數鄉鎮精簡在編人員特別是財政編制人員時，都只是采取的提前內退和輪崗的辦法，在崗財政人員（不含教師）名義上每個鄉鎮由200多人減到了100多人，財政總供養人員實際上并沒減少多少，財政開支仍超出稅改后鄉鎮的財力。因此，2004年荊門市準備貫徹落實湖北省《關于推進鄉鎮綜合配套改革的意見(試行)》文件，每個鄉鎮只設“三辦一所”或“一辦一所”：即黨政綜合辦公室（加掛綜治辦的牌子）、經濟發展辦公室、社會事務辦公室和財政所，每個鄉鎮的財政供養人員（不含教師和縣直單位）在50-80之間。其他人員全部買斷，與財政完全脫鉤。買斷就是政府付錢給被精簡的人員。按省文件的標準計算，一年補償一個月，平均800元，20年就是1.6萬元，再加上社保的追繳，也要1.5萬元，加起來就是3萬元一個人。現在湖北的鄉鎮有50多萬干部，如果一半要買斷，就要支付75億元的成本。由于各鄉鎮要買斷的人員遠遠超過一半，大多數鄉鎮的行政事業單位都拖欠干部職工的工資和集資，在分流人員時還必須還清債務，因此，各鄉鎮分流人員要支出的費用遠遠超出全省所估算的數字。如沙洋縣曾在李市鎮試點，李市鎮不計縣直管部門派出所、國土工商稅務司法等部門的人員和教師，參加鄉鎮綜合配套改革的財政在編人員（含退休人員）有201人，其中事業人員175人、公務員26人，改革后核定編制為62人，需買斷139人，超過了總人數的三分之二；買斷安置費和償還買斷人員的欠款總共需480多萬元，人平也超過3萬元。即便鎮將所有閑置的能夠變賣的資產全部變現、省財政部門給每個分流人員補償4000元并將2004—2007年一般性轉移支付補助提前支付到位，仍缺少300多萬元。

四、削弱了鄉村組織提供農民所需要的公共物品的能力。當前，除浙江、福建、江西、湖南等少數宗族組織仍在發揮作用的地區外，絕大部分地區的農村缺乏內生合作能力，需要鄉政府和村委會等外生型組織來提供生產生活秩序，尤其是經濟的協作。減免農業稅從四個方面削弱了鄉村組織提供公共物品的能力：一是財力大幅度下降和直接為農業生產服務的干部的減少，使鄉村無錢辦事無人辦事。如荊門市許多鄉鎮在2003年鄉村事業單位改革中都將農技部門當作精減的重點，致使人員和經費各減少了80%以上，遠遠超出了平均精減30%的比例，致使農技部門根本無錢辦農技報傳授有關知識、無人下鄉防蟲治病，許多農田因施肥不當和打藥不及時減產。再如荊門市取消了所有的村民小組組長，致使許多地方的小組內道路水渠無人組織維修、農田灌溉無人協調。二是鄉村組規模的擴大，不便于干部為村民服務。鄉村組的規模適中，才能提高服務效率。但目前許多地方在合并鄉鎮和村組時沒注意這一問題。如荊門市鄉鎮平均面積有220平方公里、人口有5萬；村均面積有近10平方公里、人口有2000多；組均面積有1.5平方公里、人口有250多人。村民普遍感到有事找干部不如以前方便。三是不向農民收稅和收費，使鄉村干部失去了向農民服務的動力，將更多的精力投入到招商引資上。農村稅費改革前，鄉村干部之所以主動為農民提供一些生產服務，如在干旱時主動組織村民灌溉，并愿意聽村民訴苦為村民解決問題，在很大程度上是為了順利收取稅費，因為收稅的多少直接與他們的工資報酬掛鉤。農民也常常以拒交和拖欠"雙提款"等稅費來維護權益與表達訴愿。畢竟，農民在不存在其他解決矛盾、維護利益、維持社會公正和要求公共服務手段的情況下，或者說運用國家所賦予的更為正式的維權途徑成本太高，而收益卻是一個十分不明朗的未知數的情況下，交不交錢，交多少錢是他們自己所能夠把握得了的，而且在目前的格局下似乎也是他們所唯一能夠把握得了的[P233]。稅改后，鄉村干部不承擔收稅職責，由于沒有利益驅動，對村民的要求就會置之不理。如沙洋縣高陽鎮2004年大旱，鎮村干部對農民提出的抗旱要求一直置之不理，直到農民到市里上訪，市里作了安排才組織勞力維修渠道和抗旱。取消農業稅后，農業收入與鄉村兩級收入無關了，鄉村干部會將主要精力放在招商引資等與他們的利益有直接關聯的事上，村民農業生產上碰到棘手的事找村干部，村干部很可能不會理睬，更不用說主動為村民辦事了。四是不準鄉村組織對農民使用強制手段，削弱了鄉村組織勞力和資金提供公共物品的權威。稅改取消了固定收取共同生產費，并要逐漸取消強制性的積累工和義務工，改用“一事一議”提供諸如水利、道路等村級公共物品。但由于“一事一議”缺乏可操作性的程序，難以達成協議；達成協議后也缺乏強制執行的措施，無法制裁少數不按會議決定出工和出資的農戶。許多地方干脆取消了“一事一議”。如沙洋縣在2003年和2004年就基本上取消了“一事一議”，致使水利和道路無法維修，一些地方因灌溉問題而出現大幅度減產，因減產而造成的損失遠遠大于少繳的稅費。

五、提高了黨政干部交叉任職的比例，有助于減少黨政部門之間的推諉和磨擦，提高行政效率；但也可能不利于對權力的運用進行監督，導致腐敗。在黨政兩個系統交叉任職、減少領導職數，是精簡干部的重要方法。荊門市在2002年村委會和村支部換屆選舉時就提倡村支書競選村主任，村支委的其他成員競選村委會的其他職務，有許多村是書記主任一肩挑；2004年將要進行的鄉鎮綜合配套改革也要求：黨委書記原則上兼任鄉鎮長，2名黨委副書記，一個擔任人大主席一個兼任紀委書記，2－3名黨委委員兼任副鄉鎮長，2－3名黨委委員兼任人武部長等職務。兼職特別是黨政一把手兼職在減少人員和降低成本的同時可消除長期存在的村委會和村支部、鄉鎮黨委和鄉鎮政府之間的矛盾，提高行政效率。但兼職特別是黨政一把手的兼職也可能造成權力過于集中，對權力失去制約，成為腐敗的溫床。因為鄉鎮黨委與政府的分工常常是一個主管決策、一個主管執行，黨委書記與鄉鎮長的分工常常是一個管人、一個管錢，二者互相配合也互相制約；村兩委和書記主任的關系也類似。如果決策權與執行權，特別是用人權和開支權都集中在一人手中，就很難對其監督。如沙洋縣書記主任一肩挑的村財務透明度普遍低于書記主任分設的村。

六、加強了縣對鄉、鄉對村的控制，有利于中央政令暢通和法制的統一，但也可能使鄉村兩級組織自我活動空間減少，不利于村民自治和基層民主建設。隨著農業稅率的降低直至取消，自上而下的轉移支付在鄉村兩級組織收入中的分量將越來越重，有利于自上而下的監督和控制，以財政控制行政、用數目字管理國家，是以商業作基礎的現代社會的特征；中央通過財政上的轉移支付，加強中央對地方的控制，上級政府通過對下級政府的轉移支付，維持對下級的支配權，也是現達國家的通常做法。但如果沒有相應的民主制度配合，在轉移支付成為鄉村兩級組織的可支配財力的主要來源時，鄉村就會完全喪失自主權和獨立性，鄉村干部就會完全變成唯上而不愿為民服務的官僚，與推進村民自治和加強基層民主建設的要求背道而馳。如，荊門市在農村稅費改革后，取消了各村的會計，實行村財鄉管，村干部的工資也由鄉鎮政府確定，村干部基本上變成了鄉鎮政府在村的執行人，很少過問村內的公益事業。

總之，減免農業稅對鄉村組織的影響有積極的也有消極的，就整體來說，積極的大于消極的，但如不消除消極影響，就有可能達不到增加農民收入和促進農村社會穩定發展的目的。因此，我們必須通過制度創新來防范其消極影響。現階段，可從以下幾個方面入手：

一、弱化農業鄉鎮政府的決策功能，去掉其發展經濟的職能，取消其財政，使其成為縣政府的一個派出機構。這里的農業鄉鎮指在農村稅費改革前其財力（包括預算內、預算外和自籌）主要由農民負擔或稅改后只能靠轉移支付維持運轉的鄉鎮，將其由政權變為縣政府的派出機構就是不設人大、政協，實行黨政兼職，由縣政府直接任命和監督管理，沒有獨立的財政。許多人持這一主張，徐勇和賀雪峰作過比較詳細論述。其要點如下：一歷史上鄉鎮一級一直沒設政權，現在鄉鎮政府也不完備，公安、國土、教育、工商、稅務、司法等都由縣直管；二農業鄉鎮由于缺少工商業支持，農業生產的有限剩余無法滿足作為一級政權的需求，其財政不可能自負盈虧；三鄉鎮一級人大人數少、無常設機構，不可能對鄉鎮政府進行行之有效的監督，鄉鎮直選又可能導致黑金政治。

二、提高村級組織提供公共物品的能力。首先要完善村民自治制度，維護村民大會和村民代表大會的權威。村民大會在不違背國家法律的基本原則的情況下，應該有權做出強制性規定，對沒有正當理由不執行有關出工出錢等會議決定的村民進行制裁，如可用糧食直補金抵帳，鄉鎮政府及其他機構也應協助，以便村民大會和村民代表會能有效地執行自己的決定。其次要增加轉移支付到村的數量或者將糧食直補資金交給村組集中使用，以便村組有錢辦事。目前，將糧食直補資金直接補到農戶，雖能表示黨和國家對農民的關心和對農業的重視，但并沒發揮應有的作用，對提高農民收入幫助不大。因為不將農民組織起來改善生產生活條件，降低農業生產和農民生活的成本。

三、控制鄉村組的規模。鄉鎮是國家最基層的政治權力中心，其輻射半徑和覆蓋人口不能過大，否則就會降低服務效率。就目前來說，人口密集的平原地區應以面積不超過100平方公里或人口不超過10萬為宜，人口稀少的山區以面積不超過300平方公里或人口不超過2萬為宜，其他地區的鄉鎮面積應在200平方公里以內人口應在5萬以內。村作為村民自治單位，是由原來的生產大隊演變而來的，現在能仍在起作用的大集體時代留下來的中型水利工程都是以村為單位，因此，村的范圍應以方便村民開會、生產為原則，不宜過大，最好面積不超過8平方公里人口不超過2000人。村民小組是由原來的生產隊演變而來的，現在基本上成為一個人情娛樂單位，其規模應方便村民日常交往，以50戶左右為宜。公務員之家版權所有

四、通過分權加強對一把手的監督，將財務支出簽字權交給民主選舉的其他干部行使。

當然，最重要的是縣鄉村三級的改革要配套，特別是要改革對鄉村干部的評價任用制度，鄉村干部的報酬和升降應不與經濟發展指標和稅收完成情況掛鉤，應以群眾是否滿意和社會是否穩定為衡量標準，只有這樣，才能避免鄉村兩級盲目招商引資以致亂占耕地和破壞環境，才能引導鄉村干部全心全意為人民服務，維持農村的穩定和繁榮。