取消農業稅后農村的負擔

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2004年3月5日，總理在十屆全國人大二次會議上所作的政府工作報告中鄭重宣布“五年內取消農業稅”，似一聲春雷響徹在中國遼闊的大地上空，對九億中國人民來說，沒有什么聽到這個消息更高興的了，人們將永遠記住這一天。可是通過筆者對江南某省g縣s鎮的走訪了解，我有喜也有憂。

喜的是，第一，農民確實減了負。s鎮是一個山區農業小鎮，人口22000余人，耕地8800余畝，2003年人均純收入2600元，2004年的財稅總任務112萬，其中農業稅51萬多元，根據g縣農業稅今年減免50%，兩年內取消的規定，s鎮農民可減負25萬余元。第二，農民確實得了實惠。根據中央一號文件精神和該省的糧食直補政策，農民種植優質水稻，每畝可得10—25元，全鎮農民直接可得到10—20萬余元。

憂的是：第一，負重加劇的鎮財政。根據g縣年初下達給s鎮的財稅任務，在2003年的基數上提高了22%，農業稅雖然對農民減負50%，但鎮財政要完成的總任務數不能變。相對于上年來說，在g縣對s鎮轉移支付不變的情況下，s鎮財政要多完成47萬余元。第二，“空空蕩蕩”的鎮財政對負擔的轉嫁。早已是負債的鎮財政，現行“壓力型”體制下的鎮、村干部為了工作、生活，政績，必然要進行負擔轉嫁，而無疑農民是這些負擔的最終承擔者。

在s鎮，鎮村經費自主支配部分的重要來源是拍賣土地的收益，其次是計劃生育收費。近年來，由于法律的日趨完善，土地收益越來越少。2003年，鎮村土地收益由2002年的200多萬銳減到50萬左右。而計劃生育由2002年的8萬左右上升到50萬余元，鎮財政社會撫養費純收入20萬元。

在當前的鄉村社會中，除了征收農業稅，法律許可在大范圍內的向農民收取的也只有征收社會撫養費這一項了。社會撫養費是指對不符合計劃生育法律，法規規定條件生育子女的公民對社會相應增加的公共投入的補償。

全國人大于2001年12月通過了《中華人民共和國人口計劃與生育法》，國務院于2002年3月頒布了357號令（《社會撫養費征收管理辦法》），依據這一法和這一辦法，該省也制定了《xx省人口與計劃生育條例》和《xx省社會撫養費征收管理辦法》。該《辦法》規定，以縣統計部門公布的當事人計劃外生育子女出生前一年城鎮居民人均可支配收入或農村居民人均純收入為計征基數，不符合規定再生一胎的按計征基數的3.5倍分別對雙方征收社會撫養費，再生二胎以上的在一胎的基礎上翻番。根據這些規定，s鎮農民計劃外生育一孩繳納社會撫養費的標準是：96年4月1日后為8400元，97年13100元，98年13100元，99年為13100元，2000年為14500元，2001年15300元，2002年16100元，2003年18200元，2004年18200元。如果夫婦雙方有一方不是農村戶口，還不止這個數目。

從s鎮目前的現狀和政府運作來看，光要填補因農業稅減負基數提升引起的這47萬余元的虧空，必然要加大社會撫養費征收力度。

依法征收社會撫養費，在法律、政策、法規上是合法的，合理的，理論上也是可行的。但實際上，由于現實的農村狀況、農民和干部原因，在制度操作中有效性是打了折扣的。這也引起了我更深的擔憂。

一依法行政中的鄉鎮政府和基層干部

首先，政府征收社會撫養費的成本提高，變相加重農民負擔。征收社會撫養費法律程序多，當事人又大都在外面打工，行政人員和當事人的車船費等其他開支增多，除去縣、村分成和其他開支，實際最后到鎮財政可用部分只有35%—40%左右（其中縣15%、法院執行費8%，村分成30%，工作經費和鎮計生事業開支10%左右），而農業稅的征收由于具有時段性，村級干部即可勝任，成本一般在5%左右。假如在s鎮僅把農業稅減免的25萬元用社會撫養費的收入來填補（當然不全部是，但絕大部分是），就要征收60—70萬元的社會撫養費。

其次，在依法行政中，基層干部的自由裁量權過大且濫用，造成了不公平、不公正現象，使黨和政府的形象在群眾中受到損害。如該鎮潘xx，其第一胎是男孩已經15歲了，原經過村干部默許，向村里交納了3000元，于2000年生下一女孩，2003年，鎮依法執行組起訴他，在被拘留了30天后交納了9000余元的撫養費，而同樣情況的郭xx，因有一表兄在省高院，在被拘留了15天后，只交納了2000元即被放出。

再次，基層干群矛盾進一步激化。在農村，“坐牢”被看作是奇恥大辱，雖然在依法執行中，最后拘留當事人，查封財產是法院執行的，但大量的基礎工作諸如發放通知，提供當事人情況等都是鄉村干部完成，因此當事人一般都把怨恨撒在基層干部頭上，并且他們看作這是干部和他們私人之間的事，而不像在征收農業稅那樣是集體的工作。這導致了干群關系轉向私人矛盾并進一步激化。2003年，該鎮周xx在被依法拘留后，其家里人到村辦公室燒紙點香咒罵村干部，其母裝瘋賣癲追打鎮村干部，徐xx在被依法行政后，其家里人多次威脅村干部，并向上誣告等。

二、計劃外生育當事人的實際情況和農村的現實導致依法行政時的無奈和當事人的生活條件進一步惡化

在農村，經過這些年的發展，農民的生活水平有了很大的提高，可也出現了貧富不均的現象，一個人均純收入把他們拉在同一生活水平上。再說，人均純收入是現金收入和實物合并計算的，而社會撫養費是要現金支付。在s鎮人均水田才3—4分，靠農業的純收入來增加農民的收入是難以想象的，真正的收入來源是外出打工所得。而計劃外生育當事人的家庭至少有4人以上，一家人要生活，孩子要讀書，有的還有雙方老人要贍養，這些都是一筆不少的開支，再加上計劃外懷孕時東藏西躲，不能安心打工，有的還被罰過款（計劃外出生前的罰款是不能算做社會撫養費的），基本上他們沒有多少余蓄。現在要他們拿出1萬左右的錢，95%以上的當事人是不能做到的。因此，絕大多數被強制執行的當事人寧愿選擇被關在看守所（一般情況下同一當事人可被關押兩次，每次15天）。2003年在s鎮依法起訴了25戶，強制執行了10例，有6個當事人在看守所關滿了15天以上，沒有繳齊的人出來后就攜家外逃。在去年征收的50多萬元的社會撫養費中，最多的也就是潘xx交了9000元，還因他是做小生意的。再如張xx，她在98年計外生育一孩，被依法執行后，關了20多天后交了4000余元，按照有關法律法規規定她應交納13000多元。但實際上她家里連門都是用籬笆的，這些錢都是親戚借給的。現在大部分在外打工的當事人，一聽說有家里的干部出差到該地，就東躲西藏。

三、在整個農村中進行新一輪的經濟搜掠，將造成鄉村社會中的嚴重“失血”，引發新的農村問題

由于在目前的有關法律、法規、政策中和政府行為意向中都鼓勵征收社會撫養費。征收社會撫養費成了目前鄉村的主要工作和經濟主要來源。

在農村，由于還是一個較封閉的社會，每1戶農民沾親帶故的至少有8—10戶以上。在s鎮，根據有關規定從96年4月1日以來在冊的計劃外生育對象有460人，加上逃避的約有500——550人左右，這樣在該鎮6000多農戶中90%以上都和計劃生育有直接或間接的關系。在依法征收社會撫養費時，依法行政的對象是那些當事人，收取上來的撫養費卻是整個農村社會的資金，而這部分資金在農村中往往是再生產、基本生活保障用的。公務員之家版權所有

社會撫養費具有數額大，征收時限長、征收隨意性大特點，什么時候政府沒錢用了，就去征收了；什么時候農村有點錢了，也去收。社會撫養費就像套在整個農村社會頭上的緊箍咒，在法律、法規的保護下，將“依法”抽干農民的最后一滴血！