轉型時代的行政權嬗變

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摘要：行政主體在新農村建設中的地位和作用至關重要。要想充分發揮行政主體在新農村建設中的作用，應堅持依法行政，摒棄違法行政；由倚重權力行政方式轉向側重非權力行政方式；由偏好干預行政轉向強調多元式給付行政。

關鍵詞：新農村建設；依法行政；非權力行政；給付行政

中國的"三農"問題已經阻礙了國家的現代化進程，成為和諧社會建設中的不和諧音符。為解決"三農"問題，中國政府作出了不懈努力。從家庭聯產承包責任制（始于1978年），到農村稅費改革（始于2003年），再到新農村建設的推進（始于2006年），無不顯示出行政主體或行政權在解決"三農"問題時的巨大作用。一定程度上可以說，行政主體或行政權的作用方式直接影響新農村建設的進程。因此，在經濟社會轉型時期，考察行政權已經發生的、正在進行的和即將展開的變化，展示行政權的變化軌跡，預測行政權從實然到應然的發展趨勢，有助于準確把握行政主體在新農村建設中的地位和作用，最大限度地促進新農村建設目標的實現。

一、行政合法性檢討：由違法行政到依法行政

行政權是否依法行使，主要受制于四種因素：立法的完善與否、司法的監督效果、行政執法主體的自身狀況以及行政相對方的實力。撇開司法監督效果，城鄉二元結構的分野改變了其他三種因素的作用力。在農村，違法行政遠比在城市經常而普遍。

首先，涉農立法的缺陷與不足"庇護"了農村違法行政現象。我國行政法起步較晚，盡管每年立法數量可觀法律修改頻繁，但現有立法仍無法應對轉型期中國社會之需。于是替代立法的行政規范性文件大量出現，而相對于高級別的行政規范性文件而言，縣、鄉政府的規范性文件的科學性和合法性大打折扣。即使高級別的規范性文件，也可能在涉及農村的立法方面存在缺陷。這都為行政權在農村的違法行使埋了伏筆、留了余地。如《中華人民共和國人民警察法》第二十一條規定："人民警察遇到公民人身、財產安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應當立即救助；對公民提出解決糾紛的要求，應當給予幫助；對公民的報警案件，應當及時查處。"該條中的"立即"、"及時"是不確定概念，各地公安機關根據授權進行了細化。如江西省公安廳2000年7月頒布的《江西省公安110報警服務工作規范》（試行）第十五條規定了處警人員的出警時限為"市區5分鐘，城郊10分鐘內，農村以最快速度到達現場。"此處"最快速度"給公安機關違法行政提供了合法的借口。

其次，涉農行政執法主體及其公務人員的落后觀念及低下素質決定了農村行政違法現象多于城市。相對于城市而言，涉農行政執法主體及其公務人員的依法行政觀念薄弱，執法人員素質較低。涉農行政執法主體多是處于基層的縣級政府及其工作部門、鄉鎮政府。因遠離經濟、政治、文化中心，這些行政機關很難招收到高素質的工作人員，加上基層財政捉襟見肘，很多涉農執法主體轉而聘用社會閑散人員甚至地痞流氓協助執法。這些人員缺乏依法行政的觀念和執法人員應有的基本素質，致使違法行政層出不窮。而基層執法機關出于各種考慮（如"創收"、政績等）對其人員的違法現象多采取縱容甚或支持態度，這更使涉農違法行政現象有增無減。

第三，農民擁有資本的局限性助長了農村行政違法現象。按照布爾迪厄的觀點，資本是據以占有社會資源的一種積累的勞動，是一種銘寫在客體或主體結構中的力量。①它有三種基本形態：經濟資本（財產）、社會資本（主要體現為社會關系網絡，尤其是社會頭銜）以及文化資本（尤其是教育資歷）。②行政機關與相對人的角逐與博弈中，行政相對人擁有的資本對行政機關違法行政有著重要的制約作用。擁有的資本越多對違法行政的制約越強。顯而易見的事實，是農民擁有的資本少于城市居民，其中包括文化資本匱乏導致的權利意識淡薄。③因此，行政主體在面對農民時更易違法行政。

社會主義新農村建設的啟動，促進了農村的違法行政向依法行政轉變。隨著涉農立法的逐步健全和完善，行政機關在處理涉農問題時，將會有法可依，有良法可依。新農村建設的首要目標是"生產發展，生活富裕"，歸根結底，就是增加農民的經濟收入或經濟資本。而農民經濟資本的增加將促進其文化資本的增加，農民受教育程度普遍提高，其權利意識自然增強。同時，農民擁有的社會資本也將隨之增加。這些資本的增加將改善農民在面對行政權時的不利地位，對違法行政起到反制作用。新農村建設在促進農村經濟發展、農民生活富裕的同時，也促進"鄉風文明、村容整潔、管理民主"，而這些變化將使基層政府機關吸引到高素質的公務人員，將會改變基層執法人員的執法觀念。總之，社會主義新農村建設正在逐步減少甚至消除涉農違法行政現象，同時促進行政權在農村的依法行使。

二、行政方式透視：由倚重權力行政到強調非權力行政

公民的公共利益訴求構成政府存在的正當性基礎。政府通過行政活動體現和處理涉及公益之事。這種行政活動的方式是多樣的。以行政活動是否依賴行政權或依賴程度為標準，行政活動方式可分為權力行政方式與非權力行政方式。前者如行政處罰、行政強制、行政命令、行政征收等，后者如行政指導、行政契約等。在不同時期，這兩種行政方式的地位和作用是不同的。在計劃經濟、集權體制下，行政主體迷信權力，倚重強制，非權力行政不受重視；在市場經濟、民主體制下，行政主體強調合作、參與，淡化權力色彩，提倡非權力行政方式。

權力行政方式以行政相對人與行政主體之間缺乏信任、存在對抗為前提，強調相對人對行政主體命令的絕對服從，突出二者地位的不平等。該方式具有單方意志性、支配性、強制性、無償性。在高度集權體制下，權力行政方式被行政主體廣泛采用，是行政活動的主要方式。以我國農村為例，在經濟領域，高度集權的計劃經濟體制，決定了財產的分配、流轉均靠行政命令完成。農民種植何種作物由政府下達的"公糧"任務決定，農民的生活必需品憑政府發放的票證如"糧票"、"油票"等領取，政府嚴格限制農產品的自由買賣。在其他領域，如計劃生育在農村幾乎完全是靠行政強制、行政處罰等方式推進的。

隨著經濟與政治體制改革的實施，行政主體的活動方式已經發生了重大變化。過度依賴行政權力的行政模式已經不能適應市場經濟的需求和民主行政參與行政的發展。強調平等、參與、服務、合作、信任、溝通等的非行政方式逐漸受到青睞，并對傳統的倚重行政權力的行政模式產生了極大沖擊。我國學者也十分敏銳地發現了權力依賴型行政模式的弊端，并針對性地提出了諸多理論觀點。如楊解君教授提出用契約理念改造當代中國行政法，④葉必豐教授指出，當代行政法的人文精神是政府與公眾之間的在狀態上的利益一致、在行為上的服務與合作、在觀念上的信任與溝通。⑤羅豪才教授等正在研究的"軟法"亦是對公共治理領域偏好權力與強制的傳統治理方式的反思。⑥這些理論觀點的出現有助于我國行政模式的快速轉型。但由于受由來已久的集權思想影響，行政主體的權力觀念已根深蒂固，短期內難有較大改觀，特別是在法治邊緣化的農村地區，⑦更是如此。

"新農村建設"的實施，為傳統的權力行政模式的加速轉型提供了契機。2006年中央"一號文件"（即《國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》）確定新農村建設要遵循"多予少取放活"方針，其中"放活"即包含了行政模式由權力行政向非權力行政轉變的要求。該文件還指出，"在推進新農村建設工作中，要注重實效，不搞形式主義；要量力而行，不盲目攀比；要民主商議，不強迫命令；要突出特色，不強求一律；要引導扶持，不包辦代替。"這"五要五不要"中后三個均明確排斥權力行政方式，并明確指出應使用非權力行政方式。

總之，新農村建設應在政府引導、指導和幫助下，以農民為主體、讓農民自己判斷、自己決定、自己建設。政府是外因，不能越俎代皰，農民是內因，不能坐等觀望。政府必須最大限度地調動農民的積極性、主動性和創造性，使其真正成為新農村建設的主人公。這樣的目標是傳統的以命令服從為主要特征的權力行政方式斷難達到的。而非權力行政方式卻能擔此重任。因此，在新農村建設過程中，行政主體應更多地使用非權力行政方式，以突出農民的主人公地位，激發其建設家園的巨大熱情和無限潛能。

三、行政內容考察：由偏好干預行政到側重給付行政

行政依其確立的權利義務關系內容，可以分為干預行政與給付行政。所謂干預行政，又稱侵害行政，是指行政主體限制相對人的權利或為其設定義務的行政活動。干預行政以命令或禁止形式作出，以強制為后盾。如行政命令、行政處罰、行政強制、行政征收等。所謂給付行政是行政主體為相對人提供利益的行政活動。給付行政的內容主要包括以下幾方面：第一，國民生活不可缺少的水電、煤氣等的供給事業，公共汽車、鐵路等的運輸事業，郵電通信事業的行政經營；第二，社會保險或公共扶助等的社會保障行政；第三，補助金交付、融資、債務保證等的資金補助行政等。⑧

從干預行政與給付行政的演變脈絡可以窺視給付行政的產生背景及其在國家行政中的地位和功能。17、18世紀警察國家時代，行政的范圍幾乎無所不包，且不受法律拘束。19世紀自由資本主義國家時期，自由市民階層要求放松國家管制和監督，將國家行政活動的范圍限制到為保護公共安全和秩序、消除危險（筆者注：此即干預行政的適用范圍）所必要的限度之內，并且將行政在其他領域的活動也置于法律的約束之下。在個人、社會和經濟領域，實行以自由競爭原則為基礎的自行調控機制（全面放任原則）。⑨20世紀壟斷資本主義國家時代，自由放任的市場經濟弊端凸顯，公民開始要求國家提供個人需要的社會安全，要求國家提供作為經濟、社會和文化等條件的各種給付和設施（例如水、電和煤氣，交通管理，廢水和垃圾處理，衛生保障，醫院和養老院，學校、高校和其他培訓設施，劇院、博物院和體育設施等等）。為保證社會公平、保持或者促進經濟結構的繁榮，國家還必須對社會和經濟進行全面的干預。"排除危險"仍然是國家的法定的和不可變更的任務，但該任務通過社會、經濟、文化等領域的供應、給付和補貼等任務而得到補充。⑩給付行政逐漸成為行政主體關照民生、維持社會公平、促進經濟社會協調發展的重要手段。

"新農村建設"戰略的提出背景契合了給付行政的產生背景。改革開放以來，我國城市面貌發生了巨大變化，但大部分地區農村面貌變化相對較小，一些地方的農村還不通公路、群眾看不起病、喝不上干凈水、農民子女上不起學。究其原因，可歸于如下主要方面：農民窮，城鄉收入差距越拉越大。從1984年城市居民和農民的收入比1.84∶1，到1994年2.86∶1，再到2005年的3.22∶1。更甚者，農民不但感受到相對貧困，還陷入了絕對貧困的境地。1997年之后，農民平均收入連續4年負增長。農業面臨資源短缺、生態環境脆弱和市場約束、體制障礙等嚴重問題，成為三次產業中效益最低的產業。農村基礎設施落后，影響農業發展、農民收入和農民消費，如沒有穩定的供電、電視信號、自來水系統限制了農民對冰箱、彩電、洗衣機的消費，這將不利于擴大內需，進而影響可持續發展。○11"新農村建設"戰略的提出，即在消解上述"三農問題"與中國現代化進程之間的張力，促進社會可持續發展。而盡管上述問題并不構成"三農問題"的全部，但亦可發現，給付行政在解決這些主要問題時的不可或缺。

2003年開始的農村稅費改革，核心是"減負"，體現了"少取"精神。2004年，中央在"一號文件"中實行"兩減免、三補貼"的政策，使農民從減免農業稅、免征除煙葉外的農業特產稅和種糧直接補貼、購買良種補貼、購買大型農機具補貼中，直接受惠451億元。2005年的中央"一號文件"繼續加大"兩減免、三補貼"的力度，政策直接給予農民的實惠比上年又增加251．4億元。2006年"一號文件"重點體現"多予"政策：2006年在全國范圍取消農業稅，糧食主產區要將種糧直接補貼的資金規模提高到糧食風險基金的50％以上，西部地區農村義務教育階段學生全部免除學雜費，對其中的貧困家庭學生免費提供課本和補助寄宿生生活費，2007年在全國農村普遍實行這一政策。從2007年起，中央和地方財政較大幅度提高新型農村合作醫療補助標準，到2008年在全國農村基本普及新型農村合作醫療制度，等等。上述諸多措施均是給付行政方式。

從新農村建設的要求看，僅有上述措施是不夠的。行政主體不應把給付行政內容限定于提供補貼或資金上，而應采取多種給付行政方式。如對外出務工農民提供職業培訓，對權利受侵害農民提供法律援助○12等。總之，行政主體應綜合利用多種給付行政方式，以關照民生、體諒民情、維護公平、促進和諧。

四、結語

城鄉二元結構在造就城市中心的同時，使廣大農村逐步邊緣化。農村邊緣化的表現是多方面的，法治邊緣化亦是重要方面。農村法治發展的邊緣化狀況如不及時遏制，將嚴重阻礙中國的法治化進程，危及法治建設。而"新農村建設"目標的提出為消除農村法治邊緣化提供了契機。新農村建設目標能否實現很大程度上取決于行政權行使狀況，而法治的核心內容是依法行政，系行政權于法的韁繩之中。因此，行政權在農村的行使狀況既關涉新農村建設目標的實現，又影響我國法治化建設進程。而通過上文分析可以看出，行政權在解決"三農"問題時的演變軌跡契合了行政法治的內在要求，順應了現代民主行政、服務行政的發展潮流，不僅有利于消解農村法治邊緣化，而且能促進新農村建設的順利展開。

注釋：

①[法]布爾迪厄.文化資本與社會煉金術--布爾迪厄訪談錄.[M].包亞明譯.上海：上海人民出版社,1997.189.

②朱國華.習性與資本：略論布迪厄的主要概念工具（上）[J].東南大學學報:哲社版,2004(1).

③如以最低生活保障制度的實施情況為例，據調查資料顯示，文化程度越低獲得最低生活保障的權利意識越低，農民獲得最低生活保障的權利意識低于城市居民。見林莉紅、孔繁華：《從最低生活保障制度的實施透視我國公民的權利意識與法律意識》，載《河南省政法管理干部學院學報》，2001年第4期。

④參見楊解君武漢大學博士論文：《論行政法的契約理念》，2002年印刷。

⑤參見葉必豐：《行政法的人文精神》，北京大學出版社2005年版。

⑥參見羅豪才等：《軟法與公共治理》，北京大學出版社2006年版。

⑦筆者認為，中國的城鄉二元結構是全方位的，法制建設亦不例外。我國的法制建設和發展也是以城市為中心的，農村已被邊緣化。農村法治邊緣化是這樣一些現象的綜合表征：相對于城市居民，立法對農民的權利保障欠缺，如選舉權的不平等、社會保障的不充分、侵權賠償中的"同命不同價"；行政權在農村更象脫韁野馬，肆意橫行；農民的權利意識淡薄、法律素養低下等等。

⑧[日]室井力.日本現代行政法[M].吳微譯.北京:中國政法大學出版社,1995.18.

⑨[德]哈特穆特·毛雷爾.行政法學總論[M].高家偉譯.北京:法律出版社,2000.16.

⑩[德]哈特穆特·毛雷爾.行政法學總論[M].高家偉譯.北京:法律出版社,2000.17.

○11這是經濟學家林毅夫在研究農村"存量需求"時所發現的問題。所謂"存量需求"，是指有了消費需求的愿望，但是因為結構性、政策性的原因，需求沒有啟動。見林毅夫：《啟動存量需求走出通縮循環》，載《領導決策信息》，2003年第8期。

○12我國的法律援助有政府法律援助和民間法律援助兩種形式。政府法律援助性質上屬于行政給付。見林莉紅、黃啟輝：《民間法律援助與政府法律援助之關系研究》，載《環球法律評論》2005年第6期。a