關于推進農業政策性銀行改革的若干思考

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[摘要]本文認為，在我國推進政策性銀行改革、國家開發銀行首先推行商業化運作的大背景下。從有利于金融體系建設、有利于“三農”問題解決、有利于農業和農村經濟以及整個國民經濟發展出發，農業發展銀行的改革必須確立幾個基本觀念，即對農業政策性銀行的存在不容置疑，農業政策性銀行必須堅持政策性方向，農業政策性銀行必須堅持市場化運作模式，農業政策性銀行必須按市場機制原則構建發展機制。

（中經評論·北京）2007年初召開的全國金融工作會-議提出，要推進政策性銀行改革，堅持“一行一策”，國家開發銀行首先全面推行商業化運作。在這一大背景下，作為我國目前唯一的農業政策性銀行的農業發展銀行應如何改革?是否也要商業化?本文認為，從有利于金融體系建設、有利于“三農”問題解決、有利于農業和農村經濟以及整個國民經濟發展出發，農業發展銀行的改革必須確立幾個基本觀念。

一、我國現階段專設農業政策性銀行是正確的選擇

1.農業的弱質性問題仍然突出，“三農”問題的解決需要包括政策性金融在內的政策支持。農業是國民經濟的基礎，是各產業之母。但隨著工業化特別是市場經濟的發展，它又是一個弱質性產業。近年來，黨中央國務院采取了一系列支農惠農政策，農業和農村發展出現了積極變化，但農業的弱質性問題還沒有得到根本解決，如目前我國農業人口仍占全國人口的64%：農業技術水平低，抗御自然災害能力差；生產社會化程度低，生產效率和直接經濟效益差；在世貿協定框架下，我國農業生產備受沖擊等都是很好的說明。農業的弱質性最終都會反映在作為農業生產者的農民身上。從統計數字看，2003～2006年，農村居民收入無論增量、增幅都遠低于城鎮居民，2006年農村居民的人均收入仍不及城鎮居民的1／3。我國農業弱質性問題，不可能僅靠市場這只“看不見的手”來解決，還必須借助各級政府的力量，也就是依靠政策（包括政策性金融）的支持。

2.在農業信貸投入方面存在著市場失靈，需要農業政策性銀行去彌補。要解決農業的弱質性問題，進而解決“三農”問題，很重要的一點就是要增加包括信貸投入在內的農業投入。但目前在農業信貸投入方面卻明顯地存在著市場失靈，其主要表現是農村金融機構不斷收縮，網點減少，農村資金大量外流，農業貸款不僅比重大幅下降，甚至一些地方絕對額也在減少。農業貸款萎縮說明，以往這種除糧棉油貸款外，農業信貸投入基本依靠商業性金融（包括信用社）的制度安排是有缺陷的。在市場經濟條件下，隨著農業銀行、信用社等金融機構商業化、股份制改革的到位，還應更多地發揮政策性銀行的作用。

3.專設農業政策性銀行發揮了重要作用，社會主義新農村建設迫切需要農業政策性銀行的支持。農業發展銀行成立以來，盡管是在探索中前行，走過了一條曲折的道路，但困擾各級政府和農民的“打白條”問題解決了，促進了農業生產的發展和農村乃至整個國民經濟的穩定；收購資金被擠占挪用現象得到了有效遏制，用于糧食方面的中央銀行借款和財政補貼逐年減少；促進了國家糧棉收購政策的落實和糧棉流通體制改革的順利進行；由于分離了政策性業務，國有專業銀行實現了向商業銀行的轉軌。實踐證明，專設農業政策性銀行是符合我國現階段國情的正確決策。當前中央對扎實推進社會主義新農村建設做出了重大部署，而建設社會主義新農村必須有大量的資金投入，有人估算需要15萬億～20萬億元。這樣大的資金投入，僅靠財政是遠遠不夠的，還必須靠信貸資金的投入。但作為建設新農村的項目，相當程度上都是由政府主導的直接的社會效益性項目，很多項目未必符合商業性金融的利潤最大化原則。而農業政策性銀行所固有的經營方向的政策性、經營目標的直接社會效益性、經營范圍的界定性等特點，決定了它是彌補市場機制缺陷、建立國家農業支持和保護制度、增加農業投入、支持新農村建設的有效手段。

二、農業政策性銀行必須堅持政策性方向

目前政策性銀行包括農業發展銀行都開辦了商業性業務。農業發展銀行開辦商業性業務具有重要意義：一是在擴大業務范圍的同時，擴大了支農的力度；二是適當開展商業性業務可避免政策性銀行游離于市場之外，有利于鍛煉隊伍，增強農業發展銀行的金融服務功能，充分發揮農業發展銀行人員和機構的作用；三是增加經營收入，提高效益，為農業發展銀行的持續發展和支農力度的加大提供堅實的基礎。從有關資料來看，農業發展銀行自2005年開始拓展業務后，利潤已有很大幅度的增加。

商業性業務在農業發展銀行經營中所起的重要作用，不應成為其向商業銀行轉“性”的理由：第一，正如上面所述，我國“三農”問題仍非常突出，不能沒有農業政策性銀行。第二，農業發展銀行的政策屬性，決定了它必須把執行國家政策擺在各項工作的首位，以實現政府的意圖和政策目標。第三，政策性是農業發展銀行存在和發展的根基，是農業發展銀行區別于其他商業銀行的最根本的屬性。如果離開了政策性，農業發展銀行與農業銀行等商業銀行也就沒有區別了，其作用就完全可以由其他商業銀行替代了，農業發展銀行也就失去了存在的基礎。

如何堅持農業發展銀行的政策性方向呢?一是農業發展銀行的職能定位不能變。農業發展銀行作為國家金融機構，其職能定位是由政府賦予的，只要農業政策性金融和農業政策性銀行的存在是必要的，農業發展銀行的職能定位就不能變。二是國有獨資或國有控股的做法不能變。其他資本的介入必定會引致利潤最大化傾向，追求直接的經濟效益往往會導致其與社會效益不一致。只有國有獨資或國有控股才能保證其以社會效益為直接目標。三是堅持服務“三農”的方向不能變。國家設立農業發展銀行的目的就是要以政策性金融手段來支持農業，離開了“農”字頭，那就沒有農業發展銀行存在的必要了。四是政策性業務為首要業務的原則不能變。不管商業性業務的作用有多大，比例有多重，必須把政策性業務放在首位。五是社會效益第一的原則不能變。即自身的經濟效益必須服從于社會效益。

三、農業政策性銀行必須堅持市場運作模式

1.農業政策性銀行是特殊的金融企業，這一特性決定了其堅持市場化運作模式具有必要性，農業發展銀行作為農業政策性銀行，它是由農業、政策性和銀行三個關鍵詞組成的。農業是一個業務領域問題，因此把握農業發展銀行的性質，關鍵是要把握政策性和銀行這兩個關鍵詞。所謂“政策性”，主要是指經營要以國家政策為導向，要按政府界定的業務范圍開展業務，要把社會效益放在首位。所謂“銀行”，是指其以信用中介人的資格來實現資金從貸出者到借入者的融通，資金的運動要區別于財政資金，不能只是單向運動，而必須做到有借有還。可見，農業發展銀行是企業，但它不是一般的企業，它是肩負政策使命、在一定的政策范圍內經營金融業務的特殊的金融企業。農業發展銀行的這一屬性決定了它不應作為行政單位和事業單位來管理，也不應作為一般企業單位來管理。一方面它要像行政單位、事業單位一樣，嚴格貫徹執行有關方針、政策和要求；另一方面，又要采取市場化運作模式開展經營活動，加強核算，講求效益，保證信貸資金投放出去后收得回來。

2.市場化運作是政策性銀行運作模式的發展趨勢，政策性銀行引入市場化運作模式主要有兩方面的含義：一是政策性銀行適當開辦商業性業務；二是政策性銀行的管理要盡量減少行政色彩，以市場手段為主。由此也可以看出，政策性銀行采取市場化運作模式與政策性銀行的商業化是不同的，前者主要是指管理的方式，后者是指機構的性質。從國外的發展看，政策性銀行越來越多地采取市場化運作模式，這是因為～方面隨著資本市場化的快速發展，政策性銀行的競爭加強；另一方面隨著市場經濟的發展，政府在社會金融資源分配中的支配地位有所減弱，政策性金融業務相對萎縮。從我國的情況看，國家開發銀行是三.家政策性銀行中采取市場化運營模式較早的，并取得了較好的經營效果。

3.按市場化運作模式完善管理機制。首先，從外部看應完善政府對農業發展銀行的管理機制，一方面要成立一個由有關部門負責人組成的董事會，代表出資人對農業發展銀行經營發展的重大問題行使決策、協調、監督職能，以完善治理結構。另一方面要調整事權范圍，做到“抓大放小”。政府對農業發展銀行的管理，重點就是制定規則，做好“裁判”，具體經營管理應由農業發展銀行按市場化模式要求運作，如其分支機構可由農業發展銀行根據政府確定的業務需要設置，人員由其根據業務量和經營核算要求自行編制，管理費用、工資、福利可按商業銀行的做法，根據成本效益原則，由農業發展銀行自行控制。其次，從內部看應建立完善現代銀行運作機制。在用人機制方面，要建立公正、公開的用人機制，可考慮省以下分（支）行正副行長和中層干部全部競聘上崗，甚至向外公開競聘；在用工制度方面，打破現行勞動人事管理中的身份界限，推行全員合同制；在薪酬制度方面，實行薪酬與崗位和職位（級）直接掛鉤的辦法；在考評制度方面，按照政策性和銀行性的要求，完善執行政策、經濟效益、風險防范三者兼顧的績效考評機制。

四、必須按市場機制原則構建農業政策性銀行可持續發展機制

農業政策性銀行是弱勢銀行或弱質銀行，國家政策支持是其存在和發展的基礎。采取什么樣的制度安排來加以支持呢?本文認為，目前應解決好以下問題，按市場機制要求構建農業政策性銀行可持續發展機制。

1.健全資本金的補充機制，要建立一個動態的、可持續發展的、與農業政策性銀行業務發展有內在聯系的補充機制。這個機制應該包含幾個方面的意思；一是資本金補充要與農業政策性金融業務的發展水平相適應，政策性業務擴展了，資本金也應及時補充。二是農業政策性銀行資本金的標準，不僅應達到而且應超過《巴塞爾協議》資本充足率的最低要求，因為從理論上看，相對于商業銀行，政策性銀行的風險可能更大。三是資本金補充的渠道和標準應有明確的規定，目前可考慮按8%的最低要求和農業政策性金融業務的發展水平，由財政每年在預算中專門安排相應數量的資金補充農業政策性銀行資本金；國家對農業發展銀行實行減免稅制度，每年的減免稅按總額或一定比例用于補充其資本；農業政策性銀行經營利潤的一定比例用于補充資本金。

2.建立穩定的低成本的資金來源機制。總的原則應該是：根據農業政策性銀行的特點，按照政策性銀行向市場化運營模式轉變的要求，拓寬資金來源渠道，增強自主籌資功能，優化負債結構，降低資金成本。一是應制定有關法規，明確要求各級政府將財政性支農資金存放在農業政策性銀行，通過農業政策性銀行撥付。這既有利于增強農業發展銀行支農資金實力，也有利于對各級政府支農進行考評。二是可參考其他國家的做法，規定商業銀行在農村吸收存款的。一定比例作為農業政策性銀行的資金來源，或規定商業銀行必須將一定比例貸款投向農業及農業相關產業，如果達不到規定比例，將差額部分的資金以低于市場利率的資金價格存放到農業政策性銀行。這樣不僅可以保證農業政策性銀行的資金來源，也可使農業政策性銀行的資金與社會存款相聯系，避免倒逼人民銀行擴大基礎貨幣投放。三是用市場手段擴大資金來源，如發行債券，大力開展開戶企業的存款業務，開辦商業銀行同業存款業務，參與資金市場的拆借業務，爭取有關方面支持，從世界銀行、亞洲開發銀行、國際糧棉組織等機構借入資金等。至于開辦儲蓄業務問題，本文認為，這不是農業發展銀行的優勢，也不符合中國銀行業監督管理委員會提出的“應避免與商業銀行直接競爭”的原則。’

3.按“兩條腿走路”的原則拓展業務。首先，要拓展政策性業務。一是把農業發展銀行劃給商業銀行的農業政策性貸款以及一開始就由農業銀行、工商銀行、國家開發銀行、農村信用社、財政部門負責的農業政策性貸款劃歸農業發展銀行統一負責。二是參照國外許多政策性銀行的做法，允許農業發展銀行發放財政墊付性貸款，以解決政府密切關注的項目，特別是新農村建設項目巨大的資金需求問題。當然，為防止此類信貸失控，可制定適當的限制條件。三是要深化對政策性業務的理解，不能僅局限于原有的政策性業務范圍，可將政策性貸款項目分為純政策性貸款項目和準政策性貸款項目、單純政策性貸款項目和政策性與商業性混合貸款項目、國家政策性貸款項目和地方政策性貸款項目，對不同的項目采取不同的信貸支持政策。其次，要拓展商業性業務。在繼續做好現已開辦業務的基礎上，可考慮開辦農業保險和貸款擔保等保障性業務，爭取經辦國外政府、國際組織對我國的涉農貸款等業務。

4.制定適合農業政策性銀行的金融監管制度。第一，根據目前農業發展銀行既有政策性業務，也有商業性業務的特點，本文認為，對這兩種業務可采取不同的計劃管理模式，即對政策性業務繼續采取指令性計劃，而對商業性業務則采取指導性計劃。第二，農業發展銀行沒有開辦儲蓄業務，沒有社會公眾存款，只有少量企業存款，而且農業發展銀行的資金自給率僅為20%～30%。中央銀行通過準備金形式來確保農業發展銀行應付提現的必要性不大，而且農業發展銀行還要向中央銀行借入大量再貸款，也沒有必要通過準備金形式抽走其資金。應取消農業政策性銀行上繳存款準備金的做法，至少有關政策性業務部分的存款不應上繳準備金。第三，要制定適合農業政策性銀行的信貸資產質量監管體系和辦法，根據農業發展銀行業務效益差、風險大、資產質量一般較差的特點，提高風險撥備稅前計提比例。