農村集體建設用地使用權流轉思考

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摘要：目前，農村集體建設用地使用權流轉現象大量存在。文章從城市建設、土地利用方式轉型、農民增收與農村穩定以及流轉博弈角度分析了導致流轉的深層原因，并從法律法規缺陷、流轉管理、收益分配和市場協調方面探討了流轉的主要問題，最后就規范農村集體建設用地使用權流轉提出了針對性的對策建議。

關鍵詞：農村；土地使用權；流轉

關于農村集體建設用地使用權流轉的討論由來已久，盡管就是否放開農村集體建設用地使用權流轉市場的問題理論界一直是各抒己見，爭論不休，但實踐中農村集體建設用地使用權的流轉已經大量存在，其數量和規模也呈現明顯上升趨勢。資料顯示，上海市截至1999年末，2萬多個鄉（鎮）村工業企業在完成改制和改組過程中，大部分已經實現非農建設用地流轉，涉及到集體建設用地面積25萬畝左右；珠三角地區通過流轉的方式使用農村集體建設用地實際超過集體建設用地的50%，而在粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過20%；河南城郊結合部家電市場、建材市場和集貿市場等使用的土地全部是集體土地；湖北典型調研區域農村集體建設用地中參與流轉的比例均在50%以上，部分地區甚至高達80%。面對農村集體建設用地大量流轉的事實，繼續討論是否放開農村集體建設用地使用權流轉市場顯然是不合時宜的，既然流轉市場已經存在，問題的焦點就應該是弄清導致流轉的深層原因，流轉中存在著什么問題，以及如何規范流轉行為，促進市場的良性發展。

一、農村集體建設用地使用權流轉的深層原因

（一）城市建設的步伐加快形成巨大的用地需求拉力

自1996年城市化率首次超過30%，近10年全國城市化速度明顯加快，2006年全國城市化率達到43.9%，比1996年增長13.42個百分點，而1986-1996年的全國城市化率僅增長5.96個百分點。同時，國內生產總值保持高速增長，2006年全國國內生產總值為209407億元，與1996年相比，年均增長8.76%，且近4年增長率一直維持在10%以上。土地要素作為城市經濟增長的重要支撐，必然水漲船高。統計資料顯示，2004年全國建成區面積30406平方公里，是1995年的1.6倍，1995-2004年間城市建設累計征用土地11563平方公里，《全國土地利用規劃綱要1997-2010年》實施以來，不到規劃期末，很多城市的規劃指標已經捉襟見肘，一些地區甚至5年就用完10年指標。面對巨大的用地需求，依靠征地的傳統供地方式必然陷入窘境，近些年征地矛盾激化和征地糾紛增多一定程度反映出土地供求的緊張狀態。農村集體建設用地使用權的流轉作為土地供給的新途徑，無疑是緩解土地市場緊張局面的福音，尤其在城郊結合地帶和經濟發達地區，由于能夠較好的避免征地糾紛，同時讓土地流轉主體得到更多的實惠，因而受到各方青睞。

（二）土地利用方式的轉變迫切需要流轉市場的調節

眾所周知，由于長期的無償使用政策，農村集體建設用地的低效利用和閑置浪費問題嚴重。1999年有關統計表明，全國2000多萬家鄉鎮企業分布在縣城和鄉鎮的不足10%，超過90%的鄉鎮企業散落在行政村和自然村，用地布局分散，起點低，很多是重復建設。2004年全國土地利用變更調查資料顯示，全國村莊建設用地2.48億畝，城鎮建設用地0.51億畝，按照農村人口75705萬和城鎮人口54283萬計算，人均村莊用地面積為218平方米，人均城鎮用地面積63平方米，前者是后者的3.5倍，即使與建設部人均城市用地最高標準的下限120平方米比較，人均村莊用地也遠遠超出。作為人均土地資源極其匱乏的國家，不可能坐視這種資源的浪費，如何實現土地利用方式由粗放型向集約型的轉變，流轉市場無疑是最好的選擇。通過市場供求機制、價格機制和競爭機制的作用，可以實現土地要素的充分流動，從而保障資本、技術、勞力和土地更優的結合。事實證明，活躍的流轉市場無疑對盤活存量農村集體建設用地產生重要促進作用，尤其在經濟較發達地區，土地資產價值凸顯，通過流轉市場實現土地的集約利用更具現實性和迫切性。

（三）農民增收和農村穩定要求開辟土地流轉新途徑

據統計，2006年全國鄉村人口8.64億，是城市人口的2.40倍，而農民人均純收入是3587元，不到城市居民人均可支配收入的1/3，且城鄉收入差距還呈現明顯拉大趨勢。同時，受各種因素影響，農村社會經濟發展還存在很多矛盾和隱憂。如何促進農民的增收，如何維持農村社會的長治久安，是黨和國家長期關注的重點。其中，解決好土地問題首當其沖，而土地流轉更是重中之重。過去，農村集體建設用地流轉必須通過征地途徑，“低進高出”的特點突出，征地前后土地價格相差甚遠，不可避免的造成農民心理失衡，因此產生諸多征地糾紛，部分甚至演變成暴力沖突，帶來農村發展的不和諧音符。允許農民集體在保留土地所有權基礎上的自主流轉，不僅能夠充分尊重農民的土地權益，而且有助于繞開征地環節中補償偏低和安置不到位等問題。據有關專家在部分流轉試點區域的調查，農村集體建設用地以轉讓形式流轉的，農民能夠獲得的流轉收益最低為20%，最高的達到85%。雖然因產權制度缺陷還存在侵害農民利益的問題，但總體上讓利于民的政策能夠得到較好的貫徹落實，農民從中獲得的好處是很明顯的。

（四）集體土地產權安排為土地流轉博弈創造了空間

盡管國家法律對農村集體建設用地的流轉做出很多限制性條款，但土地既然為集體所有，農民集體就掌握著土地的實際處置權。同時，由于鄉鎮企業用地、村民宅基地等農村集體建設用地長期無償使用，鄉鎮企業和農民等土地的實際使用者也享有很大程度的土地處分權，作為利益相關者，他們在土地流轉中自然具有重要的發言權。相反，受到國家政策和法律等硬性約束，土地行政管理部門作為土地管理者，在農村集體建設用地流轉中常常處于被動地位。一方面被流轉主體排斥在外，不能有效的掌握市場相關信息，另一方面又必須對流轉行為負責，被動的進行事后管理，因而土地管理者在農村集體建設用地流轉管理上的權力被無形中縮小，這無疑給土地所有者、土地使用者和土地管理者的流轉博弈創造了空間。通過構建博弈模型和求解表明，農村集體建設用地使用權流轉可以顯著提高各方預期收益，轉出者能夠獲得豐厚的土地經營收益，轉入者能夠有效降低用地成本，管理者則能夠變被動為主動，更充分的分享流轉帶來的土地增值收益。因此，農村集體建設用地使用權流轉是集體土地產權制度下流轉各方利益博弈的必然結果和大勢所趨。二、農村集體建設用地使用權流轉的主要問題

（一）法律法規安排上存在一定缺陷

1．含糊的法律規定對流轉形成較大的限制。例如，土地管理法第四十三條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”第六十二條規定：“農村村民只能擁有一處宅基地……農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”第六十三條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”上述規定一方面對集體建設用地的流轉采取嚴格限制和禁止的態度，另一方面也給集體建設用地的流轉開了一道小口，使破產或兼并等原因造成的鄉鎮企業用地被動流轉合法化。其實質是既承認二級市場的存在，又否定一級市場的合法性，而二級市場必須以一級市場為基礎，法律對流轉采取的含糊態度很大程度上限制了集體建設用地流轉市場的正常發展。

2．對集體產權的歧視成為合理流轉的阻礙。土地管理法明確規定我國實行土地的全民所有制和集體所有制兩種形式，土地所有權可分為國有土地和集體土地，但二者享受的待遇卻不相同，依法取得的國有建設用地使用權流轉基本不受限制，而集體建設用地使用權的流轉卻要受到諸多阻撓。同時，根據公共利益需要，通過征地的方式，國家可以將集體土地強制轉為國有。然而，在征地制度尚不完善的情況下，經常發生政府低價征地高價轉出的現象，集體土地所有者不能或很少的參與土地增值收益分成，產權主體利益和感情都受到較大傷害。在集體產權得不到公平對待的情形下，集體產權主體往往會繞開法律法規限制，自發的流轉土地以獲取土地收益。例如，一方面，鄉鎮企業用地使用權通過破產或兼并等形式發生流轉，另一方面，更多的則是集體建設用地所有者或使用者通過出讓、出租、轉讓、轉租等多種形式流轉土地使用權，使得土地隱性交易大量存在。

（二）土地流轉的管理工作較為混亂

1．流轉前的用地審批管理跟不上。按照法律規定，集體建設用地的獲取必須持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，并按省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準。但實際上，由于鄉鎮企業是鄉鎮經濟發展的重要支柱，受經濟利益驅動，地方政府往往在集體建設用地安排上“開綠燈”，部分鄉鎮企業隨意圈地，未批先用和少批多用的現象時有發生；農民作為土地的實際占有者，未經批準在宅基地上亂搭亂建，甚至在承包地上興建住宅的現象屢見不鮮。集體建設用地審批管理的不規范給土地使用權的流轉帶來諸多隱患，形成管理上的漏洞和產權上的糾紛等問題。事實上，由于禁止集體建設用地的流轉，政府部門往往處于被動地位，形成審批管理的漏洞。2．流轉中的市場調控管理不到位。由于對集體建設用地使用權流轉的限制，大量集體建設用地使用權處于自發無序的流轉狀態，管理部門對于流轉情況不明，缺乏有效的調控工具，使得流轉市場呈現混亂局面。例如，農村集體或集體建設用地者未經批準直接轉出土地使用權，流轉過程中的隨意定價，嚴重擾亂了土地市場的正常秩序；再如，鄉鎮企業流轉涉及主體眾多，多頭供地和各自為陣的問題明顯，使政府調控土地市場供給規模的能力大打折扣，市場土地供應計劃落實困難。

3．流轉后的土地利用管理有困難。土地利用布局分散和效率低下是鄉鎮企業土地利用的重要特點，促進集體建設用地向園區集中，發揮企業規模積聚效應，提高企業集約用地水平是集體建設用地使用權流轉的重要目標。但實際上，由于法律的硬性約束，隱性流轉大量存在，土地利用仍然呈現混亂狀態，土地利用規劃和城市規劃的目標難以落實。另外，集體建設用地使用權流轉隱含收益的存在還可能刺激集體建設用地的無序擴張，引起土地粗放經營和大量占耕的問題，增加流轉后的土地利用管理困難。

（三）土地流轉收益分配關系不合理

按照馬克思的地租理論，可以將地租劃分為絕對地租和級差地租，前者是指由于土地所有權的壟斷，土地所有權和使用權的分離，即使使用最劣等的土地也必須交納的地租；后者是指由于土地經營權的壟斷，使用那些質量較優的土地所必須交納的超額利潤。其中：級差地租又可分為級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ，前者主要是由土地之間肥沃程度、區位條件和寧適度的差異形成的地租差額，后者主要是由在同一塊土地上追加投資產生的生產率差別引起的地租差額。集體建設用地屬于農村集體所有，按照地租理論，土地所有者應該完全享有絕對地租，而級差地租則應該在所有者、使用者和各級政府之間按照各自對土地的開發投資比例進行分配。但實際調查表明，除部分試點區域外，很多集體建設用地使用權流轉過程中的收益分配情況較為混亂，所有者、使用者和各級政府之間的利益分配關系不清。要么各級政府對流轉管理太死，政府收益分配比例過高；要么集體土地所有者繞開政府進行私下交易，侵占由國家投資帶來的土地增值收益；還有些甚至是土地使用者私下流轉土地，造成集體和國家土地收益的雙重流失。即使是農村集體所有者，由于三級所有權主體鄉鎮、村和村內集體經濟組織之間的利益分配關系也較含混，上級所有者利用行政權力侵占下級所有者流轉收益的現象時有發生。

（四）對國有土地市場形成一定沖擊

一直以來，政府對土地一級市場實行嚴格的市場壟斷，任何集體以外的單位和個人進行建設，必須通過一級市場或者由此衍生的二級市場取得土地使用權。然而，集體建設用地使用權流轉無疑打破了政府對一級市場的壟斷狀態，用地單位或個人不再完全受限于政府對一級市場的管控，通過直接與集體或集體建設用地者協商等方式同樣可以獲得土地使用權。由于集體建設用地的產權主體眾多，從而形成多頭供地的局面。供地者的隨意定價和競相壓價等不良的市場行為給國有土地市場形成一定的價格沖擊，事實上，許多用地需求者已經將眼光轉向價格便宜的集體建設用地。另外，國有土地一級市場是以征地制度為基礎，增量土地來源于對集體土地的征用，集體建設用地使用權的流轉無疑給土地征用帶來更大的壓力，一方面集體建設用地流轉可能引發更多集體土地的自發流轉；另一方面流轉隱含的巨大收益也會使政府與集體土地所有者和使用者的征地談判變得更為困難，這在城鄉結合地帶表現的尤為明顯。隨著集體建設用地使用權流轉市場的不斷發展，如何協調兩個市場的相互關系，盡量減少矛盾和沖擊，是未來迫切需要解決的一個問題。

三、規范農村集體建設用地使用權流轉的對策建議

（一）加快法制建設，提供制度保障

一是要明確集體土地產權的法律界定，進一步理清三級主體的產權界區，規范農民集體的組織形式，避免產權主體虛置與權力職能重疊；二是要消除對集體土地產權的法律歧視，尤其要對國家征地范圍進行更細致的界定，盡力避免因盲目無序征地造成的農民利益損失；三是要放寬對農村集體建設用地使用權流轉的法律限制，應在有償使用基礎上，允許集體建設用地自由合法流轉；四是要完善流轉的法律內容，在地方試點基礎上，盡快頒布全國性的法律文本，為合理界定流轉范圍、確定流轉形式、明確收益分配和強化規劃管理提供法律指導。

（二）做好產權登記，完善流轉平臺

首先是明確產權主體與內容，土地所有權要盡力下沉，能夠明晰到村民小組的盡量明晰到村民小組。具體操作時，以實際中是否有明確的土地范圍為依據，村民小組之間土地邊界范圍明確，且在各自范圍內占有和使用土地的，應確認相應范圍的土地為相應的村民小組所有；其他屬于村農民集體所有的，應承認現狀，由村農民共同所有，村農民集體經濟組織或村民委員會負責經營和管理；而屬于鄉（鎮）農民集體所有的，應依法確認為鄉（鎮）農民共同所有，由鄉（鎮）農民集體經濟組織負責經營和管理。其次，在權屬確認清楚的基礎上，要做好流轉前后的權屬登記工作，保障流轉程序的規范有序。例如，農村集體建設用地流轉前，轉出方必須持有相關部門核發的集體土地所有權證或集體建設用地使用權證，否則，必須補辦相應權屬證書；發生流轉的，必須持有關證明到相關部門進行變更登記，換發土地使用權證書等。

（三）實行有償使用，合理分配收益

集體建設用地有償使用制度應該循序漸進，分用途、分區域和分時段逐步推進。對于宅基地的有償使用，首先要合理制定宅基地有償使用的收費標準，嚴格根據宅基地的面積和區位條件等因素征收有償使用費；其次，不同區域應采取不同的有償使用政策，在經濟條件較好和流轉較為活躍的地區，可以全面實施宅基地的有償使用，促進土地的合理流轉，在經濟欠發達地區和廣大農村腹地，流轉相對不足，可以考慮采取先流轉后收費的辦法，并適當減免收費額度。對于鄉鎮企業用地等競爭性較強的集體建設用地，要抓住鄉鎮企業改組、改制的契機，嚴格按照市場準則收取土地有償使用費，對于企業發展存在短期經濟困難的，可以借鑒國有土地有償使用制度改革經驗，采取招標、拍賣和協商結合，出讓、出租與入股結合，一次性付款與分期付款結合等形式，確保完成鄉鎮企業用地初次流轉的有償配置。集體建設用地的有償使用收益扣除成本外，主要歸農民集體所有，用于集體公共和公益事業以及農民就業和養老保障等。有償使用后再次流轉的，符合規劃條件下，扣除上繳的土地增值收益的余額歸原土地使用者支配。

（四）劃定入市條件，明確流轉程序

首先，進入市場流轉的農村集體建設用地必須權屬合法，符合規劃，并滿足土地用途管制要求，不能夠以土地置換為名，行農地轉用之實，非法侵占農地進行集體建設用地流轉。其次，要嚴格供地政策，認真執行國家限制和禁止類供地目錄，不符合國家宏觀調控政策和供地目錄的不允許供地。再次，要明確流轉范圍，除鄉（鎮）村獨自自辦的鄉（鎮）村企業用地，以及鄉（鎮）村公共和公益事業建設用地仍可按規定通過辦理集體非農建設用地使用手續獲得土地使用權外，其余項目用地，必須通過集體土地流轉方式在土地市場運行中取得土地使用權。當然，不排除有的項目仍可采用集體土地轉為國有土地后以出讓的方式取得土地使用權。最后，要按照程序流轉，集體土地流轉時，要區別首次流轉和再次流轉，一般要經過流轉備案審核或經所有者同意，地價評估，達成流轉協議，辦理土地權屬登記等步驟。

（五）轉變政府職能，加強流轉管理

作為集體建設用地的管理主體，市（州）、縣（市）土地行政管理部門必須首先做好角色定位。在國有土地流轉中，土地行政主管部門代表國家行使國有土地所有權的有關職能，既是出讓者，又是流轉的管理者。進入市場流轉的集體建設用地，其所有權屬于農民集體經濟組織，土地行政主管部門應該以土地市場管理者的身份，參與交易的確認、糾紛的調解和非法行為的處罰監管等，而不應再以土地所有者的身份干預其合法的交易行為。其次，土地行政管理部門還應注意規范行政行為。要加強法律法規宣傳，營造依法流轉和依法用地的氛圍；要嚴肅查處私自交易、低價出讓和偷逃稅費的行為；要提高管理水平，通過建立和完善土地市場，完善交易程序，簡化辦事環節等，主動參與土地流轉。通過有效的管理，規范流轉市場，顯化土地價值，維護合法的土地財產權益。