糧食直補政策研究論文

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摘要：糧食直接補貼是充分調動農民種糧積極性，保障國家糧食生產安全，促進農民增收、糧食增產、農業增效的有效途徑之一。雖然糧食直補政策在實施過程中產生了許多明顯的效果，但由于這一政策還處于實施初期，因此，仍然存在許多突出的問題，在未來的實施過程中，需要我們進一步完善。同時，糧食直補只是農業支持與保護體系政策中的一項措施，要真正達到糧食安全目標，還有賴于相關配套政策的實施。

關鍵詞：糧食直補；糧食安全；惠農政策；糧改

2004年以來，中央和省級政府相繼出臺了免征農業稅、糧食直補等一系列惠農政策，充分體現了國家對農業、農村和農民問題的高度重視。實行糧食直接補貼政策，將流通環節的補貼調為直接補貼，許多農民從中直接受益。糧食直補成為廣大農村最受歡迎和最具影響力的惠農政策之一。

一、我國實施糧食直補政策的主要效果

1．農民種糧的積極性得到了提高

直接補貼改變了以前通過補貼流通環節的間接補貼方式，取而代之的是直接惠及農民。這種看得見的實惠，對農民的激勵作用是巨大的，尤其是在政策實施的初期，這種激勵作用體現得更為明顯。以往通過糧食購銷企業對農民進行價格補貼，由于存在壓級壓價等現象，農民實際上很難從中受益，而且效益損失嚴重。改革后，把補貼直接發放到農民手中，農民受益明顯。另外，直接補貼還向農民傳遞了中央更加重視和關心農業的信息，從而大大提高了農民種糧的積極性。

2．為糧食購銷市場化創造了條件

一直以來，我國糧食購銷都在向市場化方向不斷推進，但是速度相對較慢，除了考慮到糧食的特殊性不宜快速實現全面市場化以外，主要的障礙是國有糧食購銷企業長期以來存在政企不分的體制性問題。政企不分的主要原因是企業承擔著間接補貼農民等一系列政府職能，造成企業不斷增強對補貼的依賴性，缺乏走向市場的主動性。因此，要想實現購銷全面市場化，并使國有企業繼續發揮主渠道功能，就必須把國有企業塑造成具有市場化理念的市場主體。糧食直接補貼改變了長期以來沿用的間接補貼方式，取消了保護價政策，企業不再承擔按照政府制定的保護價敞開收購農民余糧的義務，政府也不再對國有企業進行超儲補貼，國有企業與其他糧食購銷主體以平等的地位進入糧食購銷市場，按市場規則自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展、公平競爭。因此，直接補貼的實施，促進了購銷市場化和購銷主體多元化的順利推進，有助于培育和完善糧食購銷市場。

3．糧食風險基金得到了有效利用

2004年糧改前，國家通過糧食購銷企業執行國家敞開收購農民余糧政策，支持糧食儲備制度的有效運作和糧食收購保護價制度的落實，最終實現糧食安全和糧食市場穩定兩大政策目標。但是，由于收購和銷售的價格形成機制不同，以及長期以來存在一些體制性原因，國有收購企業連年虧損，庫存增加，糧食風險基金的投入增多，財政負擔加重。2004年開始的直接補貼方式，通過將補貼流通環節轉變為補貼生產環節，進一步調整糧食風險基金的用途，主要用于對種糧農民直接補貼，支持糧食儲備，穩定糧食市場等。實施糧食直接補貼政策后，改變了補貼流通環節效率損失嚴重的局面，直接把風險基金的部分資金用于直接補貼農民，并沒有額外增加財政負擔，使糧食風險基金得到了有效利用。

4．實現了農業補貼與國際慣例接軌

對農業實行補貼政策，是世界各國保護和促進農業發展的通行做法。在WTO《農業協議》框架下，我國原來實行的保護價收購、順價銷售的糧食購銷政策，屬于“黃箱政策”，會對糧食貿易產生明顯的扭曲作用，這與國際的通行做法不相適應。而對種糧農民實行的直接補貼，屬于支持性農業補貼，不會直接影響農業的貿易和價格，被稱為“綠箱政策”，被大多數國家所采用，更有利于我國糧食產品參與國際市場競爭，從而提高我國農產品的國際競爭力。

二、我國糧食直接補貼政策中存在的問題

1．多種補貼類型不利于農村政策的有效運作

目前，從我國實施的直接補貼政策來看，種類繁多，形式各異。按照被補糧食品種，分為小麥、玉米、稻谷等多個品種的綜合補貼；按照補貼對象范圍，分為對所有農民的補貼、對種糧農民的補貼、對達到一定規模種糧農民的補貼等；按照補貼到戶依據，分為按計稅面積補貼、按種植面積補貼、按實際售糧量補貼等。紛繁復雜的補貼類型表明，我國的直接補貼政策目標界定不清。由于不同的補貼類型會產生不同的政策效果，農民的受益范圍和受益程度也會存在較大的差異。

2．農民對補貼標準的差異懸殊反應強烈

各地區核定糧食風險基金包干基數時考慮的因素不同，導致糧食風險基金包干基數存在較大的差異，具體到用于直接補貼的基金數額確定時，沒有合理的依據標準，基本上是根據財政支付能力來確定，而不是根據補貼需要來確定預算，是先有預算再確定標準。同時，我國各地需要補貼的糧食面積、數量、商品量差異很大。總體財力水平和需補貼糧食量之間的地區差異共同決定了補貼標準的地區差異性。在目前多樣性的信息傳遞方式下，農民可以很快地了解到當地和其他地方直接補貼標準的差距。差異明顯的直接補貼標準容易使農民對政策的公平性產生不滿，對政策的有效運作產生非常不利的影響。不僅如此，許多財力困難的糧食主產區，農民補貼標準相當低，這更不利于政策的有效運作。

3．農民對直補政策的可持續性心存疑慮

直接補貼政策在實施的初期對保護農民利益和發展糧食生產確實起到了一定的促進作用，但是在運作過程中，各地由于沒有統一的依據，存在許多不規范的地方。糧食直補作為一項惠農政策，其政策效果能否一直延續下去，關鍵在于政策的穩定性和規范性。發展糧食生產和保護農民利益是一個長期過程，因此，解決這些問題的政策也需要有一定的持續性和穩定性，只有這樣才有助于政策效果的持久發揮。熟悉社會調查的人都知道，在涉及農民的調查中，大部分農民常常提出的一個問題是這樣的政策明年還會不會改變，由此可知，農民對政策持續性的預期是不樂觀的，這也導致了政策效果大打折扣。

4．管理體制運行不暢導致補貼效率偏低

糧食直補的全面實施，涉及財政、農業、外經貿、糧食、民政和銀行等諸多部門，由于政出多門，協調困難，糧食直補運行成本高，時滯長，加之部門本位主義、保護主義和尋租活動的影響，糧食直補資金流失嚴重、效率低下。另外，我國農民數量龐大，農戶數量多，要將糧食直補資金全部按時足額發放到農民手中，過高的交易成本無形中也降低了補貼資金的運行效率。

三、增強糧食直補政策效應的幾點建議

1．建立糧食生產基礎設施投入的長效機制

增加農田基礎設施建設投入，是保護和提高糧食綜合生產能力的重要基礎與前提。我國糧食生產連續幾年減產，在很大程度上源于農業基礎設施建設滯后，抗御各種自然災害的能力減弱。因此，要盡快建立糧食生產基礎設施建設投入的長效機制，關鍵是要加大對連接田間地頭的小型農田水利等基本項目的建設投入，不斷增強糧食綜合生產能力。要建立以各級政府為主體的投入機制，處理好產銷區的利益平衡關系，實施一批重大糧食生產基礎設施建設的工程項目，并積極鼓勵和引導外資、龍頭企業、農村社區、農民合作組織以及種糧大戶等各類社會資本參與投資合作。

2．建立政策傾斜和利益補償的長效機制

一是通過制定農業補貼條例等辦法使糧食直補政策由短期政策變為長期政策，以保持其穩定性和連續性。同時，要進一步深化糧食流通體制改革，加強糧食宏觀調控，搞活糧食市場流通，更好地發揮市場機制的調節作用。二是政府扶持政策要向主產區傾斜。要加大財政轉移的支付力度，幫助主產區卸掉“包袱”；農業投資和建設項目向主產區集中，幫助主產區加快發展養殖業和農產品加工業，促進糧食轉化增值，把糧食生產優勢轉變為經濟優勢，帶動主產區經濟的發展。三是穩定種糧的收益預期。最低收購價既是政府向農民發出的價格信號，給農民一個穩定的價格預期，又是政府引導市場糧價走向，調控糧食價格的重要手段，應在總結落實最低收購價政策經驗的基礎上，進一步發展和完善最低收購價政策，并使之長期化。

3．建立糧食生產抗風險能力的長效機制

糧食生產面臨自然與市場雙重風險，為此，應建立糧食生產抗風險的長效機制，提高種糧農民抵御自然和市場風險的能力。主要途徑有：大力推進糧食產業化經營，建立企業與農戶之間利益共享、風險共擔的經營機制，增強農戶抗風險的能力；通過制度創新，建立糧食生產的風險規避和損失補償機制；加快大宗糧食作物的政策性保險試點，積極探索政府引導、企業參與、農民投保、市場運作的新機制，努力開拓適合我國國情的政策性農業保險業務；健全糧食期貨市場，在完善現有糧食期貨交易品種運行規則的基礎上，逐步增加糧食期貨品種，規范市場交易行為，發揮期貨市場的價格發現和風險規避作用。

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