農民養老保險制度管理論文

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摘要：建立和完善農村社會養老保險制度，是解決“三農”問題和全面建設小康社會的必要舉措。經過近二十年的發展，河北省農村社會養老保險制度建設取得了一定成績，但問題依然很多。目前，河北省建立農村社會養老保險制度的條件已基本具備，政府應積極推進農村養老保險制度建設，為和諧社會的構建奠定基礎。

關鍵詞：農村；養老；保險；河北；制度

由于我國廣大農村的特殊情況以及人們思想觀念上的認識不同，到目前為止，河北省乃至全國，農村社會養老保障還沒有形成一個成型并比較完善的制度，絕大部分農村地區面臨的養老保障形勢依然嚴峻，建立起真正意義上的養老社會保險勢在必行。

一、我國農村養老保險的現狀及河北的特點

為了更好地解決好農民養老問題，中國政府從1987年開始探索，并在部分地區進行試點，到1991年，民政部在國內調查的基礎上出臺了《縣級農村社會養老保險基本方案》（以下簡稱《方案》），標志著我國養老保障制度建設工作的正式開啟。同年，在山東牟平縣組織試點，隨后在全國逐漸推廣，但效果并不理想。河北省的農村社會養老保障制度建設在《方案》下發后的一段時間內曾取得較大進展，但自1999年國務院決定對農村社會養老保險進行規范整頓，并停止開展一切新業務后，又一度趨于停頓，致使一些投保農民對社會養老保險失去信心，并在很多地方出現了農民大規模退保現象。此后，全省一定層面上的農村社會養老保障制度建設及相應的改革探索雖然一直沒有停止，并在部分地區和一些局部領域逐步走向深化，但總體進展緩慢，到目前為止，農村社會養老保障還沒有建立比較完善的制度。

從整體上說，農村老年人投保意識淡薄，在投保問題上顧慮重重，怕政策不穩。1992年頒布的《方案》規定，農村社會養老保險在資金籌集上要堅持“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則，這一政策一直延續至今。在這一規定下，我國農村社會養老保險主要是基金積累式個人賬戶模式。個人繳費及集體補助全部計入個人賬戶，個人賬戶屬個人所有。養老保險主要由農民個人繳納，有條件的集體雖可以給予一定的補助，但實際上因為我國農村普遍貧窮，享受這一待遇的農民很少。農民在達到一定年齡（一般為60周歲）時，可以領取養老金，養老金數額根據個人賬戶積累額和市場預期壽命來確定。1998年向5.98萬參保人發放養老金，人均42元，月均3.5元。顯然，這樣的保障沒有多大意義。

受經濟發展水平、經濟承受能力特別是小農意識的制約，當前，農民對加入農村養老保險、醫療保障等社會保障在認識上還存在偏差。據筆者在河北省部分縣市農村訪談發現，被調查老年人只有少數人投過農村社會養老保險，只有20%的老年人比較了解農村社會養老保險與商業保險的區別，只有10%的農村老年人投過人壽或其他方面的商業保險。

就河北而言，現行農村社會養老保險制度存在的主要問題是：（1）農村地區開展的社會養老保險實行農民自愿參加，籌資主要依靠甚至完全依靠農民個人繳納，所采取的個人賬戶模式實際上是個人儲蓄，缺乏人與人之間的互助互濟，這與社會保險應具有的強制性、互濟性相違背，因此，它并不是真正意義上的社會保險。（2）基金管理水平低，缺乏可操作性，縣級主管投資空間小、收益差，使農村養老保險基金難以保值增值。違規投入非銀行運營機構，挪用、占用農村養老基金的案例比比皆是。（3）農村社會養老保險目標人群的實際政策指向存在偏差。從一般意義上講，越是貧窮、年齡越大的農民對社會養老保險的需要越強烈。但是，目前的政策恰好相反，農村社會養老保險實際走得是一條“保富不保貧”的路子。另外，現行農村社會養老保險采用積累式個人賬戶模式，只能解決“未來老年人”的養老問題，對目前已進入老年和即將進入老年的農民來說，沒有任何意義。（4）缺乏有效的法律法規依據。河北省農村社會養老保障制度的建立，主要依據民政部下發的《方案》和各級主管部門下發的業務指導性文件，雖然黨的十六大報告再次明確要求在有條件的地方探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度，但權威性的農村社會養老保險操作辦法和規定仍未出臺。

二、建立符合實際的農村社會養老保險新體系

縱觀國外發達國家的經驗，養老保險的發展都有完備的法律保障。考慮到我國農村的特殊性和養老保險的復雜性，在目前構建農村新型養老保險體系的同時，必須迅速制定相關配套的法律。法律的制定必須兼顧公平與效率、權利與義務相和諧的立法價值選擇，確定國家和政府的責任，明確農村養老保險是整個社會養老保障體系的有機組成部分。此外，還應制定農村社會養老保險行政規章，并將這一層次的規章作為我國農村社會養老保險法體系的主體。具體可包括：農村社會養老保險的具體實施辦法；農村養老基金管理、運營和監督條例；農村養老基金稅收減免辦法等。由于我國農村社會經濟發展不平衡的地區差距而造成的養老保險制度不統一狀況應盡快得到扭轉和協調。

為了推動農村社會養老保險工作穩步發展，實現農村小康社會建設目標，必須采取以下措施，積極穩妥地推進河北省農村養老保險。

首先，加強各級政府對建立農村社會養老保險制度的推進。建立農村社會養老保險制度是對傳統家庭養老模式的一次重大變革，在農村養老保險制度變遷中，作為變遷主體的農民并不具備創新主體的資格。我國以建立社會養老保險為目標的農村養老保險制度改革實際上就是政府主導的結果。政府主體利用其政治上的力量擁有資源配置的絕對權利，其制度供給能力和意愿決定著制度變遷的方向、深度、廣度和具體形式。從河北省來講，除了力爭盡快出臺一套較完備統一的基本法規之外，必須加強省級統一規劃，實行強制為主并與一定政策條件下的自愿相結合的原則，提高政府對農村社會養老保險的強制程度。為此，有關部門應在縝密調查和分析的基礎上，摸清各地各類農民的經濟條件，制定統一規劃和適合不同收入層次的養老保險政策和實施方案。達到一定人均收入的地區，必須強制實施一定保險水平的社會養老保險。未達到規定人均收入水平的地區實行群眾自愿，但隨著經濟的發展，一旦達到規定的人均收入水平，就必須進入強制實施社會養老保險的行列。另外，在強制實施社會養老保險情況下，對部分確實困難而不具備負擔能力的農民可以實行減免政策。

其次，加強各級政府對農村社會養老保險的財政投入力度，健全基金管理體系。資金籌集是社會保險制度運行的核心，縱觀國外，日本和德國對養老保險的財政支持都在1/3以上。事實證明，通過政府財政補貼發揮政府在資金籌集中的支持和利益誘導作用，是加快建立農村社會養老保障制度的關鍵所在。北京市大興區農村社會養老保險試點方案，就是通過政府財政補貼的方式，加大了政府的財力支持，建立了個人賬戶與儲備調劑金相結合的新制度模式。另外，國家還應對農村社會養老保險基金實行讓稅政策，并承擔養老基金運行的管理經費。在政府加大對財政投入的同時，面對龐大的養老基金，基金管理是一個至關重要的問題。一個完備的基金管理體系應涵蓋政策制定、基金監督和基金經辦三個層面。基金管理政策的制定由行政主管部門負責；基金監督體系由外部監督和內部監督兩部分構成，外部監督包括政府監督和社會監督，內部監督分為行政監督和內部審計稽核；基金經辦職能由各級農保經辦機構履行。為防止基金被挪用，基金收支必須實行收支兩條線管理。

再次，應著眼統籌發展全局，做好農村社會養老保險與其他相關制度建設之間的協調工作。農村養老保險制度是廣大農民各項社會保障制度的組成部分，除此之外，還有農村醫療保險、農村最低生活保險和農村社會救助等。養老保險的功能在于解決農民生活上的“遠慮”，而醫療保險和最低生活保險的功能則主要是解除農民生活的“近憂”。農村社會養老保險與后者在保險農民生活安全上相互統一，相輔相成，但又存在著財力資源上的矛盾。因此，農村社會養老保險制度的建設應納入整個農村社會保險體系建設全局，與其他保險項目統一考慮，統一規劃。對大部分農村地區而言，先行建立農村最低生活保險制度與完善農村社會救助制度是目前比較理想的選擇。另外，城鄉統籌是建設和諧社會的首要之舉，農村社會養老保險制度建設還應著眼城鄉統籌發展的全局。農村社會養老保險的覆蓋范圍，除農村務農的農民之外，還應包括被征地后失去土地的農民、外出務工者、個體從業者等現行城鎮職工基本養老保險制度難以覆蓋的人員。在目前的情況下，農村社會養老保險制度應盡可能實現與城鎮社會養老保險制度的協調銜接。

最后，除上述制度方面的建設之外，還應該大力培育農民的社會養老保險意識，提高農民對社會養老保險的認同程度。這對于推進農村社會養老保險的制度建設具有極大的促進作用。

總之，農村養老問題直接關系到我國農村秩序的穩定與農業的可持續發展。隨著農村商品經濟的不斷深化，構建和完善農村養老法律體系，確定國家和政府的主體責任地位，加大對農村養老保險的扶持力度，不斷規范農村養老保險已是大勢所趨。認真研究我國和各省農村的實際情況，建立符合國情和省情的農村養老保險制度，是落實黨的十七大精神的重要保證。

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