農村產權結構缺陷分析研究論文

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摘要：在市場經濟日益成熟、城鎮化建設日益加快的情況下，我國的農村產權制度表現出兩個比較明顯的缺陷。其一是結構性的，主要表現為產權主體不明晰，權、責、利的分配混亂；其二是流轉中的，主要表現為產權在流轉中由于城鄉二元劃分而受到種種制約，從而帶來產權實現中的困難與混亂。隨著村民自治的進一步落實與農村基層民主建設的進一步深化，農村集體生活中的政治空間與經濟空間呈現出某種程度的緊張，其實質在于，缺乏清晰的產權制度為基礎的農村經濟生活并非一個單純依靠農村政治生活的民主化可以解決的問題。

關鍵詞：產權；集體所有制；村民自治；農村

由于集體所有制的界定在實踐中一直存在比較大的模糊與彈性，因此由于產權不清而導致的個人與集體、小集體與大集體甚至集體與國家的沖突不斷。在中國的市場經濟走向法治經濟的過程當中，定分（對于產權的界定）是止爭（維持社會和諧）的基本前提。新制度經濟學家一般認為，產權是“一種通過社會強制而實現的對某種經濟物品的多種用途進行選擇的權利?！保?］產權被視為一組權利［2］，也被視為是一種社會關系，是規定人們相互行為關系的基礎性規則。隨著經濟流轉的加快與全球經濟的一體化,產權已經成為當今經濟生活中至關重要的一個制度符號。社會主義經濟改革從本質上而言，就是產權制度的再造。長期以來困擾我國農村建設的諸多問題，如集體財產主體不明、管理缺位、搭便車現象嚴重、公權力侵擾農民等，歸根結底都是農村產權制度、尤其是集體所有制的產權結構存在嚴重問題所致。

一、當前我國農村產權的法律缺陷

我國當前農村土地產權的結構性缺陷首先表現為農村土地產權主體法律不明甚至虛位?！吨腥A人民共和國憲法》第10條與《中華人民共和國土地管理法》第10條規定：農村集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會經營管理，已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或村民小組經營管理；已經屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮農村集體經濟組織經營管理。”雖然有關法律不可謂不詳細，但是卻依然存在巨大問題，其中最主要的問題在于：“集體”的概念在法律上應該如何認定？當前的主流意見認為，在存在集體經濟組織的情況下，以該組織為集體土地所有權主體，在不存在集體經濟組織的情況下，以村民委員會或者村民小組為集體土地所有權主體［3］。然而伴隨著城鎮化建設的加速，大量的村委會成員尋租的行為讓這種看法的弊端日益明顯。

從《土地管理法》、《農業法》等法律的規定來看，農村集體土地的產權主體分為三類：村農民集體、鄉鎮農民集體、村內農業集體經濟組織之內的農民集體。在這三級產權主體中，村一級是最主要的主體，由此形成了中間大兩頭小的三層所有格局。這固然反映了目前農村集體經濟組織在范圍和形式上各異的特點，但是也帶來了土地產權主體之間的權利交叉和混亂，由此造成了對土地經營者的監督缺位［4］。更為嚴重的是，無論在哪一類土地產權結構設計中，農民的個人權益總是處于絕對的弱勢地位。

雖然“承包經營權的設置”以及“對承包經營權的物權化”是對公社集體化路線的糾正。但是承包經營權的設置仍然沒有從根本上解決集體對內部成員對其應有“份額”權利的限制。目前農村承包經營比較普遍采用的模式是：每一個在當地合法出生或遷入的人，都有權分享與原有成員相等的土地使用權利

[ZW（DY]村俗：討論對于本村嫁出去的女性，原則上一般不會分地，然而隨著農村離婚率的升高，許多離婚后返回娘家生活的婦女的土地問題就日益尖銳。收稿日期：2008-02-04作者簡介：儲殷（1977-）男，安徽岳西人，講師，博士，從事中國政治制度研究；儲暢然（1981-），男，湖北潛江人，碩士研究生，從事民商法研究。[ZW）]。

每隔一個時期再重新劃分土地，開始新一輪“承包”，增人的家庭就會無條件地增加若干份地的使用權；而減人（包括“農轉非”、子女入贅或出嫁）的家庭則會無補償地減少份地。只有本村或本組的農民才能享有“均分土地”的權利，本村或本組必須無條件地分配給他們土地。這種土地使用權，對于承包農民來說，幾乎是不能轉讓、出賣和抵押、出租的［5］。農民的人身依附于土地使得承包經營權在集體之下顯得非常脆弱。近年農民信訪中，約半數涉及土地承包權被侵犯問題［6］。許多鄉干部、村干部視承包合同為廢紙一張，甚至在有些地方可以根據村支書的一句話就可以片面中止土地承包關系[ZW（DY]在調研中筆者曾試圖了解相關案例，然而由于各種外部限制，筆者始終沒有見到相關當事人，而一些知情人也對筆者的調研保持沉默。[ZW）]。盡管在制度上，中央曾經承諾土地承包十五年、三十年不變，但是許多地區普遍的是3~5年就調整一次。鄉政府或村委會時?？s小土地承包面積，隨意擴大機動田，并對農民的使用權隨意踐踏。某些地方政府強制農民耕種特定的農作物，如果遭遇抵制，甚至動用拖拉機將田里的作物強行犁掉［7］。

二、農村產權主體多極化、行政化

目前在實務中的以村委會為集體產權主體的做法實際上是將集體土地產權的主體與集體土地產權的管理主體混同起來。這也是目前我國立法的巨大漏洞［8］。一方面，集體土地所有權不是共有，集體成員不得將土地分割為個人所有，而另一方面，農民集體是否為法人又沒有法律依據，主體上的模糊不清導致許多地方的集體土地實際上成為了鄉村干部的小團體所有，甚至成為了個別鄉村干部的個人所有［3］。

三、農村產權結構的核心缺陷：集體經濟中的社企不分

農村產權制度的混淆不清，其癥結點往往在于基層行政權力與基層經濟權力的難以分割，從而導致集體土地所有權的主體不明。按照法律定位，村委會應當是個非營利的社區組織，本來就不應涉足經濟活動。這里顯然存在一個“社”、“企”分開的問題。現實中的村更接近于一個行政劃分，村委會存在的意義與工作的重心除了為村民服務之外，更在于為上級政府要糧、要款、要命（抓辦計劃生育）。村委會即使是冠名為自治組織，實際仍然充當著上級政府的派出機構類似于村公所。村集體混同于村委會，村委會混同于村公所，農村集體產權就這樣被置于了政府的附屬物的地位。這種行政附屬性實際上意味著集體產權難以以經濟理性運轉。

盡管許多研究基層村治的學者認為集體產權的問題的解決要依靠基層村民自治來解決，然而基層村民自治雖然能夠解決集體產權主體行政化的弊病，卻仍然無法擺脫集體產權主體與管理自主體的混同——政企不分的問題?！锻恋毓芾矸ā芬幎ǎ骸霸谕恋爻邪洜I期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。”這種非?！懊裰鳌钡囊幎?，在實踐中常常導致“民主的暴政”。尤其是對于靠技術、勤勞致富又無后臺且招人妒忌的少數而言，此規定讓他們的利益時刻有被分大戶的危險。將對于產權的保護置于民主之下，實際上既違反了保護人權的基本要求，也暗含蠱惑集體內部多數暴政的誘

因。

四、集體產權社企分開的可行方案

要真正盤活集體產權，關鍵在于做到社企分立，在這其中有兩個關鍵的問題必需得到妥善應對：其一，在集體所有制按照所有權與經營權相分離的過程中，要切實保護農民的個人權益，被股份制改造的對象應局限于集體成員共同共有的權益。這樣就可以緩解目前集體產權股權化、信托化的嘗試中出現的村集體對農民個人權益侵害的問題。其二，在集體產權結構改造的過程中，要切實保證農民集體經濟組織對集體產權的實際享有。尤其是在股份制改造的過程中，應該保證集體經濟組織對于經濟實體的實際控股地位。

農村經濟中的社企分開，乃是基于農村公共生活與經濟生活具有完全不同的特征，前者要求的是公共生活的民主化，后者則是要求經濟效率。如何將此二者有機結合則是構建和諧新農村的關鍵所在。如果以社員大會來行使股東大會的權能，可能會帶來非經濟理性的決策行為，而如果以股東大會來行使社員大會的權利則可能會由于股權的流轉破壞了集體所有制成員人人平等的政治原則。

雖然目前還存在諸多問題，但是相比于傳統的集體產權架構，合理的股份制形式顯得權利結構更為明晰，也更有利于激勵理性的經濟行為。從實踐中看，許多地方的村辦集體企業也正在向此方向再造，即集體逐漸退出分配，村民主要以股份直接從公司而非以身份從集體獲取收益。在市場經濟日益完善的情況下，中國的農村產權制度最終將向更為理性化、現代化、市場化的方向變遷。

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參考文獻：

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