農村集體建設用地流轉探究論文

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內容摘要：農村集體建設用地流轉制度的建立涉及集體土地所有權實現形式等一系列制度的改革，是一項系統的工程。因此，本文立足制度設計，認為在逐步推廣集體建設用地流轉試點的同時，應注意控制數量，把握和遵循平穩推進集體建設用地流轉的原則，逐步清除制度障礙，完善相關的支持體系。

關鍵詞：集體建設用地流轉試點收益分配

黨的十七屆三中全會明確了建立城鄉統一的土地市場，允許集體建設用地流轉的農村土地政策改革方針。從國土資源部批準成立第一個集體建設用地流轉試點至今，全國很多城市都開展集體建設用地流轉的試點工作，取得了一定的成績和經驗，同時也存在一些問題。因此，在已有試點工作開展的基礎上，本文對建立集體建設用地流轉制度的相關問題進行探討。

合理確定集體建設用地流轉的內涵

關于集體土地使用權流轉的內涵，目前主要有兩種觀點：一種觀點認為集體建設用地流轉應包括首次流轉和再次流轉；另一種觀點認為其應僅指集體建設用地使用權在土地使用者之間的轉移。兩種觀點的矛盾是流轉的集體建設用地是否包括初次流轉的集體建設用地，是存量與增量的問題。

所謂集體建設用地“首次流轉”，實質上是土地使用權與土地所有權的初次分離。在我國現行土地制度下，這種分離通常是在地方政府的操作下進行的。在“土地財政”以及不科學的政績觀的左右下，其結果通常是建設用地供給總量的增加，而不是現有存量建設用地利用率的提高。這種新增建設用地增加迅猛而存量建設用地使用效率挖潛不明顯的結果顯然不是我們的目標訴求。而“再次流轉”僅限于建設用地使用權的流轉，是對存量建設用地使用權的重新分配，其結果是使目前利用效率較低的土地資源得到更加充分、合理的利用，并不會增加新的建設用地。

以上分析表明，“首次流轉”極易造成土地供給失控和耕地的減少，而“再次流轉”比較容易監控，并且存量建設用地向更加合理、集約、高效的利用方式流轉本身就是我們制度設計的目標訴求。因此，本文認為在當前的情況下，應充分把握“平穩推進，逐步放開”的原則，集體建設用地使用權流轉應該限定在存量的流轉，而不應包括所謂的“首次流轉”，待時機成熟則可進一步的推進。

明確集體建設用地流轉收益分配原則

集體建設用地流轉制度之所以為廣大學者以及土地管理部門所接受和認可，并得到黨中央十七屆三中全會的認可，其必定符合當前土地利用的基本現實。但我們還必須認識到一些制度內部的基本原則是決定制度實施成功與否及是否順利的關鍵。收益分配是農村集體建設用地流轉的關鍵，各地有不同做法。如安徽蕪湖將收益在土地所有者、鎮、縣（區）、市之間按2∶5∶2∶1進行分配。而浙江湖州則按“誰所有誰收益的原則分配，土地管理部門收取5%的手續費”的分配辦法。

各種分配比例相差較大的現象不僅造成了集體建設用地流轉試點工作開展的混亂和無序，同時也損害了所有者以及農民的利益。從理論上說，農村集體建設用地流轉收益主要由三部分構成：一是所有者對土地的壟斷，即壟斷地租；二是勞動和資本投入所產生的成本地租；三是投資環境所產生的級差地租。在土地利用和開發建設過程中，土地使用者要另行支付基礎設施配套費和相關稅費，政府的這部分投入已有了回報，不宜再直接從集體建設用地流轉收益中分享。因此，本文認為對于集體建設用地流轉中的土地收益，應歸相應的集體建設用地的產權人所有，國家可以通過稅收的方式對收益進行合理的二次分配。對于流轉中土地用途改變所產生的土地收益，政府可以適當參與分成，但應嚴格限制分成比例。

修改完善當前集體建設用地流轉的相關法律制度

我國《立法法》明確規定：法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章，因而地方政府制定的規章不能與法律相抵觸。我國現行《土地管理法》對集體建設用地流轉采取了限制性規定，基本上禁止了其流轉。在法律明確禁止集體建設用地流通的情況下，地區政府以規章的形式肯定了流通，很顯然是不合法的。

我們必須充分認識到《土地管理法》禁止集體建設用地流轉的條款已滯后于當前土地利用的現實，而黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》則明確了集體建設用地流轉的可行性與必要性。因此，當前工作的重點是研究、修改當前與集體建設用地流轉制度建立、發展相抵觸的相關法律法規，為集體建設用地流轉制度試點工作的開展以及制度的建立營造良好的法制環境。與此同時，應盡快出臺集體建設用地流轉試點工作指導意見，明確流轉的范圍、主體以及相關的管理等事項，保證試點工作健康有序的開展，以保障農民的土地權利，促進集體建設用地市場的發育。完善集體建設用地流轉制度的相關支撐體系

改革開放以來，我國所進行的一系列體系的改革經驗和教訓明確的告訴我們，制度確立之前的相關體系的建立與完善關乎整個制度設定目標的實現。因此，為確保制度確立之后的順利執行，在制度確立之前，相關支撐體系的建立與完善工作便顯得尤為重要，集體建設用地流轉也是如此。

（一）完善農村土地產權體系

明晰的產權界定是進行市場交易的基礎性條件。當前集體土地所有權和集體建設用地使用權的界定不清、權利設置不完整以及權利內容不全，從根本上限制了集體對其所擁有的土地所有權行使設定權利，同時造成集體土地次級產權形態無法建立。因此，依法明確集體土地的所有權和建設用地使用權主體及權能也就成為了集體建設用地使用權流轉制度的基礎。

農村集體土地所有權證書，是保障產權主體產權和利益的憑證。因此，借鑒蘇州等地試點的經驗，加快農村集體土地所有權登記發證步伐，具有十分重要的意義。通過發證工作，明確土地所有權的主體，增強農民對土地財產權的控制、流轉以及收益的行為能力，從根本上促進農村集體建設用地的“公開、公平、公正”流轉。同時應加強集體土地使用權登記工作和信息公開制度建設。

（二）完善價格形成機制

在集體建設用地流轉前對資產價值進行評估，一方面可以為集體土地市場的建立和發展提供地價標準和宏觀導向；另一方面也是實現地產公平交易、合理征收土地稅費的基礎。當前集體土地市場正處于起步階段，有意識的根據當前國有土地流轉市場的經驗，為集體建設用地流轉市場價格形成機制的建立創造條件是當前準備工作必不可少的內容，同時也是建立城鄉統一的土地市場的必然要求。

因此，要在總結現有估價實踐經驗的基礎上，建立與當前國有建設用地定級估價技術規范與規程相適應的估價規則體系，為城鄉統一的土地市場的建立構建基礎。集體建設用地流轉時，應由具備資質的地價評估機構進行評估確定。對于不同的集體建設用地流轉方式應區別對待。

（三）加強土地用途管制與利用規劃

土地用途管制是為了保護土地資源和耕地，國家以管理者身份對土地采取保護性措施而行使的一項管理職能。農村集體建設用地由于點多面廣，土地管理部門往往無力顧及，由此造成的多占、亂占、占而不用的現象普遍存在。試點地區的經驗與教訓表明，嚴格控制新增建設用地的總量因市場的開放而驟增是需要解決的首要問題。土地管理部門在搞好產權發證工作的同時，必須加強土地利用規劃，發揮規劃在管理中的基礎性作用。在科學規劃的引導下，配合用途管制制度的實施，嚴格控制農地專用的數量和速度，確保耕地保護工作的落實。

綜上所述，集體建設用地流轉制度的建立是一個系統工程，如果相關的支撐體系沒有建立起來，只會給當前的土地市場帶來混亂，造成大量耕地流失。因此，對試點地區數量進行合理的控制，實現量與質的結合，努力完善相關體系是當前集體建設用地流轉試點工作的關鍵。

參考文獻：

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