征地制度發展完善研究論文

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摘要：我國現行的征地制度存在著“公共利益”界定不明確、征地程序不完善、征地補償標準偏低以及土地補償費分配不合理等弊端，產生了失地農民心理壓力增大，生活、就業、養老和健康無保障等問題，失地農民合法權益受到極大損害。因此，應該嚴格界定公共利益的范圍，完善征地程序，提高征地補償標準,擴大征地補償范圍,合理分配土地補償費用，重構農民集體經濟組織，加強就業培訓，建立失地農民社會保障制度，切實保護失地農民權益。

關鍵詞：征地制度;失地農民;權益保護

前言

隨著我國工業化和城市化進程的推進，政府征收農民集體的土地成為一種必然。我國現行的征地制度是20世紀50年代在高度集中的計劃經濟體制時期形成的，它對于保證國家建設、節約征地成本起到了積極作用。但是，隨著社會主義市場經濟的建立和發展，征地制度存在著許多不適應時展的因素，它的弊端日益凸現，嚴重侵犯了失地農民的合法權益。完善征地制度是保護失地農民的權益的重要措施。

一、我國征地制度存在的弊端

根據憲法規定，國家為了公共利益的需要，可以對集體土地進行征收或征用并給予補償。由于法律規定不明確和違法操作，致使征地制度嚴重侵犯了失地農民權益，并造成很多不穩定因素?，F行征地制度主要存在以下弊端：

（一）公共利益界定不明確,導致征地權濫用

無論是憲法還是土地管理法都規定，基于公共利益的需要才可以進行征地。但對什么是公共利益、哪些建設項目屬于公共利益的范圍沒有進一步做出具體規定，也缺少相應的程序來判定一項事業是否符合公共利益。如此籠統的規定對征地權力的濫用留下了空間，導致地方政府任意解釋“社會公共利益”的概念，導致擴大了征地范圍，濫用征地權，現在所有的項目，不管是公益性還是經營性用地都由政府說了算，都在進行征收，而絕大多數是在借公益性之名，行經營性之實，一些房地產商炒地、圈地、濫占亂用農地等時有發生。

（二）征地程序不完善

首先，征地信息公開不充分。在征地過程中，關于征地的面積、補償的標準、補償費的分配方案等信息公開非常少，由縣、鄉政府和村干部進行“暗箱操作”［1］，對農民利益進行層層盤剝。其次，征用過程中的公眾參與程度不高，缺乏透明度。集體尤其是農民在征地過程中參與的程度非常有限。在現行體制下，國家征地面對的是集體，而不是農戶；農戶不參與征地補償談判，不能對補償方案進行平等協商。再次，缺乏征后跟蹤檢查。一旦征地手續辦完，征地程序即告結束，至于征后是否改變土地用途則無人過問，導致土地征而不用、多征少用的現象廣泛存在。最后，缺乏征地糾紛裁決救濟制度。我國很多地區的征地補償爭議長期得不到解決，造成農民上訪事件不斷，其中最主要的原因之一是我國沒有建立起土地糾紛裁決救濟制度。

（三）征地補償標準偏低,且分配不合理,嚴重損害農民利益

《土地管理法》規定，政府征用農民集體的土地必須進行一定的補償，但現實中征地補償卻存在一定的弊端，主要表現在以下兩點：

1.征地補償標準偏低。法律規定征地補償費用只按照其用途給予包括耕地補償費、安置補償費以及地上附著物和青苗補償費在內的產值補償，其補償“最高不得超過被征地前平均年產值的30倍”；這種補償金額是基于農地收益計算的，不能準確反映農地轉為非農用地的預期收益；而且土地具有巨大的增值潛力，土地補償費遠遠低于土地出讓價格；因此現行的征地補償標準明顯過低。第一,以“年產值”作為征地補償標準不合理。現代農業已不再是傳統意義上的農業,而是集生態農業、精品農業及休閑觀光農業為一體的現代都市農業,土地產出的價值已不再是普通的糧食或蔬菜價值可比的。第二,征地補償標準未包含土地的增值部分。農地一經征用后,其用途改變通常會導致土地價格的上漲,但在征地補償標準的制度中卻未考慮這部分增值因素。第三，沒有考慮土地的區位和當地經濟發展水平。

2.補償分配不合理。由于農村集體土地所有權的主體非?；靵y，導致土地補償費分配上出現了“鄉扣留”、“村扣留”，以至某些有權人士私分土地補償費的現象，一些縣、鄉鎮政府也參與補償收益的分配，從而導致集體經濟組織及農民個人獲取的補償收益減少，引發許多社會問題。［2］目前在城鎮建設征用農用地的過程中，多數地方征地收入分配的大致比例是：被征地農民得5%-10%，集體得25%-30%，政府得60%-70%，三者間的利益分配極其不合理，尤其是作為土地使用者的農民不僅被排斥在土地轉讓的討價還價之外，加之鄉鎮政府還常常以各種借口層層截留農民的土地收益，農民最終獲得的實際收益實在是少之又少［3］，真正到達農民手中的錢款僅僅包括地上附著物和青苗補償費，大部分被集體截留。

二、現行征地制度對失地農民造成的侵害

我國目前的征地制度，獲益最大的是國家和集體，農民個人則是最大的受害者。目前大多數地區對失地農民的補償以一次性發放安置補助費為主,由農民自謀職業，這種安置方式簡單易行。但失地農民也由于賴以生存的土地的喪失而逐漸生活窘迫，生活沒有保障，失地農民變成“種田無地、就業無崗、低保無份”的流民，主要表現在以下幾點：

（一）心理負擔增大

我國農民由于受傳統文化觀念、生活方式的影響，在心里土地已經成為他們的“命根子”，土地是他們的全部希望和寄托，幾千年來，他們依靠土地生產、生活，養育后代，一旦失去土地，心理則“無著落”，喪失了對生活的寄托和希望。據統計，失地農民由于對城市生活不適應，普遍會表現出對生活前景的彷徨、焦慮，甚至失去信心，心理負擔增大。

（二）生活無保障

農民失去了最基本的生活保障——土地,一下子沒有了生活來源,他們吃飯、住房、穿著開銷等問題接踵而來。就全國來看,雖然征地補償費存在差異,但補償標準都比較低。按現在的物價消費水平,征地補償款在非常節約的情況下最多只能維持6年,事實上,很多農民缺乏長遠規劃,有限的補償費很快就會用完,他們在短期內就會陷入困境,連最起碼的吃飯問題也解決不了。征地導致農民生活水平下降的現象相當普遍，有的甚至由于征地出現“返困”現象。

（三）就業無保障

失地農民就業渠道主要有［4］：一是招工安置。在現行的用人制度下,失地農民就業只是臨時的,隨時都有可能再失業，這種安置方式現在基本上不用了。二是外出務工。有的農民失地后,背井離鄉到外地打工。由于他們沒有技術特長，缺乏年齡優勢,加上現在城市就業壓力大，很難找到合適的工作,即使找到,也是一些低技術含量的職業，而且很不穩定。三是個體經營。部分失地農民利用征地補償費做生意,進行自主創業,但自主創業不但要有市場,還要有經營頭腦,要承擔很大的風險，所以靠這種就業方式就業的為數不多。

（四）養老無保障

目前農村的社會保障制度沒有建立起來，農民還主要是依靠子女養老，農民老了之后,他們仍然有一份土地,子女可以通過耕種父母的土地獲得收入來贍養父母。失去土地后，如果子女在就業、收入等方面也存在一定的困難和不穩定性,養老也就出現了問題。

（五）健康無保障

對于失去基本生活保障的失地農民來講,經濟上會更為緊張,更無錢看病了。他們有病不敢進醫院,不敢找醫生,如果是小病,一般認為拖一拖就會好,一旦得了大病,他們分得的土地補償金往往難以填補巨額的醫療支出,致使許多農民不得不選擇放棄治療,而犧牲自己的健康乃至生命。

三、完善征地制度，保障失地農民權益

（一）明確界定公共利益范圍,嚴格限制征地范圍

違法征地行為頻繁發生的主要原因是“公共利益”的界定不明確，要保護耕地，規范征地行為，必須嚴格界定“公共利益”的范圍。首先，明確公共利益的內涵。其一，公共利益所涉及的受益主體應當是不特定多數人；其二，公共利益的義務主體是國家；其三，公共利益的目的應當具有非營利性。其次，明確列舉公共利益的范圍。建議將劃撥土地范圍作為“公共利益”的范圍，如國家重大經濟建設項目、國防設施、國家機關及地方機關建設用地、交通、水利、教育、文化等公益事業用地可以征收，而其他的項目則應嚴格限制占用耕地。

（二）完善征地程序,切實維護失地農民合法權益

完善農村土地征收的程序,是維護失地農民正當權益的重要手段。為此必須保障農民在征地中的各種程序性權利。具體包括：(1)知情權。征地前,有關部門應將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑等,以書面形式告知被征地農村集體經濟組織和農民。(2)參與權。將擬訂征地方案、制定征地補償、安置方案、組織實施、清理土地等征地過程納入規范化、法制化軌道,賦予被征地農村集體經濟組織和農民對擬征土地的補償標準、安置途徑申請聽證的權利。(3)司法最終裁決權。法律應該明確規定,農民無法就補償事宜達成協議時,有權提出異議并可申請仲裁,對仲裁不服的,任何一方都可申請法院作出最終裁決。［5］

（三）提高征地補償標準,擴大征地補償范圍,合理分配土地補償費用

首先，提高補償標準。制定征地補償標準以土地的市場價格為基礎,綜合考慮現代都市農業等新型農業經營模式、土地的區位、當地經濟發展水平、土地的預期收益，切實保護失地農民合法權益。其次，擴大補償范圍。遵循各國通行做法,逐步擴大補償范圍,具體包括土地所有權補償、土地承包經營權的補償、地上物補償、殘余地補償、離職者或失業者補償以及生態環境效益補償。再次，合理分配土地補償收益。由于我國農村土地所有權主體虛位，應使補償收益更多地偏向失地農民，淡化對土地所有權的補償，強化對土地承包經營權的補償，把土地補償費的大部分分給農戶，由他們自主管理和經營，并指導他們合理使用這部分收益，用于再就業及改善和提高生活水平。

（四）重構農民集體經濟組織，構建維權主體

我國法律十分抽象、籠統地規定農村土地所有權主體包括鄉（鎮）、村和村民小組農民集體，但由于法律規定的模糊，導致土地所有權主體虛位，形成了“人人有權，農民無權”的現象。根據目前農村集體土地的管理和使用現狀，筆者認為在今后數年內應重構農村產權組織，對其進行公司化法人機關改造，農民集體應當成為一個法人，應當按照法人來組織代表機關，運行它的財產。農民集體成員大會或代表會議為農民集體所有權主體行使所有權的權力機構，而不僅僅是一個監督機構［6,7］,農民集體成為獨立的維權主體，政府征用土地直接與農民集體協商，這樣農民集體的積極性和維權意識會明顯提高。

（五）加強技能培訓，增加勞動就業

政府和征地單位在付給農民經濟補償之外，還應在現代職業技能培訓方面發揮作用，使失地農民逐漸走向市場化。他們可以從以下三個方面來幫助就業：一是提供就業服務。政府、用地單位和勞動保障部門積極為失地農民提供就業崗位和就業信息，鼓勵企事業單位多招本地失地農民，保證失地農民盡快實現再就業。二是由政府和用地單位提供資金保障，加強職業培訓。根據失地農民的實際需要，有針對性地進行各類職業技能培訓，保證就業技術的掌握。三是制訂優惠政策，減免稅收，鼓勵失地農民自主創業。為此，政府必須盡快構建完善的農民現代職業技能培訓體系，提高農民素質，增強技能，增加就業機會，保障廣大農民再就業。

（六）完善失地農民的社會保障制度

失地農民社會保障關鍵是要建立和完善失地農民養老保險和基本醫療保障制度，由政府、征地主體、集體、失地農民個人共同出資、合理負擔保障費用。建立農民個人帳戶，實行儲備積累，按積累總額確定發放標準。資金以征地主體出大頭、政府補貼、集體補助和個人交費為主要渠道，國家予以政策扶持，切實完善失地農民的社會保障制度。

參考文獻：

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［2］陳家貴.我國現行征地制度分析與對策研究［D］.西南農業大學博士論文，2004.

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［5］慎先進,董偉.完善我國農村土地征收法律制度的思考［J］.三峽大學學報:人文社會科學版，2006，28（3）：75-77.

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