農民工社會保障路徑研究論文

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摘要：文章把探索視覺轉移到解決農民工社會保障的新路徑——“土地換保障”，并在總結當前理論界提出的基本思路和操作步驟上創造性地進行“土地換保障”的運行載體缺失分析，引入代表農民工土地使用權的農村集體經濟組織和集體經濟組織轉制而來的股份合作社作為“土地換保障”的交易中介機構。

關鍵詞：農民工；社會保障；新路徑；土地換保障

Abstract:Theexplorationvisiontobetransferredtothesocialsecurityofmigrantworkerstoaddressthenewpath-the"landforsecurity",inhissummingupthecurrenttheoryofthebasicideasputforwardbythecommunityandonstepstocarryoutacreativewayof"landforsecurity"torunthecarriermissingAnalysisoftheintroductionofmigrantworkersonbehalfofthelanduserightsofruralcollectiveeconomicorganizationsandcollectiveeconomicorganizationsfromthetransferofthesharesofcooperativesasa"landforsecurity"dealintermediaries.

Keywords:migrantworkers;socialsecurity;newpath;landforsecurity

前言

“十一五”規劃建設社會主義新農村，加快城市化道路，統籌城鄉協調發展，構筑和諧社會，農民工群體的社會保障更成為當前急需解決的問題。解決好農民工社會保障問題有助于打破中國城鄉二元體制結構，實現城鄉協調統一，加速社會主義新農村的發展，推進社會主義現代化的進程。

一、農民工社會保障的思路

在建立農民工社會保障的基本思路上，當前理論界還存在著較大分歧和爭論，目前主要有三種思路：一種是仍然將其劃歸于農村社會保障范圍之內；一種是將其歸于城鎮社會保障范圍之列；另一種是另起爐灶，推出相對獨立的農民工社會保障制度，建構一種作為過渡形態的“三元社會保障模式”。農民工的社會保障到底是歸屬城市還是回歸農村，還是創新一種新的保障機制，值得我們進一步探討。

實際上農民工納入農村社會保障或納入城鎮社會保障在實踐上都遇到很多現實阻礙。從農民工社會保障現狀分析得知，由于農民工雙重的身份性，一方面鄉鎮財政資源的有限性和土地保障功能的虛化及農村社會保障緩慢發展，制約了農民工進入農村社會保障體系的步伐；另一方面以單位為核心的城鎮社會保障體系，由于城市社會保障機制滯后，企業因為社會責任弱化導致的用工制度不規范及作為理性“經濟人”的抵觸、以及農民工較強的流動性而引起執行上的困難、農民工在經濟收入上的窘迫、自身可支配經濟資源的有限性所導致參保的理性規避等諸多原因，將農民工納入城鎮社保體系在現實可行的條件下依舊困難重重。因此除上述三種思路外還有學者沒有明確提出歸口，積極探討建立城鄉一體的社會保障體系。提議應從我國國情出發，根據農民工的特點及最迫切的利益需求，優先建立農民工工傷保險制度和大病統籌醫療制度，構建以最低生活保障為核心的農民工社會救助機制，規范企業用工制度，建立農民工的工資保障制度，抓緊制定有關農民工社會保障方面的法律和法規，探索適合農民工特點的與現行的養老保險制度相銜接的農民工養老保險辦法，依照分類分層保障的原則積極穩妥地解決農民工社會保障問題，最終實現城鄉一體化的社會保障制度。

從以上分析可以看出，積極地尋求多種路徑來解決農民工的社會保障成為大多學者的共識，讓社保對農民工來說不再是“鏡中月，水中花”，能真正意義分享到應有的各種社會保障。事實上“農民工力爭一只腳踏在收益低、預期確定、保證生存起碼需求的土地保障上，另一只腳踏在收益高些、風險大、非生存起碼需求的非農收入上”，[1]農民工在城鄉之間流動，具有雙重收入來源，存在的經濟基礎很特殊：一方面脫離了農業生產逐漸市民化，在城市則可以在非農行業就業，另一方面，農民工與農村仍然保持著千絲萬縷的聯系，他們在農村留有一份土地，在城市謀職的風險性以及社保的嚴重缺失等所導致返鄉的極大可能性，寧愿拋荒也不愿意放棄這惟一的保障，仍把土地作為最后的退路。因此，筆者認為解決農民工的社會保障是個循環漸進的過程，上述幾種解決農民工社會保障的思路都忽視了現階段農民工怎么從土地這個社會保障向現代社會保障系統轉換的問題研究。國務院發展研究中心農村部研究員崔傳義認為研究這個問題是有戰略意義的，這個問題解決得好，會大大有利于農民向城鎮的轉移，有利于城市化、工業化的實現，有利于全面小康社會的順利建成。

二、“土地換保障”——農民工社會保障的新路徑

在《國務院關于解決農民工問題的若干意見》規定中指出，農民外出務工期間，所承包土地無力耕種的，可委托代耕或通過轉包、出租、轉讓等形式流轉土地經營權，但不能撂荒。農民工土地承包經營權流轉，要堅持依法、自愿、有償的原則，任何組織和個人不得強制或限制，也不得截留、扣繳或以其他方式侵占土地流轉收益。[2]這就給流轉土地經營權進一步提供了政策依據。事實上，在國家近年出臺系列減免農業賦稅及加大農業投入和農業補貼等有利于農民增收的農業政策下，許多農民工外出打工，留在家里的土地就委托給親戚鄰友耕種或者轉包、出租給其他人，從中取得一筆收益，但收益不多，只是當家用補貼。對經濟收入較低的農民工來說，覺得有利可圖就將土地出租出去，錢一點是一點，總好過撂荒。那么如何將農民工在原屬地的農地更好地利用起來，并且將社會保障聯系起來就是個難題了。國家行政學院社會保障權威專家龔維斌在“完善社會保障與和諧社會建立”的記者專訪中就提出：“我國社會保障制度建設和發展既要借鑒國外的經驗，也要立足國情，構建一個‘低保障，低水平，廣覆蓋，重實效、可持續’的社會保障機制。充分發揮政府、企業、社會在社會保障中的作用，挖掘和利用傳統社會保障資源。”這就給農民工怎么從土地這個社會保障向現代社會保障系統轉換的問題進一步指明了方向。

提倡“土地換保障”制度的學者們都不約而同地把尋求農民工社會保障路徑的探索視覺轉移到現在農村惟一有較大增值價值和財力功能的就是土地，從開發和挖掘農村傳統的社會保障資源來尋求解決農民工社會保障困境的路徑，最終目的為建立針對農民工獨特身份和特點的社會保障制度鋪路，從而推進市民化和城鄉一體化進程。“土地換保障”通過土地制度和社會保障制度的創新，填補了農村土地流轉制度和社會保障制度的空缺，成為一種切實可

行的制度安排，是建立農民工社會保障的創新路徑，很好的解決了土地社會保障功能的延續，為農民工社會保障的建立提供了啟動資金。農民工因為土地使用權的轉讓，獲得了相應的收益，從此代替土地的社會保障功能和實現從農業人口向非農業人口的轉換，逐步實現市民化，并且推進了土地承包經營權的流轉和規模經營發展。三、“土地換保障”方案設計中運行載體的缺失淺析

（一）“土地換保障”方案設計中運行載體的缺失分析

從“土地換保障”的基本思路和操作步驟來看，“土地換保障”的實質或核心是承認農民在讓出承包土地或被征用土地的情況下，應當獲得某種補償，并且這種補償應當被用來為其建立社會保障。那么這樣一種用社會保障替代土地保障的方案設計到底有沒有充分現實依據呢，陳頤同志進行深入研究對農民工選擇“土地換保障”這樣一種從土地社會保障向現代社會保障系統轉換的方案設計進一步補充了相關依據，論證了“土地換保障”方案設計的可行性。[3]另外，曾詳炎等同志在可操作性上進一步研究，認為在這個制度安排在實際操作中需要注意一些問題，如會遇到初始永佃權的定價問題，可能出現的侵占農業生產資金問題、土地市場評估成本問題、地區之間地價與社會保障水平不平衡問題以及土地私有化問題等，并且在此基礎上提出了相應對策。[4]然而筆者發現其中還沒有學者注意到運行載體的缺失問題，在方案設計中提出具體運作辦法時有學者認為，對放棄農村土地使用權的農民工，可直接參加農民工社會保障，并以農村土地使用權折算為一定年數的個人帳戶積累額，促進農民工從傳統土地保障到社會保障的平穩過渡。[5]另外有學者提出，農民工到城鎮就業或進入城鎮定居而無力耕種土地的時候，讓出其原先承包的土地，由轉包者按國家統一標準替轉讓者繳納一定數量的經濟補償，使其參加相應的社會保障。當然這部分經濟補償也可先交付國家財政，但國家必須做出相應的政策調整，承諾將這部分農民納入城市和相應的社會保障體系。[6]由此可以看出，“土地換保障”整個運行過程中交易中介機構的研究是缺失的，有的只是籠統指出由國家責任強制為其納入社會保障，有的直接由土地經營權的轉包者支付農民工參保費用。我們知道，農民工只在乎現期收入，他們參保的意識非常薄弱。對他們來說，增加他們的收入最為切實，所以他們就可能會同承包者私下商量好將社會保障的提取費用直接轉化為貨幣經濟補償，這就要求國家賦予有關監督機制的制約。而如果設立國家的監督機關來監督承包者從轉讓農民工土地使用權獲益中提取農民工社會保障費用的行為，則加大了“土地換保障”制度的成本支付，這就提出了在實行“土地換保障”方案中其運作載體的缺失問題，值得我們進一步研究。

（二）“土地換保障”的運行載體——農村集體經濟組織及由集體經濟組織轉制而來的股份合作社

根據孫雷、陳波羽中的研究，他們在針對失地農民設計的“土地換保障的邏輯框架”中指出失地農民通過放棄土地使用權獲得經濟補償后，一部分由農村集體經濟組織為失地農民辦理養老、醫療、失業等保險，一部分作為失地農民的貨幣收入，成為市場人的物質基礎，另一部分則用作對失地農民的培訓，使得他們具備向非農產業轉移的基本技能。可見這里代表耕地所有權的農村集體經濟組織則成為交易的中介機構，作為失地農民與征地方交易的中間人，農村集體經濟組織通過被征用耕地的交易獲得的收益，用來支持農村的基礎設施建設，改善農村居民的生活條件。[7]由此可以推廣到“土地換保障”中針對農民工社會保障的建立，引入代表農民工土地使用權的農村集體經濟組織作為交易中介機構。這個思路也符合建設社會主義新農村，既要有黨和國家的強力推動，更需要發揮農戶、農村集體經濟組織的積極性和主觀能動性的政策精神。另外筆者認為為避免由村集體包辦，應與現行的中國行政機構體制改革和農村基層組織建設以及正在農村推行村務公開的民主管理制度相配套，特別是農村集體組織從農民工土地轉讓費當中用于社會保障的費用提取應該向村民公開，通過這樣的方式讓農民更多地參與和監督村里的事務。保證集體經濟組織運行應有的效率與公正。

而原有農村社區集體經濟產權模糊、人格化的出資者主體缺失、決策獨斷、監督不善、分配隨意等種種制度性缺陷直接影響到保護集體經濟組織及成員利益，研究表明迫切需要從產權制度改革上破除。現階段農村社區集體經濟產權制度改革以村、組為對象，在制度安排上多采取股份合作制的形式。從轉制后的組織形式看，其定位不同，既有股份合作制企業，也有股份制公司，以及股份合作社。有學者進一步研究，現階段集體經濟組織產權制度改革的定位，以及轉制后的實際功能和作用都與政府行為有直接關聯。兩者要在今后的改革和發展中相互調適。其中第一條指出轉制后的組織功能就與社區成員的社會保障管理有關，是按照公共產品供給非歧視性原則，對于集體資產所有者的社會保障成本，政府應給予一定的扶持，并全額承擔“城中村”或“村改居”成員的社會保障費用。[8]另外深入到股份合作制中土地股份合作的研究，土地股份合作的形成是在村委的引導下若干農民自愿組織，組成合作社，農民將自己的土地使用權向合作社入股，由合作社統一經營和管理，實行“土地入股，集約經營，獨立核算，按股分紅”。其股份合作社在年底取得的收入扣除必要的成本費用后按股分紅，同時合作社按每股每年提取風險基金和發展基金。農民工進城務工，也可以通過股份合作形式將自己在原屬地的土地使用權向合作社入股，這樣一來他們對土地的承包經營權不僅長期不變，而且還有股權收益，吃了“定心丸”，也自然安心進城從事二、三產業。[9]將上述兩個研究成果結合起來研究，筆者認為可以按照“土地換保障”的思路，通過由集體經濟組織轉制而來的股份合作社在土地與農民工的現代社會保障兩者之間架起聯結通道，股份合作社在農民工向合作社入股期間在按每股每年強制提取風險基金和發展基金的基礎上強制提取一部分基金作為農民工建立現代社會保障的啟動資金，保證其進城后最基本的社會保障。

當然，由于中國各地經濟水平不一，這種股份合作的土地流轉形式主要出現經濟較為發達，大部分農民已轉移到從事非農產業的沿海地區和發達內陸地區，如廣東、江浙、遼寧、山東、湖南等地。而

廣大中、西部貧困地區由于受到地域、經濟水平等因素制約了土地的流轉，也就很難形成土地股份合作這樣一種土地規模經營方式。因此在考慮原屬地在較為貧困，并且零星分散的小規模經營比較嚴重的中、西部地區的農民工在實施“土地換保障”中架構其運行載體時，筆者認為有待于政府(下轉第24頁)(上接第22頁)大力扶持農村經濟合作組織的發展，并且政府在其介入的作用成分相對發達地區對股份合作社要多一些，值得我們更深入研究。

參考文獻

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[8]農村集體經濟組織產權制度改革課題組．農村集體經濟組織產權制度改革研究.

[9]何傳新．以土地使用權入股的股份制模式研究[J]．江西農業大學學報（社會科學版），2005，(9)．