我國農村土地征用制度改革論文

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我國人多地少，土地資源稀缺，伴隨著工業化和城市化快速發展，越來越多的農村土地被征用作非農建設。而現行征地制度存在的弊端制約了經濟、社會的和諧發展，改革現行征地制度迫在眉睫。本文從我國征地制度的源流和現狀入手，從法理角度分析了現行征地制度存在的弊端，并提出了完善我國農地征用制度的建議。

一、我國現行土地征用制度改革的必要性

隨著我國工業化、城鎮化的快速發展，非農建設用地的需求越來越大，在現行制度體制條件下，政府只有通過加大征地規模來保障用地需求。但是，由于現行土地征地制度本身的設計缺陷，加之地方政府部門在征地過程中的粗放式操作，一方面造成越來越多的失地農民，另一方面由于土地收益分配嚴重失衡，失地失業農民又失去生產、生活保障，由此引發了大量群體性沖突事件。要解決征用農民土地引發的矛盾，最終必須逐步推行征地制度改革。當前，為統籌城鄉協調發展，黨中央作出建設社會主義新農村的重大戰略決策，將失地農民問題納入解決“三農”問題的統一框架下。2006年中央一號文件明確指出，必須“加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補償辦法、拓展安置途徑、規范征地程序的要求，進一步探索改革經驗。完善對被征地農民的合理補償機制，加強對被征地農民的就業培訓，拓寬就業安置渠道，健全對被征地農民的社會保障。”

二、我國農地征用制度的現狀

我國現行的農村土地征用程序一般包括：（一）征地方案的擬定。需要征地的市縣政府擬定有關農村集體土地轉為國有土地征地方案。具體做法是，用地單位向擬定機關所屬的土地行政主管部門報建設項目說明書和有關方案，有關土地行政主管部門收到上報的建設項目呈報說明書和有關方案后，認為所報材料齊全、符合法定條件的，在5日內上報本級政府審核。本級政府審核同意的，征地方案即為擬定。（二）批準機關的審批。有關市縣政府對其審核同意的征地方案，連同其他有關材料，逐級上報有批準權的政府批準。有批準權的政府所屬土地行政主管部門對該材料進行審查后作出決定。再由有批準權政府的有關負責人作出是否同意的決定。（三）批準機關的內部批復。批準征地的政府作出同意征地的決定的，直接行文或者由其土地行政主管部門代為行文向下一級政府作出內部批復，告知批準征地的情形。（四）征地決定的外部送達。《土地管理法》及實施條例規定，“征用土地方案經依法批準后，由被征用土地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征用土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。”

三、我國農村土地征用制度存在的弊端

（一）公共利益的范圍模糊，導致土地征用權濫用

土地征用是國家或政府為了公益目的而抵償取得非國有土地和個人土地的行為，行政征用權的行使僅限于公益目的，非公益目的需要用地，只能通過市場購買。雖然《憲法》第十條及《土地管理法》第二條均規定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。但卻沒有明確何為公共利益，如何確定公共利益。這就導致國家的土地征用權事實上不受限制的情況，造成權力濫用。據調查在我國現有的征地中80%以上的征地都是基于商業利益的需要而進行的而非公共利益，一些地方在片面追求經濟發展和“政績工程”的促使下，濫用土地，把大量的農用地轉化為城市用地和工業用地，造成了土地資源的嚴重浪費。

（二）土地征用程序不規范、限制了農民的參與權

上文已述我國土地征用的程序，這些程序的規定僅是針對土地的保護，沒有體現出對農民權利的保護。政府在征用農村土地的方案做出后，由縣級以上政府予以公告并組織實施。從中我們可以看出在土地被征用的過程中農民和集體被剝奪了一切權利，完全處于任人宰割的地位，從土地征用的決定到爭議的解決完全聽任行政部門的命令，土地征用方案和安置方案均在批準之后才公告，這時農民不管有何理由，都不會影響征地方案的實施。另外，發生糾紛后，法院往往以征地補償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護不能實現。現有的土地征用補償法律法規沒有規定對裁決不服的救濟途徑，《土地管理法》第十六條的規定主要是土地所有權和使用權的權屬糾紛的救濟途徑，而不包括土地征用補償糾紛的處理。根據現行《土地管理法》的規定，征用各方不能對征地補償標準達成一致意見的，由征用部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對人不能向人民法院起訴。這種制度安排，給征用方以過大的權力，而被征用方連起碼的司法救濟權都沒有。（三）征用補償范圍和標準不合理

《土地管理法》規定的征用耕地的補償費用只包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。而《土地管理法實施條例》又規定土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費才歸地上附著物及青苗的所有者所有。對農民來說得到的補償僅僅是土地補償，安置補償，地上附著物和青苗的補償而對于鄰接地補償，殘存地補償，通損地的補償均未列入補償范圍。而《土地管理法》規定的征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍。其補償標準計算的基準是農地的年產值，很不科學。年產值是農作物產量與價格的函數，其高低受所處地區的農業生產自然條件如光、溫、水、土和社會經濟條件如農產品價格、耕作制度、產業結構調整的影響，而與被征地的區位等地價因素無關。事實上土地補償費的確定很大程度上與被征地所處的區位、區域經濟發展狀況及區域基礎設施條件等緊密相關，而與土地年產值的關聯性并不明顯。這種標準導致法定的征地補償標準較土地實際產出價值而言往往失真，而且法定的征地補償標準游離于土地市場價格之外，這就決定在分配補償時農民和集體不可能分享土地從被征用時的廉價到商業性用地所帶來的巨大利潤之間的差價。

（四）補償收益主體不明確，補償截留現象嚴重

我國相關法律規定農村的土地歸農村集體成員共同所有，但到底誰是“集體”，相關立法卻沒有明確指出。自實行家庭聯產承包責任制度后，農村土地歸鄉鎮、村委、村民小組三級所有。法律在設定土地權屬時，兼顧了這三者的地位。然而，現行的立法模式并沒有為“集體”作出嚴格界定，對集體土地所有權主體的多元化和不確定性的規定，造成了集體土地所有權主體的虛位，導致了集體土地人人所有，卻人人無權。在土地未被征用時這種潛在的權屬不清問題一般不太引人注意，但是當面臨分配補償金的時候，潛在的問題就充分暴露出來。由于產權主體不明，往往造成各級政府、村委會以及集體經濟組織相互爭當所有權主體，或通過各種名義克扣征地款，導致真正所有權主體不能享受應該享有的利益。

在實際分配征地補償過程中，爭議最多的是土地補償費和安置補助費。首先是土地補償費，據有關部門統計，如果土地出讓成本價為100%，則農民只得5%－10%，村級集體經濟組織得25%－30%，60%－70%為縣、鄉(鎮)各級地方政府所得。其次是安置補助費的分配，安置補助費的目的主要是用來安置征地后剩余勞動力的，由安置單位享有，但由于勞動用工制度發生了很大的變化，許多企業難以勝任妥善安置勞動力的重任，因此許多地方均采取貨幣安置的方式。部分安置費用在沒有使農民得到妥善的就業安置條件下應由農民個人所享有，但許多地方并未按照國家規定足額發放，甚至完全沒有發放到農民手中，而是被層層的截留。

（五）補償方式單一，安置責任不明確。我國農村土地征用補償方式只有金錢補償和勞動力安置兩種方式。只在國土資源部《關于加強征地管理工作的通知》這一部門規章中規定了預留地和土地使用權入股補償的方式。由于勞動用工制度發生了很大的變化，許多企業難以勝任妥善安置勞動力的重任，因此許多地方均采取貨幣安置的方式。單純的金錢補償無法使失地農民真正安置就業。農民失地后大量涌入城市，而農民由于缺乏技能和知識，無法在城市激烈的競爭環境中生存下去。待僅有的一點補償金額用完后，失地農民就徹底失去了生存的依靠。此外，土地管理法沒有明確規定哪個組織來負責對失地農民的安置。

四、現行土地征用制度引起的問題和原因分析

我國現行土地征用制度由于征地權濫用以及補償標準低等問題，引起了一系列問題，主要體現在以下幾個方面：

1．導致城鄉結合部的土地黑市。在城鄉接合部，土地交易多數是土地所有權的轉讓過程。然而，在缺乏相對完善和公平的市場機制的情況下，大量集體所有制的土地透過黑市交易由農村土地轉換為城市土地，而由于土地利用的外部性十分明顯，在缺乏城市規劃引導下，通過黑市交易的土地利用不可避免地引起環境污染、布局混亂等問題。

2．帶來了大量失地農民，直接造成了他們的生存危機。由于征地補償不公平導致大量失地農民轉化成城市貧民，而這些失地農民由于自身的文化程度較低，在城鎮生存能力較差，只能從事一些低地位、低技術勞動、低工資、高強度或者臟亂的職業，生活水平大大降低。3．影響了社會穩定，損害了政府形象。在最近幾年各地農民上訪案件中，征地導致的案件占到很大的比重，這無疑嚴重損害了政府形象。另外，失去土地并找不到一份合適工作的農民群體必將成為社會治安的隱患，如不及時加以解決，將演變為嚴重的社會問題。

4．損害了我國法律法規和政府規章的公信力。現階段出現的這些征地問題絕大多數是不符合現行法律法規和政府規章規定的，如果不能加以及時制止，無疑將損害我國法律法規和政府規章的公信力。

5．嚴重浪費寶貴稀缺的耕地資源。分布在城市周邊地區的農地多數是上等良田，這些土地被大規模圈占并開發后，就很難再恢復原有的土地肥力，對于耕地資源極度匱乏的中國而言，這種行為無疑是“殺雞取卵”、“竭譯而漁”！由于征地補償標準低，導致土地征用后的利用效率低下，出現“征而不用”、“多征少用”以及“征而遲用”現象。

另外，近些年來，在我國一些地區為了人為地加速城市化進程，出現了大量違法圈占城鎮周邊農地的現象，這一現象有幾個特點：1)絕大多數是政府行為，即由政府或者相關政府部門直接介入征地活動；2)圈占農地的目的是很多地區為了搞開發區、引進外資，人為地加速城市化的進程；3)為了降低征地成本，吸引外資，征地補償的標準很低；4)征地行為均具有強制性；5)很多征地活動不合法；6)征地面積面廣量大，涉及農民很多。

上述問題的出現跟我國現行土地征用制度的弊端有關。現行農地征用制度形成于計劃經濟時代，自50年代以來沒有進行過實質性的改革，這與我國實行市場經濟體制的改革進程很不適應。現階段產生的主要原因包括：

1．公共利益目的和征地范圍界定模糊，相關法律條文相互矛盾。

2．征地補償辦法不合理。

3．非公共利益性質的征地行為導致農民的土地發展權被無償剝奪。

4．多頭違法征地現象屢禁不止。

五、完善我國農村制度的政策建議

(一)在法律和相關政策中清晰界定公共利益用途的含義

考慮到我國還是一個資本短缺的發展中國家，在土地征用制度改革設計中應該增加一項。“公共利益用途”的審核環節，即在中報征地過程中，由指定的機構審核該項目是否符合“公共利益用途”。根據是否具有明顯的盈利性質；將“公共利益用途”分為純公共利益、準公共利益和非公共利益，從而在征地補償方面適當區別對待。

(二)明確劃分征地范圍并制定相應的合理的公平補償辦法

在劃分征地范圍、改革現行土地征用制度之時，必須考慮我國的國情，即我國是一個資本短缺的國家。另一方面由于涉及征地方面的法律問題，改革方案須具有漸進性。

為此，建議分兩個階段對征地范圍進行劃分：

第一階段：在現行法律框架下，承認現行所有征地范圍的合法性，但是嚴格區別三種類型的征地行為，并分別來用不同的征地程序和征地補償標準：

1．純公共利益用途：具有最高的強制力，在公平補償的原則下，適當考慮建設項目的成木。但應充分考慮農民的出路，不應威脅到農民的生存。

2．準公共利益用途：仍具有較高強制力，但是在公平補償原則下，鼓勵多種模式的補償辦法，充分考慮被征地者的損失。

3．非公共利益用途：如房地產開發等，這類征地項目不應具有強制力，征地補償費應該由用地單位和農民自行談判。因社會進步帶來的土地增值收益可以通過土地增值稅來加以調節。

第二階段：修正現行有關征地方面的法律條款，規定只有符合公共利益用途的土地方可行使征地權。其余用途的土地由用地者和農民自由交易，政府只制定交易規則，并按照法律規定征收有關稅收，辦理相關手續。

(三)改革征地程序，引入制約機制

事實上隨著經濟、社會的發展，公共利益用途的范圍也在變化，因此是否需要更具體地劃分范圍并不重要，重要的是必須在土地征用制度中設計一項審核機制，即由指定機構審核征地項目是否符合公共利益。考慮到我國現行的土地管理機構設置，為了防止尋租現象，以及杜絕屢禁不止的多頭征地現象，建議各地設立土地征用審查委員會，由政府領導牽頭，各相關部門，如土地管理局、規劃局等參與，定期審查上報的征地項目是否符合公共利益原則。