農村政治的非制度化研究論文

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內容提要：當前中國農村政治的一個顯著特征是政治制度化水平較低。本文在分析了中國農村政治制度化不高的幾個方面的表現之后，側重從中國傳統的“禮治”社會的影響和歷史上集權體制的影響這兩個方面探討形成今天農村政治制度化水平偏低的原因，作者在最后提出，解決農村政治制度化問題的突破口應該是農村干部而不是農民。

關鍵詞：政治制度化“禮治”體制突破口

政治制度化問題是指在政治體系中政治主體或政治機構的政治活動是否符合規定的制度和程序的問題。如果人們嚴格按照規定的制度和程序進行，我們就說政治制度化程度高；相反，如果人們不按照法定的制度和程序、而是隨心所欲地進行政治活動，我們就說政治制度化程度低。由于歷史的原因，我國在政治實踐中對于政治制度化問題缺乏足夠的重視，政治制度化水平相對也不高。這一問題在農村地區表現得尤為突出。由于農村在我國眾所周知的特殊地位，因而研究我國農村的政治制度化問題對于我國就顯得非常重要了。

一、我國農村政治表現出較低的制度化水平

從政治活動制度化的角度來看，中國農村政治表現為低度的制度化。也就是說，中國農村政治的各個行為主體，不能經常地、自覺地按照法律和制度的規定進行政治活動，農村政治缺乏制度性和程序性。

1．農民政治參與的非制度化

毫無疑問，農民是我國農村最廣泛的政治行為主體，但是由于我國農民文化水平較低，得到的政治知識和政治訓練也少，對參與政治生活的制度和程序知之較少，因而他們相當多的政治參與都表現為非制度化。農民的非制度化的政治行為主要有行賄、越級上訪、報復農村干部，甚至與農村干部發生武力沖突，集體沖擊國家機關或政府部門等。近年就發生了很多起這樣的事件，如1999年10月，在四川省成都市青白江區清泉鎮某村農民由于對法院裁定不滿，競聚眾沖進法庭挾持了法官，成都出動了近百名法警才將法官救出。在2000年3月，在廣東省五華縣硝芳鎮也發生了一起農民非制度化政治參與的惡性事件，在這次事件中百余名農民圍攻鎮政府和派出所，搶走了被傳訊人并砍傷了派出所所長。另據調查，遼寧省新金縣在1990年發生的農民以各種形式報復村干部的事件達110起。山東省沂水縣1993－1996年間，發生的故意報復、侵害村干部案中較為嚴重的就達14起。

另外，在不少地方的鄉鎮選舉和村委會選舉中，有些農民竟明目張膽地破壞法紀、擾亂選舉，有的是以暴力手段破壞選舉，有的是以金錢買賣選票賄賂選舉，有的是以威脅、恫嚇手段脅迫選舉等。

不僅農民如此，農村干部的非制度化政治行為也很普遍。由于農村干部是政治職業者或半政治職業者，是農村政治中最活躍、最積極以及最具決定性的政治主體，所以他們的非制度化行為就更能說明中國農村政治的非制度化特征。

2．在干部產生和任免問題上的非制度化

如按照有關法律規定，鄉鎮政府主要領導由鄉鎮人大選舉產生，對鄉鎮人大和上級政府負雙重責任。但是在實際中，鄉鎮政府主要干部一旦產生以后，就只對上級政府負責，幾乎完全與鄉鎮人大沒有任何關系。上級政府不與鄉鎮人大進行任何協商而任意撤換、調動鄉鎮干部的現象司空見慣。在村一級，比較突出的問題是“太子接班”，在不少地區，村黨支部書記、村委會主任的職位是在家庭內部傳遞的。另外，通過不正當的或是非法手段當選為農村干部，是在一些地區鄉村兩級干部的產生中共同存在的問題。我國農村目前普遍村民自治制度，根據《村民委員會組織法》的規定，村委會成員的候選人由村民直接提名，村委會成員由村民直接選舉產生。但是不少地方的鄉鎮黨委和政府卻仍然指定村委會成員的候選人，或用紅頭文件直接任免村委會干部。如海南省瓊海市大路鎮云滿村。因16名黨員聯名推出的村委會主任候選人與鎮領導心目中的人選不一致，大路鎮委及派出所出動3輛汽車，鎮委書記掛帥，把簽名推薦候選人的部分選民連夜帶走，以“企圖推翻村委會”的罪名對他們實行了變相拘禁。浙江省上虞市某鎮于1998年12月19日竟用紅頭文件任免村委會主任：經鎮黨委研究決定，提名林炳華等16人為林岙村等村的村委會主任，建議盧興堯等13人不再擔任村委會主任職務，還建議7個村的村委會主任改任主任助理。

3．干部行使權力過程中的非制度化

這主要是農村干部的越權和濫用權力行為。農村干部中的越權和濫用權力行為相當普遍，有的已經到了非常可笑的地步，如鎮委書記在光天化日之下竟然查封法庭，村組干部未按時到會竟遭到鄉干部的草繩捆綁等等。

如1993年9月27日，河南省鄧州市都司鄉副鄉長帶計生助理、計生所副所長到付營村召開計生會。部分村組干部因忙于農活沒有通知，計生助理和副所長竟指揮村支部書記用草繩把6名村組干部捆綁后帶到村部，另一名也被傳去關押，直到晚上10時左右才將7人陸續放回。再如1996年5月24日，江西省樂平市涌山鎮在校中學生銀蘭在自家的責任田育秧，卻被鎮計生辦的工作人員帶到鎮政府，不顧銀蘭的一再聲明，強行在計生服務所對銀蘭作了B超孕檢。次日晨，其母同村支書到鎮政府評理時，又遭人拳打腳踢。于是他們將鎮政府告上了法院，經法院裁定，涌山鎮政府向銀蘭賠禮道歉，并賠償2679.22元。又如1998年9月8日，安徽省南陵縣戴江鎮黨委書記王德貴要對早育兩個月的農民進行治安拘留，因不符合規定而被鄉派出所和縣公安局否決。于是他就宣布了一條鎮黨委意見，要求副鎮長兼派出所所長許小寧立即調離，否則該鄉就不要派出所了。

據江蘇省南通市統計，該市某縣級市自1994年以來共120起行政訴訟案，其中鄉鎮政府作為被告的有72件，占總數的60％。同時，作為被告的鄉鎮政府敗訴率市達58％，且呈逐年上升趨勢。在農民向法院提出的行政訴訟案件中，行政機關的敗訴率居然占多數，這充分說明了農村的基層行政機關不能依法行政。至于鄉村干部違和國家有關文件和法律的規定，任意加重農民負擔的事件就更是屢見不鮮了。當然更嚴重的是鄉村干部私設公堂、亂用刑罰的驚人現象，近幾年來，竟有一些農民被這樣的“黑公堂”活活打死。總之，我國農村干部在行使權力過程中的非制度化現象相當普遍，這是農村干部政治行為非制度化的最主要的表現，也是判斷我國農村政治制度化程度不高的一個最主要的依據。

4．在財務管理上的非制度化

由于我國農村政治和經濟密切相關，鄉村財務管理作為政府行為或基層自治組織的行為，直接涉及到農民的經濟利益，影響農民的政治行為，所以也是中國農村的一個政治問題。鄉村財務管理混亂在我國農村很多地方是很普遍的現象。它主要表現在這樣幾個方面：第一，財務活動不公開。耕地、魚塘、店面、廠房等的承包活動不進行公開招標，村民委員會在農民群眾一無所知的情況下把這些集體生產資料承包了出去。收支賬目不按期公布或根本不公布。第二，收支無計劃，胡亂開支。一些村委會不搞財務收支預算，經常請客送禮，隨意開支，形成花錢不知數、提留沒有度的混亂狀況，既加重了農民的經濟負擔，又為村干部的貪污腐敗提供了可乘之機。第三，賬務混亂，不符合財務管理的要求。有的鄉村賬簿不全，有的甚至沒有賬，有的卻有多套賬。記賬也不規范，有跳行跳頁和涂改現象。有的地方財務審批沒有專人管理，竟然同時多人有批改權。票據不規范的現象更是普遍存在，在多數的鄉和村的賬務中，都有白條入賬。第四，貪污挪用，損公肥私。以上的財務不公開、收支無計劃、賬面混亂導致的一個直接后果就是為鄉村干部的貪污挪用、損公肥私提供了便利條件。財務管理的非制度化經常會造成農民對干部的不滿，容易產生干群矛盾。

可見，政治制度化建設在我國農村政治中還是一個相當薄弱的環節，這對于我國目前正在致力進行的“法治”建設無疑是一個重大的障礙，對我國農村政治發展水平的提高無疑構成了一個嚴重的制約。因為政治發展不是別的，正是一個國家或地區政治民主化程度和政治制度化水平的不斷提高；而政治民主化和政治制度化在很大程度上又是互相聯系、密不可分的。沒有制度化的政治民主是不能持久延續的，而政治制度化如果不是以民主為價值目標，它的存在將是沒有任何意義的。我國農村正處在一個社會轉型和政治發展的關鍵時期，政治制度化建設就顯得十分重要，因此針對我國農村當前較低的政治制度化狀況加強分析和研究就成了我們的一個當務之急。

二、并不復雜的原因：“禮治”社會和集權體制的影響

要想深入分析我國農村政治的非制度化現象，恐怕首先應該研究為什么我國農村政治制度化水平不高，即到底是什么因素造成了我國農村的政治制度化水平不高呢？把一切需要解釋的問題都歸于文化上的差別似乎是一種省事的辦法，但是結果往往就象什么也沒有說一樣；把所有的差別都推到經濟發展水平上似乎是一種唯物主義的觀點，但是片面的“經濟決定論”除了什么也說不清之外，還讓人感到分外地庸俗。對于當前中國農村政治的非制度化，我們最好還是找更直接的原因。

1．“禮治”社會的影響

費孝通先生把中國社會的特征歸于“鄉土本色”，而這“鄉土中國”秩序的維持靠的是“禮治”的傳統。當代中國盡管已經不同于費孝通先生當年所考察的中國，但是傳統有它的延續性，尤其在中國的農村，禮治影響的痕跡依然清晰可見。

如果我們的分析僅僅停留到這里為止，那我們就陷入了上面所批判的“文化決定論”了。禮治因素對中國農村政治非制度化的影響并不是什么禮治的文化，而是體現在兩個非常具體的方面。一是在禮治社會中社會權威對國家權威的消解；二是隨著社會的變遷，當傳統禮治的力量土崩瓦解時法治的權威卻仍然沒有確立。

禮治社會并不是無法無天的“無政府”狀態，它也有自己的行為規范，換句話說，它也有自己的特定要求，所不同的是，它不是對現代意義的“政治制度化”的要求，而是對傳統的“禮的統治”的要求。不論是對于傳統的中國農村還是對當前已經在很大程度上具有現代特征的中國農村來說，對于人們行為的規范主要來自兩個方面，一是來自于社會傳統力量的禮的規范，二是來自于國家力量的政治和法的規范。

在中國長期的封建社會中，對于農村來說，來自于傳統力量的規范與來自于國家力量的規范不論是在內核上還是在外部特征上大體都是一致的，都是“禮的統治”，這兩種規范力量其實是合而為一的。這并不是來自社會力量的規范趨同于來自于國家力量的規范，而是相反，是國家直接接納了來自社會力量的規范，并把它上升為國家的規范（就此而言，在中國的封建社會，社會、家庭和個人并沒有獨立存在的空間，國家的政治力量籠罩一切）。這些規范的共同特征在于維持一個上下尊卑有所區別的特權社會，在這樣的特權社會中權勢人物的個人偏好的作用就遠遠超過了國家的制度和法，因而按照今天現代政治的眼光來看，不僅僅是中國古代的農村，其實整個中國古代的傳統政治都是沒有任何“政治制度化”的意識可言的。

在中國社會走向現代化的過程中，支配農村人口行為規范的這兩種力量便開始走向分野。因為國家和政府是一個傳統社會走向現代化的起點和推動者，因而來自國家的規范力量便開始偏離原來的標準而起用一套新的規范；但是農村相對卻是國家政治的“邊緣區域”，傳統的規范力量仍然占居主導地位。所以從這個時刻開始，這兩種不同的規范力量便開始在農村互相沖突和爭奪支配權。這種沖突和斗爭在中國農村已經進行了百年左右，迄今仍在繼續。

不幸的是，在這種爭奪支配地位的斗爭中，來自傳統的規范力量如果不是總是，那也是經常居于上風。在農村中，不論是對于社會范圍內的事務還是對于國家范圍內的事務，人們往往傾向于首先動用來自傳統的規范力量進行規范。如在男女婚姻問題上，盡管婚姻自主是國家法律的規定，但是在即將步入21世紀的中國農村仍然發生了自由戀愛的青年男女因輩份不同而被族人處死的悲慘事件。這是在社會事務范圍內兩種規范的沖突，在這種沖突中傳統的力量獲得了勝利。在國家事務的范圍內，由于來自傳統力量的規范一是本來就不能提供太多的標準，二是即使提出了規范標準，那也是與現代政治制度化的要求相距甚遠、甚至相互沖突的。而在這種沖突中人們往往首先選擇的卻是來自傳統的規范，因而不論是農民還是農村干部，他們在參與政治生活時表現出非制度化有特征就不足為奇了。

當然，在新中國已經建立五十多年之后，中國農村的情況要比以上所述復雜得多，尤其是在中國改革開放之后，這個變化就更大了。這就涉及到禮治社會對今天中國農村政治制度化水平影響的第二個方面了。如果說在改革開放前的很長時期內禮在一定程度上仍然能提供一定的行為規范的話，那么今天它的這種能力已經大為下降了。改革的大潮逐漸動搖了農村傳統的價值觀念和行為規范，但是當人們對舊的價值觀念和行為規范開始不屑一顧的時候，卻發現并沒有新的價值觀念和行為規范能夠深入人心。如果用一句話來簡單地概括這種現象的話，那就是：在市場經濟大潮的沖擊下，不論是在社會事務的范圍還是在國家事務的范圍，傳統的禮治秩序已經或正在走向崩潰，但是現代的法治原則卻還未能確立。這就使得今天中國農村的各個政治行為主體在參與政治時呈現出更多無序的、非制度化的特征。

2．集權體制的后遺癥

當近代中國開始走向現代化的時候，不僅來自傳統的規范力量不斷消解來自現代國家規范力量的影響，并且作為現代化的中心和推動者的國家也并未有意識地接受和推進現代政治的民主和制度化的觀念。如果把辛亥革命視為中國全面走向現代化的標志的話，那么在國民黨退出中國大陸前僅僅完成了軍事現代化，政治現代化只有其名而無其實。中國共產黨領導的新中國顯然更加注重政治現代化的進程，它極大地提高了人民的民主權利，改善了人民的生活，更加充分地保障了廣大人民基本人權的實現。但是在具體的政治體制的選擇上，我們更強調的是用集中權力的辦法保證效率，卻較少從防止權力過分集中而產生腐敗的角度來設計我國的政治體制，來使我國政治生活更多一些權力制衡、更多一些制度化和程序化建設。這就使得我國的政治體制在改革開放以前呈現出非常明顯的集權化特征，這在實施政社合一的體制時期的農村表現得尤為突出。

體制是一個高度集權化的政治經濟體制。是一個集政治、經濟、社會和文化功能為一體的組織體系，它兼具基層行政管理和社會生產管理的雙重功能，又是農村基層社區組織。公社對基層鄉村實行統一領導，分級管理，分為公社、生產大隊、生產隊三級。這套組織體系的突出特征是領導權力的高度集中統一。農村公共資源的支配權集中于自上而下、具有高度組織化程度與紀律性農村基層黨組織，實行黨對農村的一元化領導。在的結構中，公社黨委和大隊黨支部是權力的實際掌握者。公社黨委對全公社的工農商學兵、黨政財文經實行統一領導，分級管理。生產大隊設有隸屬于公社黨委的黨支部，生產隊又設有隸屬于黨支部的黨小組。在公社黨委和生產大隊黨支部內，權力又高度集中于黨的書記。當然，黨組織并不親自處理一切事務，與它并存的政府組織、軍事組織和群眾組織實際上是它的決議的執行機構。通過這樣一種制度安排，形成了農村公共資源由下向上集中，由行政向黨組織集中，由黨組織向黨組織負責人集中的高度集中統一的政治系統。

在這種高度集權的體制下，人們的意志、要求和個性普遍遭到嚴重的壓抑，干部已經習慣于在自己的“領地”內我行我素和命令他人，普通民眾也已經習慣于服從長官意志。因而每一層次的長官的意志就成了左右這個體制的主導力量，成了決定這個體制運行效果的主要因素。所以在這種體制下，企圖運用制度的力量來規范農村乃至全國各級干部的行為、使他們完全按照制度規定和程序來行事是不可能實現的空想。也就是說，這樣高度集權的體制不僅遏制了民主的發展，而且也是不可能產生政治制度化的；而更重要的是，這樣的體制自身根本就沒有進行民主程序建設和政治制度化建設的意識。

更為不幸的是，在中國這樣一個缺乏民主傳統和政治制度化傳統的國度里，尤其是最為嚴重的農村地區，這種高度集權化的體制一下子就強化、延續了二十多年，它的影響可想而知。直到今天，不少的農村干部仍然按照體制的方式行使自己的權力，而不少農民也仍然默認他們的工作方式。因此這種集權體制的后遺癥更使得政治制度化在中國農村步履維艱。

由上可知，在當前中國農村，一方面，在來自社會的傳統規范力量在消解和對抗著現代國家中心的規范力量，這兩種規范力量的沖突制約著政治制度化在農村的實現；同時，在另一方面，來自現代國家中心的規范力量自身在很長的時期內由于舊的體制的影響作用，不僅不能有意識地推動政治制度化在農村的實現，反而在一定程度上與政治制度化的要求是背道而馳的。盡管我國目前在黨的領導下已經邁上了法治建設和政治制度化建設的軌道，但是舊的高度集權體制的影響仍然是存在的，在農村地區這種影響還是相當大的。這兩大方面的因素使我國農村政治的制度化狀況還不如人意，農村政治中存在比較突出的非制度化現象。

三、農村政治制度化建設的突破口

在我國建設社會主義民主和法治的進程中，政治制度化建設是一個基礎。政治制度化不僅與我們建設法治國家的目標是一致的，而且在很大程度上它與政治民主化也正是同一過程的兩個方面。因而對于我國農村政治中的非制度化現象，我們不能等閑視之，而應該從促進我國農村長期發展和穩定、從建設社會主義民主和法治的高度深入研究，正確認識，并做好為之長期努力的準備。

從長遠說，農村政治制度化的目標是要實現來自國家的規范力量在農村的歸位，即在農村實現：凡屬于政治領域的事務，人們遵循來自國家的行為規范；對于社會領域的事務，人們遵循來自社會傳統力量的規范（當然，來自傳統的規范也需要隨著社會的進步而重建）。那么從當前來看，我們應該如何促進我國農村地區的政治制度化建設呢？健全制度和法律當然很重要，但顯然超出了我們在這里討論問題的范圍，因為政治制度化問題并不是制度和法制健全不健全的問題，而是人們是否遵循政治生活的制度和程序的問題。所以人的問題乃是政治制度化的關鍵所在。具體到當前我國的農村，這個問題實際上就是如何對我國農村居民進行政治社會化的問題。

革命導師曾經教導我們說，“嚴重的問題是教育農民”，這個教誨說明了農民問題的重要性和教育農民的重要性，是永遠閃耀著光輝的真知灼見。但是在當前我國農村政治的非制度化問題中，我認為更嚴重的問題是教育干部。因為在我國農村的政治行為主體中，盡管普通農民是人數上最廣泛的主體，但是他們并不是政治職業者，在多數情況下他們是政治活動的受動者而不是主動者；相反，盡管農村干部在農村是一個人數較少的政治行為主體，但是他們是農村地區最主動、最活躍的政治行為主體，正是他們的政治行為決定了農村政治的最主要方面的特點。并且，在農村干部與農民之間的關系上，農村干部的政治行為對農民具有非常直接的示范作用，在如何參與政治生活的問題上，農村干部正是普通農民在行動上的老師。農村干部參與政治生活的方式，必然成為農民效仿的榜樣。而在另外一些情況下，農民的非制度化的政治行為正是農村干部的非制度化的政治行為引起和激發的。在很多農民與干部沖突、農民集體沖擊政府機關或部門的非制度化行動中，直接的導火線都是農村干部行為嚴重失范而引起的。所以解決當前我國農村政治的非制度化問題，最主要的突破口應該選擇農村干部而不是普通農民。

至于選擇好突破口以后具體如何操作，那則是一個更為復雜的問題，似乎要超出了本文的能力之外。但是，以下幾個方面恐怕是必須要考慮的方面：第一，對農村干部的非制度化的政治行為，僅僅靠教育夠不夠？如果不夠，還需要些什么？第二，在對農村干部的政治制度化的教育和訓練中，應該教育他們什么樣的內容？僅僅讓他們通曉有關的法律制度、以及相應的政治程序規定夠不夠？如果不夠，還應該怎么辦？第三，農村干部的民主觀念對于他們政治行為的制度化具有什么樣的影響？第四，農村干部之外的農民，對于農村干部政治行為的制度化能不能發揮作用，能起到什么樣的作用？