農民負擔問題研究論文

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〖內容提要〗本文認為：農民負擔不僅是一個客觀范疇，也具有主觀特性；既有量的規(guī)定性,也有質的內涵；不僅具有經濟屬性，而且具有政治屬性。農民負擔重的實質是政治權力對經濟權力的過度侵蝕；另外,經濟權力主體自身的保護功能弱，政治權力對經濟權力的作用形式不規(guī)范，政治權力主體與經濟權力主體目標取向的不同等，也是引起農民負擔重的重要因素。解決農民負擔問題關健要建立有效制約政治權力的機制；要提高經濟權力主體的自我保護能力；要規(guī)范政治權力對經濟權力的作用形式；要整合政治權力主體與經濟權力主體二者的價值取向。

〖關鍵詞〗農民負擔研究

農民負擔是一個歷史范疇。中國歷代王朝的興衰，都與農民負擔問題有著非常密切的關系。新中國成立以來，也一直存在著農民負擔問題，但作為農村乃至全社會關注的一個熱點問題，卻是80年代中后期以來的事情。多年來，黨中央和國務院對減輕農民負擔非常重視，采取了一系列重大措施，制定了一系列法律、法規(guī)和規(guī)章，對解決農民負擔問題起到了關鍵的作用。目前，隨著農村社會主義市場經濟體制改革的深化，農民負擔仍是一個十分突出的問題，要想從根本上解決之，任務仍十分艱巨。

一、農民負擔問題的界定

一般來說，我們通常把政府及其部門向農民征收的一切稅費，包括稅收(明稅和暗稅)、鄉(xiāng)統籌村提留、農村義務工和勞動積累工以及集資、攤派、罰款等統稱之為農民負擔。如果進一步思考,農民負擔有著更為深刻的內涵。其一，它既是一個客觀范疇，也具有主觀特性。從客觀方面來看，農民負擔是實實在在的物資支出或貨幣支出，沒有這些實際的支出，農民負擔就無從談起。但從另一方面來看，農民負擔又是負擔主體農民的一種感受。從這個意義上來講，80年代農民負擔問題的提出與農民自身因素的變化有著極大的關系。在體制下，農村的土地等基本生產資料歸集體所有，并由集體統一使用，組織集體勞動，農民個人只是集體經濟組織內的生產者。當時收益分配的順序是：⑴全年收獲的收入首先扣除當年生產費用,包括：種子、肥料、農藥、燃料、機耕費、排灌費、農機具維修費及小型農具購置費、耕畜飼養(yǎng)費和固定資產折舊等生產過程中直接耗費的生產資料價值；⑵國家稅收和糧食統購任務；⑶管理費；⑷集體提留；⑸社員分配。在這種收益分配體制下，先進行集體的和社會的扣除，后給社員分配，并不直接由農民承擔負擔開支。因而，農民沒有切身的負擔感受。黨的十一屆三中全會后，中國農村普遍實行了以家庭聯產承包為主的責任制。隨之，農民的身份也發(fā)生了相應的變化。農民不再是單純的集體經濟組織內的生產者，而是相對獨立于集體經濟組織的農業(yè)生產經營者。在市場經濟中是理所當然的財產主體和市場主體，對土地享有充分的經營使用權，直接享受著經營所帶來的利潤。所以,農業(yè)經營上的變化引起了農民財產觀念的變化，喚醒了農民的主體意識，使農民增加了對外來負擔的敏感性。

其二，它既有量的規(guī)定性，也具有質的內涵。所謂質的內涵，也就是政府同農民的關系問題。只有能給農民帶來看得見實惠的社會變革和經濟改革，才能贏得農民的真正支持。在國內革命戰(zhàn)爭、抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭時期，廣大農民不僅提供和保證了戰(zhàn)爭物資的供給，而且付出了極大的犧牲，負擔不可謂輕。但解放區(qū)的廣大群眾，特別是貧困農民，沒有任何怨言，而是爭先恐后，踴躍輸糧輸人。所以，農民負擔問題有時是用數量說明不了問題的。其根本性在于政府與農民的利益是否完全一致，在于民心的向背。

其三。它不僅具有經濟屬性，而且具有政治屬性?！叭r”問題的核心是農民問題。農民問題的本質是農民的物質利益問題。保護還是損害農民的物質利益，突出表現在農民負擔問題上?？倳浿赋觯簻p輕還是加重農民負擔絕不是少拿多拿幾個錢的問題，而是保護還是挫傷農民積極性的問題，是促進還是阻礙農村生產力發(fā)展的問題，是增強還是喪失農民群眾信任和擁護的問題。必須把減輕農民負擔問題提到這樣的政治高度來認識，提到我們黨的宗旨和農村政權穩(wěn)定的高度來認識,農村是我們黨革命的搖籃，農民是我們革命的主力軍。沒有農民群眾的巨大犧牲，就不可能取得革命的勝利。全心全意為人民服務是我們黨的一貫宗旨。我國80％的人口都在農村，與農民關系處理得好壞，直接關系到我們黨是否得到了人民群眾的支持和擁護，如果這方面出了問題，可以說我們就搶劫了最廣大、最可靠的同盟軍，我們的立國之本就會動搖，我們的事業(yè)就很可能葬送。所以，農民負擔問題不僅僅是一個經濟問題，更重要的是一個政治問題。農民負擔不僅具有經濟屬性，而且也具有政治屬性。

二、農民負擔重的根源

農民負擔重的實質是農村基層政治權力對經濟權力的過度侵蝕。一般情況下，政治權力要通過對經濟權力、軍事權力、文化權力等的作用來體現政治權力的存在性，并實現政治權力的目的。如果政治權力對經濟權力作用過度，就構成政治權力對經濟權力的侵蝕或過度侵蝕。在我國農村，只所以存在政治權力對經濟權力的過度侵蝕，其主要原因有：⑴政治權力的監(jiān)督機制弱化；⑵農民經濟權力沒有或只具有弱保護功能，或者要達到一定程度的保護，需付出高昂的費用；⑶政治權力的產生主要來自上面；⑷領導決策者是“經濟人”。決策者在決策時,主要考慮的是個人邊際收益和個人邊際成本，當個人邊際收益等于個人邊際成本時，決策者的總效用達到最大值。這樣，在缺乏有效監(jiān)督和對方保護功能弱的條件下，農村基層干部建立在個人邊際收益和個人邊際成本基礎上的決策就有可能得到實施。我們知道，在存在外部性的條件下，個人邊際收益并不等于社會邊際收益，個人邊際成本并不等于社會邊際成本。在個人邊際收益大于社會邊際收益，個人邊際成本小于社會邊際成本的條件下，決策的結果是社會邊際成本大于社會邊際收益，從而造成社會福利的損失。所以,上述四個方面的原因是農民負擔重的根本致因。

另外，政治權力對經濟權力的作用形式不規(guī)范也是導致農民負擔重的一個重要因素。政治權力對經濟權力的作用形式主要包括兩個方面，一個是制度方面，一個是機構方面。制度方面主要包括現行財稅體制及國家有關經濟的法律、政策等；機構方面主要指現行的國家管理經濟方面的機構的總和?，F行農村政治權力對經濟權力的作用形式不規(guī)范主要表現為：⑴農村財稅體制不規(guī)范，現行農村財稅體制對增加農民負擔有鼓勵作用；⑵國家的有關政策不合理，沒有注意研究城市和鄉(xiāng)村、農業(yè)和非農業(yè)省份、經濟發(fā)達地區(qū)與經濟不發(fā)達地區(qū)之間的區(qū)別；⑶法制不健全，執(zhí)法不力；⑷鄉(xiāng)村組織制度沒有完全理順，尤其是村級公共產品的價值補償問題沒有得到根本解決；⑸縣鄉(xiāng)機構臃腫，人員膨脹，該設的機構沒有設起來，該撤的機構撤不下去，人浮于事。上述五個方面的因素共同構成了農民負擔重的重要原因。

再次，政治權力主體與經濟權力主體目標取向的不同，也是在研究農民負擔重的原因時需要考慮的一個因素。在目前農村家庭承包制的條件下，農民的目標取向與政府的目標取向有時是不相同的，其中主要的目標沖突表現在以下幾個方面：⑴宏觀利益與微觀利益的沖突；⑵集體、國家利益與個人利益的沖突；⑶長遠利益與當前利益的沖突。上述目標取向的不同，會導致農民與政府對同一“負擔量”產生不同的價值判斷。在這種情況下，負擔主體有時也會對合理的負擔產生一種“重”的感受。

三、解決農民負擔問題的對策與思路

筆者認為要想從根本上解決農民負擔問題，任務長期而艱巨，必須系統考慮，綜合治理，標本兼治。首先，要強化農村基層對政治權力的監(jiān)督功能。主要是：⑴在村一級設立監(jiān)督小組；其產生的辦法是由村民代表大會直接選舉產生；其職能在于全面監(jiān)督村委會的工作情況，包括有關費用的收支。監(jiān)督小組要定期召開檢查會議，定期向上級黨委和同級黨支部及村民代表大會匯報情況，監(jiān)督小組成員不能再擔任村內其它職務。⑵村一級的管理體制應主要包括：村黨支部、村委會、村監(jiān)督小組、村民代表大會。其中村民代表大會負責村內重大事項的決定及村委會人選和監(jiān)督小組人選的產生。村監(jiān)督小組負責監(jiān)督檢查。村委會負責日常事務和具體執(zhí)行。村黨支部負責向村民代表大會提交方案并全面監(jiān)督全村工作，包括監(jiān)督小組的工作。黨支部可向村民代表大會推薦村委會人選，但不能推薦監(jiān)督小組人選。監(jiān)督小組人選應直接由村民代表大會選舉產生。黨支部的監(jiān)督應主要體現在全村工作與黨中央的有關方針路線政策是否保持一致,這是個大方向,也是最根本的。⑶在鄉(xiāng)一級設立監(jiān)督委員會。其產生的辦法是由鄉(xiāng)一級人大代表直接選舉產生，應包括社會各界人士，農民應占有一定比例。其職能是全面監(jiān)督鄉(xiāng)政府的工作情況，包括有關經費的收支。監(jiān)督委員會的成員不應再擔任鄉(xiāng)一級其它職務。監(jiān)督委員會應定期召開有關檢查監(jiān)督會議，應定期向同級人大、同級黨委和上級黨委匯報有關情況。⑷以上監(jiān)督小組或監(jiān)督委員會的有關費用可由國家撥付一定比例或從有關費用中予以扣除。

其次，要提高農民的組織化程度，強化農民經濟權力的自我保護功能。農民負擔問題是一個農民與地方政府之間的交易問題，或者是兩者之間的一個博弈問題。博弈雙方的政治經濟地位決定博弈的結果。在農民與地方政府的博弈中，雙方的力量是不對稱的。地方政府是高度組織起來的，有強有力的信息資源、人力資源乃至暴力資源；而農民是分散的，各種條件決定了農民內部形成統一意見的交易成本極高，農民在與地方政府的博弈中處于不利地位。地方干部總會找到辦法從農民那里攫取超過農民負擔能力的財源，而農民卻無力抵御。于是，解決農民負擔問題需要一個非常重要的條件：農民必須有一定的組織穩(wěn)定和談判能力，進一步說,農民之間的交易成本要降低，以便較容易地達成統一意見，形成能夠與地方政府制衡的有效壓力。這種情形意味著在農村社會權威結構中，必須構建農民自身的權威基礎，這種權威基礎的前提條件之一便是組織化。所以，著力提高農民組織化程度，對有效減輕農民負擔有重要意義。

再次，真正在鄉(xiāng)村兩級落實民主選舉制度。農村基層干部由上級層層任命，這樣，對各級干部“政績”的評價主要取決于他們對上級所下達的各項任務指標的完成情況。在自身利益的驅動下，各級政府官員在其任期內，往往傾向于迎合上級的要求，在“人民事業(yè)人民辦”的口號下，不顧農民的承受能力，片面追求所謂政績。難怪乎有的同志提出農民負擔重的根源在上面，這是有道理的。所以，通過民主選舉，使得農村基層干部的任免和獎懲權掌握在本社區(qū)農民手中，使得村干部能夠真正以本社區(qū)農民的根本利益為依歸，對農民負責，受農民監(jiān)督。這樣，才能有效保證農村公共資源得到合理有效的使用，使農民負擔保持在合理的范圍之內。

第四，提高農村基層干部素質。要提高農村基層干部隊伍的政策水平。農村基層干部應認真學習和全面理解黨的政策，執(zhí)行中不打折扣、不走樣；應該正確地向群眾宣傳解釋各項政策，使之成為群眾的自覺行動；應該結合實際貫徹落實政策，鼓勵創(chuàng)造性，防止絕對化；應該模范地執(zhí)行政策，要求群眾做到的自己首先做好。要加強對農村基層干部的培訓，建立健全定期輪訓制度。要突出政策和法制教育，提高基層干部正確執(zhí)行政策、堅持依法辦事、善于做群眾工作的能力。要教育農村基層干部必須誠心誠意為群眾服務，反對脫離群眾、不干實事；堅持實事求是，反對虛假浮夸；堅持艱苦創(chuàng)業(yè)，反對奢侈浪費，遇事同群眾商量，反對強迫命令；正確行使手中的權力，反對以權謀私；努力把完成上級任務與維護群眾利益統一起來，反對不顧大局和損害群眾利益。

第五，改革農村現行財稅體制。首先，進一步完善分稅財政體制，明確劃分縣鄉(xiāng)政府職責。使縣鄉(xiāng)政府的財權和事權相結合，以限制各級政府層層下達超過財力所限的各種升級達標活動。其次，加快地方稅收體系建設，在農村推行稅費體制改革。具體思路是：將原來向農民征收的一切稅費明確劃分為稅、租、費三大塊進行征收，然后根據各自的性質分配其用途。這里要分清稅、租、費是三個不同的概念。稅是國家為滿足一般的社會共同需要，按事先確定的對象和比例，對社會剩余產品所進行的強制、無償的分配。稅的依據是政治權力。在農村,租一般是指地租,地租分絕對地租和級差地租。絕對地租產生的依據是土地的所有權,級差地租產生的依據是土地的經營權，經營權屬于廣義的所有權范疇。所以，地租的依據是與所有權緊密相聯的。稅和地租的源泉都是農業(yè)剩余。費是你享受某種服務時支付的價格。雖然稅和租也可以看成是享用政府提供的公共產品和耕種土地時支付的價格，但費是對于局部的、具體的某一服務而支付的價格。費的支付時間可以在享用某一服務前或享用某一服務后。收費的依據是服務本身。對于稅，筆者認為在設計稅種時應充分考慮我國的國情。理論上合理的，不一定實踐上合理。要充分考慮征稅成本問題。對此，建議設土地稅、人頭稅、農產品交易稅，其中土地稅可分農業(yè)用地和非農業(yè)用地制定不同的稅率。取消原有的農業(yè)特產稅和屠宰稅。對于土地稅,可適當提高稅率,對于人頭稅可實行輕稅政策。稅的征收用實物或貨幣均可。這樣整體上可體現公平與效率的原則。對于租，由于農村土地屬集體所有，所以租應歸集體，包括絕對地租和級差地租。但在具體數量上，各個省應定一個上限，在上限以內可由集體組織與農戶具體商定。租的具體形式可以是實物，也可以用貨幣形式或出工的形式代替。租主要用于公積金、公益金、管理費等。即相當于村提留這一塊。鄉(xiāng)統籌的絕大部分屬于稅的性質，應當納入稅收體系中予以規(guī)范。費的收取應根據具體情況的需要，其標準應由村民代表大會或鄉(xiāng)人大具體決定，各省可根據實際每年定個上限額，以防亂收費。這里，筆者建議將原來三提五統不能超過上年人均純收入的5％控制線，改為農村地方對農民收取的一切稅租費不能超過某一個絕對額，即由相對量控制變?yōu)榻^對量控制。主要原因一是目前測算農民純收入是一件較難的事，二是當前農村關于農民人均純收入的統計數字并不能真實反映情況，三是相對量有時帶有某種隱蔽性和較難控制性。而采用絕對量控制(如規(guī)定每年應不超過200元)則較明確，農民也容易掌握情況，也有利于監(jiān)督。當然，這里主要是應對租、費這兩塊進行絕對量控制，因為這兩塊波動性較大。對于稅，一旦制定后，本身便具有穩(wěn)定性，所以，沒有控制的必要。其三，加快建立財政轉移支付制度。要制定對農業(yè)大區(qū)特別是中西部地區(qū)的傾斜政策，在財政分配上加大對中西部農業(yè)基礎設施的投入；同時,國家應在財政上要對中西部貧困地區(qū)農村基層干部實行經費補貼制度，如對一些國扶縣的農村基層干部工資是否可由國家財政專項負擔等。以有效減輕這些地區(qū)的農民負擔。

第六，加快政府機構改革步伐。核心是精簡機構，裁撤冗員。這也是一項非常復雜和艱巨的工作。關鍵是要控制經費，如果經費能控制住，縣鄉(xiāng)機構人員多一些還是少一些對農民負擔無直接影響。

第七，推進農村法制建設。建議制定《農民負擔法》。要積極開展農村法制教育，使廣大農民學法、懂法、守法，并能用法律武器維護自己的正當權益。

第八，建立健全農村社會保障體系。對一些貧困戶應當由村或鄉(xiāng)給予一定的補助，以減輕因農民負擔而產生的不公平程度。

第九，大力發(fā)展農村社區(qū)經濟，通過以工補農減輕農民負擔，同是提高農民收入，增強負擔承受能力。經濟發(fā)達地區(qū)基層政府的運作建立在集體經濟基礎之上,新興的公共產品的成本主要被發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和集體經濟支付，因此有條件通過以工補農減輕農民負擔。同時，農民從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)到的報酬收入增加，有利于收入的提高。而越是經濟不發(fā)達地區(qū)各項事業(yè)越依賴收取稅費運轉，由此造成了經濟落后地區(qū)、傳統的農業(yè)生產省份農民負擔相對較重的現象。從一些調查中得知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和集體經濟發(fā)達的地區(qū)，農民負擔就輕些，而農業(yè)占主導的地區(qū)，農民負擔就相對重些。因此，大力發(fā)展農村經濟，壯大集體經濟實力，不失為一項減輕農民負擔、提高農民收入的有效措施。

第十，要注重對農民的教育。要教育廣大農民關心政治、關心國家大事，要增強廣大農民的政治意識、國家意識、發(fā)展意識。要對農民進行“三兼顧”(國家、集體、個人利益兼顧)教育，使廣大農民能正確處理國家、集體、個人三者之間的利益關系，能正確處理個人勞動致富與共同富裕的關系。

第十一，各級黨組織一定要把農民負擔問題當做一項政治任務來抓。應采取切實有力的具體措施。對干部考核要與農民負擔緊密聯系起來。要實行層層責任制。

以上十一個方面，概括起來主要包括四個方面：⑴建立有效制約政治權力的機制；⑵要提高經濟權力主體的自我保護能力；⑶規(guī)范政治權力對經濟權力的作用形式；⑷整合政治權力主體與經濟權力主體二者的價值取向。總之，從長遠來說，解決農民負擔問題根本要靠發(fā)展。經濟的發(fā)展、政治的民主、社會的文明是現代化的標志，同時也是長遠解決農民負擔問題的保證。發(fā)展是一個綜合推進的過程；發(fā)展是硬道理。從國家來說，迅速推動社會主義市場經濟體制的建立和完善，迅速推進經濟改革的深化和民主體制的建立及社會文明水平的提高，才能從根本上真正解決農民負擔問題。參考資料：

⒈孫立剛：《外在性、反對成本和農民負擔問題》，《農業(yè)經濟問題》，1999年第9期

⒉倪國愛、王管文：《試論農村亂收費及其治理對策》，《農業(yè)經濟問題》，1999年第9期

⒊楊軍：《農民負擔問題的深層思考》，《中央財經大學學報》，1999年第5期

⒋許安標：《農民如何行使民主權利》，法律出版社，1999年月1月第1版

⒌李茂嵐：《中國農民負擔問題研究》，山西經濟出版社，1996年7月第1版