農(nóng)村基礎(chǔ)教育公共投入政策研究論文

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農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村問題是當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)和中國社會(huì)發(fā)展的突出問題，其發(fā)展?fàn)顩r將在很大程度上決定中國現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程。農(nóng)村教育既是農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)性條件，也是農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r的重要表征。近年來，農(nóng)村地區(qū)教育問題尤其是農(nóng)村基礎(chǔ)教育問題已經(jīng)成為學(xué)者們關(guān)注和討論的焦點(diǎn)，國家把農(nóng)村教育作為中國教育改革和發(fā)展的重點(diǎn)，通過政策上的傾斜和資金上的投入對農(nóng)村地區(qū)教育給予了高度的重視，使得農(nóng)村教育在農(nóng)村改革和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)下，獲得了長足的進(jìn)展。

從絕對意義上說，全國的農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展?fàn)顩r與改革開放以前相比有了長足的進(jìn)展，特別是《義務(wù)教育法》頒布實(shí)施以后，經(jīng)過各級地方政府的不懈努力，近幾年我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育無論在辦學(xué)條件，還是在普及九年義務(wù)教育等方面都取得了顯著成績。從我國的情況看，我國基礎(chǔ)教育經(jīng)過多年來的努力，已取得了長足的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了基本普及九年義務(wù)教育、基本掃除青壯年文盲的兩大歷史任務(wù)，這是舉世公認(rèn)的巨大成就。

但從90年代中期以后，隨著財(cái)政體制改革和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的停滯，農(nóng)村教育正面臨著嚴(yán)峻的形勢，存在著教育資源存量不足、教育經(jīng)費(fèi)財(cái)政投入不足和已經(jīng)取得的“普九”和“兩基”成果不能鞏固的問題，造成這種狀況的原因是多方面的，農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投入總量不足就是影響農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展的一個(gè)重要因素，教育經(jīng)費(fèi)問題是困擾農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展的一個(gè)根本問題。不建立穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投入體制和管理體制，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展就沒有保障。

一、農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入總量缺口分析

（一）由于歷史發(fā)展原因?qū)е碌霓r(nóng)村基礎(chǔ)教育資源存量不足形成的缺口

農(nóng)村基礎(chǔ)教育和義務(wù)教育的發(fā)展，需要滿足兩個(gè)基本條件，一是必須擁有的基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備；二是基本的教師素質(zhì)。而恰恰是由于中國特殊的“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”導(dǎo)致了廣大農(nóng)村地區(qū)在這兩方面與城市地區(qū)的巨大差距，在基礎(chǔ)教育資源存量方面存在巨大的差距。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1991年，全國中小學(xué)校設(shè)備配齊率，城市中學(xué)為42.49%，小學(xué)為25.52%，而農(nóng)村中學(xué)只有17.62%，小學(xué)為8.46%；城市中學(xué)生均擁有圖書20.9冊，小學(xué)生7.6冊，而農(nóng)村中學(xué)生只有3.6冊，小學(xué)生1.9冊。2001年底，全國普通中學(xué)在校生與專任教師比例為1：19，其中，城市為1：17，縣鎮(zhèn)為1：19，農(nóng)村為1：20。全國普通小學(xué)在校生與專任教師比例為1：21，其中，城市為1：19，縣鎮(zhèn)為1：20，農(nóng)村為1：22。這種教育資源存量方面差異大的局面需要一段時(shí)間連續(xù)的較多的投入才能逐漸扭轉(zhuǎn)過來。

教育資源存量上的差異根源就在于國家的教育投資管理體制方面。在20世紀(jì)末期，我國教育投資管理體制的發(fā)展大致可分為三個(gè)階段：第一，基礎(chǔ)教育的統(tǒng)一財(cái)政與分級管理（1970-1985）。在這一階段，雖然農(nóng)村中小學(xué)教育在規(guī)模上迅猛擴(kuò)大，形式上花樣翻新，但其目標(biāo)、內(nèi)容與方法已背離教育規(guī)律，總的財(cái)力、物力和人力資源的投入水平受到當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和管理體制的限制，仍處于相當(dāng)?shù)偷乃剑坏诙A(chǔ)教育地方負(fù)責(zé)、分級管理（1985-1993）。在這個(gè)階段，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，教育總投入逐年增加，但這些投入都是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和農(nóng)民認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變而進(jìn)行的自發(fā)投入，國家財(cái)政投入水平并不高，雖然頒布《義務(wù)教育法》，對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投資管理體制進(jìn)行了法律規(guī)定，但由于當(dāng)時(shí)財(cái)政管理體制尚處于變革之中，國家財(cái)政投入的重點(diǎn)也沒有放在農(nóng)村基礎(chǔ)教育上，農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展速度雖然加快，但總體水平不高，且存在許多問題，據(jù)1990年第四次人口普查統(tǒng)計(jì)，到1989年，全國15歲以上人口中，文盲、半文盲的比例為15.88%，初中文化程度和小學(xué)文化程度的勞動(dòng)力占總?cè)丝诘?0%，其中絕大部分都在農(nóng)村；第三，國家財(cái)政撥款為主，多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)（1993-2001）。1992年，主席在黨的十四大上指出，到本世紀(jì)末，基本普及九年義務(wù)教育，基本掃除文盲。國家制定了“基本普及九年義務(wù)教育、基本掃除文盲”的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了不同地區(qū)達(dá)標(biāo)的時(shí)間表，并開展了由各級人民代表大會(huì)監(jiān)督、由各級政府實(shí)施的“雙基”達(dá)標(biāo)活動(dòng)，在這一階段，農(nóng)村教育財(cái)政管理體制逐步走向制度化，財(cái)政投入水平顯著增加。可以說，每一階段的教育投資體制都曾有過積極作用，都把解決農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展問題作為重點(diǎn)，但都未能從根本上解決農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺的問題。農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)短缺存在兩個(gè)突出特征：巨大的地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距和這種差距的擴(kuò)大趨勢。這種情況的直接后果是，農(nóng)民承擔(dān)了義務(wù)教育和高中階段教育的絕大部分成本，這些年高等教育體制的產(chǎn)業(yè)化改革又使農(nóng)村的一大部分資金以教育投資的形式流向城市，加劇了農(nóng)村教育資源短缺的問題。財(cái)政部曾于1999年組織過一次對于我國“普九”工程資金投入缺口的調(diào)研，認(rèn)為如果要全面達(dá)到“普九”標(biāo)準(zhǔn)，至少還需對國內(nèi)1053個(gè)縣投入資金總計(jì)約354億元。北大教育學(xué)院副教授王蓉表示，這一數(shù)據(jù)只是在一個(gè)較低物價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上的保守估計(jì)，實(shí)際需要只可能是高于這一數(shù)字。毫無疑問，這一具體情況的存在促使決策者對義務(wù)教育財(cái)政投入體制進(jìn)行改革，使今后的改革措施能在一定程度上能彌補(bǔ)農(nóng)村基礎(chǔ)教育在教育資源存量和人力資源存量方面的缺口。

（二）由于近年經(jīng)濟(jì)政策原因?qū)е碌脑隽坎蛔阈纬傻娜笨?/p>

1993年中共中央、國務(wù)院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》確定的教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的比例到20世紀(jì)末達(dá)到4%，這一目標(biāo)是根據(jù)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平教育發(fā)展水平，并參考國際上其他國家的情況而確定的，應(yīng)該說是合理的和可行的，可是進(jìn)入90年代以后，我國財(cái)政性教育支出占GNP的比例并未如人們所期望的那樣穩(wěn)步地上升，而是呈現(xiàn)了持續(xù)下滑的趨勢，1991年為2.85%，1992年為2.73%，1993年和1994年平均為2.52%，1995年為2.46%。到1999年僅為2.97%，2000年為2.90%，仍比國家預(yù)定目標(biāo)少投入1.1個(gè)百分點(diǎn)。

注：1.預(yù)計(jì)占GNP比例根據(jù)1993年的占比，到2000年達(dá)到4%計(jì)算的平均增長速度。

資料來源：歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。

從此表可以看出，如果按照1993年提出的增長目標(biāo)，1995年以來，每年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)總量投入都存在較大的缺口，且逐年增加，從1995年的241.5億元，增加到2000年的971.9億元，累計(jì)達(dá)3515.4億元，即使是按照1995年以來農(nóng)村普通中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)占全國教育經(jīng)費(fèi)30%左右這個(gè)比較低的比例，2000年以前農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入缺口就在1000億元以上。在這種總量增長乏力和目前的教育財(cái)政投入管理體制和分配體制背景下，首先受到影響的必定是農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)總量增長，無論絕對數(shù)和相對數(shù)的增長，都相當(dāng)有限，這種影響會(huì)直接體現(xiàn)在農(nóng)民義務(wù)教育負(fù)擔(dān)方面。

我國普通初中生均公用經(jīng)費(fèi)支出1999年比上年增5%，而農(nóng)村初中則減少1.5%；小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)支出1999年比上年增6.4%，農(nóng)村小學(xué)只增加2.9%。與此相對照的是，小學(xué)生均交納雜費(fèi)1999年比上年增加6.1%，而農(nóng)村小學(xué)的增幅則是6.9%，超過了城鄉(xiāng)平均水平。結(jié)果，1999年農(nóng)村普通中、小學(xué)雜費(fèi)占公用經(jīng)費(fèi)支出的比例都高于城鄉(xiāng)平均水平，如果再考慮到城鄉(xiāng)學(xué)生人數(shù)的差異，則這一比例的城鄉(xiāng)差距會(huì)更大。所以說，農(nóng)村在基礎(chǔ)教育財(cái)政投入方面，仍然處于不利地位。

（三）農(nóng)村稅費(fèi)改革對農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投入需求的影響

2000年，中共中央國務(wù)院下達(dá)了關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知，按照中央和國務(wù)院的統(tǒng)一部署，各地陸續(xù)進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革的試點(diǎn)工作。2001年5月《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》指出：“實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的地區(qū)，要把農(nóng)村稅費(fèi)改革與促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育健康發(fā)展結(jié)合起來，對因稅費(fèi)改革而減少的教育經(jīng)費(fèi)，有關(guān)地方人民政府應(yīng)在改革后的財(cái)政預(yù)算上和上級轉(zhuǎn)移支付資金中優(yōu)先安排，確保當(dāng)?shù)剞r(nóng)村義務(wù)教育投入不低于農(nóng)村稅費(fèi)改革前的水平。”經(jīng)過各方面的共同努力，2003年農(nóng)村稅費(fèi)改革在全國農(nóng)村地區(qū)展開。

這次農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)思想是規(guī)范農(nóng)村稅費(fèi)制度，從根本上治理對農(nóng)民的各種亂收費(fèi)，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步鞏固農(nóng)村基層政權(quán)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)長期穩(wěn)定。稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的主要內(nèi)容是取消“三提五統(tǒng)”以及屠宰稅等多個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目，農(nóng)民只需交納農(nóng)業(yè)稅及其附加。在取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)后，原來由鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)開支的鄉(xiāng)村兩級九年制義務(wù)教育等支出，由各級政府通過財(cái)政預(yù)算安排。確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)得到明顯減輕、不反彈，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和村級組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)，確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)正常需要，是衡量農(nóng)村稅費(fèi)改革是否成功的重要標(biāo)志。可以說，正在迅速擴(kuò)大試點(diǎn)范圍的農(nóng)村稅費(fèi)改革，從分配上理順了國家、集體、農(nóng)民三者的利益關(guān)系，是國家為切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)而實(shí)施的治本之策，但稅費(fèi)改革也勢必給現(xiàn)有的農(nóng)村教育投資格局帶來重大的沖擊。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消各種收費(fèi)，改為只收一種農(nóng)業(yè)稅，這對減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和保證農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定，產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，但由此引出的矛盾也顯而易見：農(nóng)民減負(fù)，縣和鄉(xiāng)、村就要減收，按原有的經(jīng)費(fèi)收入渠道和格局，農(nóng)村基層政府和基礎(chǔ)教育就難以保持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)缺口將進(jìn)一步擴(kuò)大。縣鄉(xiāng)財(cái)政可用于基礎(chǔ)教育的收入在稅費(fèi)改革后主要依靠兩個(gè)來源：一是縣鄉(xiāng)中非國有或非公有制經(jīng)濟(jì)的稅收。由于縣及縣以下經(jīng)濟(jì)所有制結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是沒有多少國有經(jīng)濟(jì)，更少有國有大中型企業(yè)，因而非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就成為農(nóng)村基礎(chǔ)教育是否能正常進(jìn)行的關(guān)鍵。如果縣鄉(xiāng)中的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分和不成熟，那么主要依靠在GDP中比重不斷降低的農(nóng)業(yè)增加縣鄉(xiāng)財(cái)力，是全然支撐不了農(nóng)村基層政府和基礎(chǔ)教育的正常運(yùn)行的。另一方面，整個(gè)稅費(fèi)改革過程又受制于上級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付能力。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了農(nóng)村教育費(fèi)附加和大部分教育集資，大幅度減少了農(nóng)村教育的經(jīng)費(fèi)：全國農(nóng)村教育費(fèi)附加1996年240億元，1997年269億元，2000年151.97億元，地方教育費(fèi)附加25.94億元，農(nóng)村教育集資34.2億元（1999年），而在農(nóng)村地區(qū)，教育費(fèi)附加是補(bǔ)充教師工資不足部分的經(jīng)費(fèi)來源，農(nóng)村集資則是改善校舍和辦學(xué)條件的主要經(jīng)費(fèi)來源。雖然國家在進(jìn)行稅費(fèi)改革過程中做出了原則性的規(guī)定：實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的地區(qū)，要把農(nóng)村稅費(fèi)改革與促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育健康發(fā)展結(jié)合起來，對因稅費(fèi)改革而減少的教育經(jīng)費(fèi)，有關(guān)地方人民政府應(yīng)在改革后的財(cái)政預(yù)算和上級轉(zhuǎn)移支付資金中優(yōu)先安排，確保當(dāng)?shù)剞r(nóng)村義務(wù)教育投入不低于農(nóng)村稅費(fèi)改革前的水平。但如果不進(jìn)一步建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制，調(diào)整農(nóng)村基層政府不平衡的事權(quán)和財(cái)權(quán)安排，僅僅靠地方財(cái)政是難以完全填補(bǔ)稅費(fèi)改革帶來的日益擴(kuò)大的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)缺口。

二、農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入主體結(jié)構(gòu)存在的問題及成因分析

（一）農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入主體結(jié)構(gòu)存在的問題分析：制度性原因

在我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革的過程中，財(cái)政體制的調(diào)整在很大程度上影響著農(nóng)村教育財(cái)政投入體制的基礎(chǔ)。一方面，從我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投入的發(fā)展及演變的過程也可以清楚地看到中央與地方財(cái)政在權(quán)力和責(zé)任分配上的變化；另一方面，中央與地方財(cái)政權(quán)力與責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的改革決定了我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投入的體制，也決定了投入主體的權(quán)力與責(zé)任的分配。

根據(jù)傳統(tǒng)的測算指標(biāo)，如各級政府的政府支出比例，我國的財(cái)政體制是高度分權(quán)化的。《預(yù)算法》授予地方高度的自治權(quán)—各級地方政府都有獨(dú)立的、經(jīng)由各級人大批準(zhǔn)的預(yù)算。自市場化改革以來，政府間的收入共享體制已發(fā)生了很大的變化。但長期以來形成的各級政府之間的層層相疊的分級體系依然存在著。在中央政府決定收入共享體制的大致框架基礎(chǔ)上，各級次之間是分別向下進(jìn)行分享的。即中央一級的政府只與省政府打交道，而省級政府則與市級政府確定收入分享機(jī)制，市級政府與縣級政府確定收入共享機(jī)制。同樣，支出分配機(jī)制也采用相同的方式。這一分享機(jī)制的確定使得各省之間的實(shí)際收入由于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的不同而存在較大差距，也使得我國財(cái)政體制的框架呈現(xiàn)出聯(lián)邦制的特點(diǎn)。

近年來，我國先后進(jìn)行了數(shù)次大的財(cái)政體制改革，80年代分權(quán)化改革、1994年的分稅制和1998年開始的公共財(cái)政改革。80年代初的分權(quán)化改革財(cái)政體制改革的主要內(nèi)容是實(shí)行財(cái)政包干、分灶吃飯，擴(kuò)大地方政府的財(cái)力，使得中央政府與地方政府財(cái)政收入的比例從80年代初的40：60，變?yōu)?0年代初的22：78。但隨之而來的總體財(cái)政收入下降，國家中央財(cái)政對于經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力減弱等問題。在此基礎(chǔ)上，1994年我國對財(cái)政體制進(jìn)行了又一次大規(guī)模的改革。這是一次綜合性的一攬子改革方案，其目的就是要解決三個(gè)領(lǐng)域的問題：抑制財(cái)政收入下降和對政府尤其是中央政府，提供充足的收入；消除稅收結(jié)構(gòu)中的扭曲因素和增加稅收透明度；調(diào)整中央政府與地方政府之間的收入分配關(guān)系。如果從增加財(cái)政收入，加強(qiáng)中央政府的調(diào)控能力來看，這次改革是十分成功的。在當(dāng)年，一次性將大額增值稅和消費(fèi)稅收入上繳國庫，使中央政府收入占政府總收入的比重由22%快速提高到55.7%。

（二）改革對于我們農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入主體結(jié)構(gòu)的形成有著深遠(yuǎn)的影響意義。

1.從各級財(cái)政主體財(cái)力分配格局來看

1994年的分稅制改革在調(diào)整了中央財(cái)政與地方財(cái)政在收入分享機(jī)制上的比例關(guān)系，增強(qiáng)了中央政府的收入與支出能力的同時(shí)，將大部分的公共支出責(zé)任，包括教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等支出留給了地方。

20世紀(jì)80年代中期確定基礎(chǔ)教育實(shí)行地方政府負(fù)責(zé)的體制時(shí)，財(cái)政體制改革的主要內(nèi)容是實(shí)行財(cái)政包干、分灶吃飯，擴(kuò)大地方政府的財(cái)力，地方政府財(cái)力的增強(qiáng)為支持農(nóng)村教育的發(fā)展提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。而90年代中期開始實(shí)行分稅制的財(cái)政體制改革，改變了中央政府與地方政府的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，奠定了政府間財(cái)力分配關(guān)系的新框架，其基本特征是：中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重顯著提高，現(xiàn)在大約50%左右，標(biāo)志著中央宏觀調(diào)控能力有所增強(qiáng)。如果再加上省本級的財(cái)政收入，那么，中央和省的財(cái)政收入在整個(gè)國家的財(cái)政收入中，占有絕對支配地位，超過60%；而縣鄉(xiāng)基層政府財(cái)政收入比重現(xiàn)在一般為20%左右。正由于縣鄉(xiāng)財(cái)力規(guī)模相對較小，現(xiàn)在我國縣以下財(cái)政自給率不高，在1999年縣級財(cái)政自給率總體水平僅為64.97%，而大部分的縣財(cái)政自給率不足50%。

盡管財(cái)政的收入分配格局有所改變，但與之相對應(yīng)的教育投入的支出格局卻沒有得到相應(yīng)的改變，依然強(qiáng)調(diào)了地方政府財(cái)政投入在整個(gè)基礎(chǔ)教育教育中的重要性，即地方財(cái)政占大頭，中央財(cái)政只占很小的比例。1996年全國教育投入2262.3億元，其中，中央只占10.8%，地方占89.2%。到1998年，教育投入總額為2949.1億元，中央的教育投入比重略有提高，當(dāng)年為12.8%，而地方仍高達(dá)87.2%。再從國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)及預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的結(jié)構(gòu)看，1996年和1998年地方的教育投入比重仍高達(dá)87%～88%。

國家教育發(fā)展研究中心研究員韓民曾發(fā)表看法：“中國目前的義務(wù)教育財(cái)政體制，在經(jīng)費(fèi)籌措上過于依賴基層鄉(xiāng)村和農(nóng)民，這是不合理的。級次較低的政府，其財(cái)力規(guī)模小，難以有效承擔(dān)農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入的職責(zé)；而級次較高的政府，其財(cái)力相對雄厚，必須適當(dāng)承擔(dān)農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入的職責(zé)。”我國中央和省級政府掌握了主要財(cái)力，但基本擺脫了負(fù)擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任；縣鄉(xiāng)政府財(cái)力薄弱，卻承擔(dān)了絕大部分義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。這種政府間財(cái)權(quán)與義務(wù)教育事權(quán)責(zé)任的不對稱安排，是我國義務(wù)教育特別是農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)短缺的重要制度原因。

2.從各級財(cái)政主體的轉(zhuǎn)移支付情況來看

1994年財(cái)政體制改革的另一個(gè)深遠(yuǎn)影響就是進(jìn)一步加大地區(qū)財(cái)力之間存在的差距，進(jìn)而進(jìn)一步影響到了農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入情況。

1994年改革的初衷之一就是徹底改革政府間轉(zhuǎn)移支付體制，通過公式化和規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付，將收入分配和政府間轉(zhuǎn)移支付放在客觀的基礎(chǔ)之上。但是改革的結(jié)果沒有改革現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付體制，只不過增加了兩項(xiàng)新內(nèi)容—稅收返還和過渡期均等化轉(zhuǎn)移支付。由于這兩項(xiàng)政策的實(shí)施使得原有的收入再分配改變成為了來源地原則，也就是將更多的收入返還給富裕地區(qū)而不是貧困地區(qū)。這種返還制度進(jìn)一步造成了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與各省的財(cái)政收入相關(guān)，加劇了原有省際之間的不平等。

具體到農(nóng)村基礎(chǔ)教育公共財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，我國中央、省級政府在這幾年中也投入了大量專項(xiàng)財(cái)政資金用于解決貧困地區(qū)義務(wù)教育的普及問題。但這些轉(zhuǎn)移支付資金的數(shù)額與實(shí)際各縣級財(cái)政投入在教育的資金仍有較大的差距，中央財(cái)政對地方轉(zhuǎn)移支付的教育補(bǔ)助專款還無法彌補(bǔ)現(xiàn)階段農(nóng)村基礎(chǔ)教育存在的巨大資金缺口。1997年，中央財(cái)政對地方轉(zhuǎn)移支付的教育補(bǔ)助專款為11.13億元，約占當(dāng)年全國財(cái)政預(yù)算內(nèi)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總支出的1.5%。但據(jù)國家教育發(fā)展研究中心對全國7省市26個(gè)縣的抽樣調(diào)查，1998年樣本縣義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總支出(含預(yù)算外經(jīng)費(fèi))中各級財(cái)政的教育補(bǔ)助專款約占12%，縣財(cái)政約占9.8%，其余78.2%為鄉(xiāng)村負(fù)擔(dān)。

3.從財(cái)政主體結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)發(fā)展來看收入重心上移、支出重心下移

從財(cái)政主體結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)發(fā)展來看，我國財(cái)政體制還存在著收入重心上移、支出重心下移的傾向。一方面，收入上移，縣鄉(xiāng)財(cái)政成為層層集中財(cái)力的對象。從縣財(cái)政與中央財(cái)政的關(guān)系看，在分稅制財(cái)政體制下，縣需要將75%的增值稅和100%的消費(fèi)稅上繳中央財(cái)政；中央財(cái)政對縣的補(bǔ)助主要有稅收返還和機(jī)關(guān)事業(yè)單位增加工資補(bǔ)助。這樣縣財(cái)政與中央財(cái)政之間存在的主要問題就是，中央集中各地的增值稅、消費(fèi)稅收入增量較多，而地方得到兩稅增量的比重卻大幅度下降。從縣財(cái)政與省級和市級財(cái)政的關(guān)系看，1994年分稅制以來，省級和市級政府在中央集中一部分財(cái)力的基礎(chǔ)上，又對共享收入和地方固定收入進(jìn)行了分成，即又對縣鄉(xiāng)財(cái)力再次進(jìn)行了集中。收入的上移使縣鄉(xiāng)基層財(cái)政財(cái)力薄弱，入不敷出現(xiàn)象嚴(yán)重。另一方面，支出下移，使縣鄉(xiāng)財(cái)政支出不斷加大。在中央及省市財(cái)政與縣級財(cái)政的關(guān)系上，在層層集中財(cái)政收入的同時(shí)，還存在著負(fù)擔(dān)下放的傾向，即將部分應(yīng)由上級財(cái)政負(fù)擔(dān)的財(cái)政支出全部或部分下放給地方政府，這在基礎(chǔ)教育上的表現(xiàn)特別突出。中央和省級政府在發(fā)展義務(wù)教育方面承擔(dān)的責(zé)任明顯不夠，省級以上財(cái)政用于農(nóng)村義務(wù)教育的支出很少，農(nóng)村義務(wù)教育投入基本上是由縣鄉(xiāng)財(cái)政和農(nóng)民負(fù)擔(dān)。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2000年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國現(xiàn)有2109個(gè)縣級財(cái)政、4.6萬多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，2000年全國財(cái)政收入1.34萬億元，其中中央占51%，省級10%，地市17%，縣鄉(xiāng)兩級共計(jì)20%多。據(jù)有關(guān)部門的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)90年代中期以來，中國縣級財(cái)政赤字面一度高達(dá)40%以上，而且越往西部赤字面越大，有的省份赤字面甚至高達(dá)60%以上。而目前農(nóng)村義務(wù)教育存在困難，急需增加財(cái)政投入的地區(qū)，不僅集中在中西部貧困地區(qū)的縣市，東部發(fā)達(dá)地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)也有很大的缺口。薄弱的縣鄉(xiāng)基層財(cái)政難以承擔(dān)發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育這一最繁重而艱巨的歷史重任。

（三）農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入主體結(jié)構(gòu)存在的問題分析：現(xiàn)實(shí)性原因

縣級財(cái)政財(cái)力薄弱的基礎(chǔ)性原因在于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緩慢，缺乏推動(dòng)和支持農(nóng)村教育持續(xù)發(fā)展的能力。從現(xiàn)有縣級財(cái)政情況來看，我們認(rèn)為僅憑縣級財(cái)政難以支撐中國龐大的義務(wù)教育工程。從縣級財(cái)政本身的收支狀況看，收入上移和支出下移，使縣級財(cái)政財(cái)力匱乏。近年來中央出臺(tái)的大幅度調(diào)資政策，給縣鄉(xiāng)財(cái)政帶來了沉重的壓力。即使中央對落實(shí)此項(xiàng)政策給予一定比例的補(bǔ)助，縣鄉(xiāng)財(cái)政承擔(dān)其余部分仍然感到十分吃力。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民收入在80年代聯(lián)產(chǎn)承包和90年代農(nóng)產(chǎn)品提價(jià)的政策調(diào)整中，曾有兩次明顯的提高，1978—1990年，農(nóng)民人均收入增加5.1倍。但90年代后期以來，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的調(diào)整、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上升、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力過剩等原因，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長速度減緩，1991—2000年，農(nóng)民人均收入增加3.1倍，農(nóng)民實(shí)際收入增長甚微，有的地區(qū)和有的年份甚至下降，個(gè)別的還有人不敷出、種地賠本的現(xiàn)象，這勢必影響農(nóng)村教育的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

從農(nóng)民人均純收入來看，在近幾年一直處于迂回爬坡的階段。統(tǒng)計(jì)資料顯示，1997～2000年，農(nóng)民人均純收入同比增長率，分別為4.6%、3.8%、2%，剛剛過去的2002年，情況并沒有大的改善，增長幅度僅略高于4%。”另一方面，農(nóng)村人均財(cái)產(chǎn)性、轉(zhuǎn)移性收入無論在絕對量的增加上，還是在速度的增長上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)，僅占城鎮(zhèn)的13%左右。違背了我國1993年《農(nóng)業(yè)法》的規(guī)定，即國家財(cái)政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度必須高于國家財(cái)政經(jīng)常性收入的增長速度。

另外，教育成本由于教師工資和教材等材料價(jià)格的上升而提高，也進(jìn)一步使得許多地區(qū)單靠縣鄉(xiāng)財(cái)政已經(jīng)難以承擔(dān)義務(wù)教育的全部經(jīng)費(fèi)。貧困地區(qū)有的縣鄉(xiāng)全部財(cái)政收入還不夠發(fā)放教師工資(例如甘肅省榆中縣2000年全縣財(cái)政收入7410萬元，而財(cái)政支出13900萬元)；在農(nóng)村義務(wù)教育的管理權(quán)放到鄉(xiāng)級政府后，由于鄉(xiāng)財(cái)政中的大部分是教師工資，容易被挪用，這樣就連續(xù)出現(xiàn)了大面積拖欠教師工資的現(xiàn)象，2000年曾達(dá)到180億元，有的地區(qū)拖欠達(dá)半年以上，農(nóng)村教育面臨著經(jīng)費(fèi)短缺的嚴(yán)重困難。

三、完善我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育公共投入體制政策思路----構(gòu)建合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，解決公共投入的不均衡

（一）政策思路

隨著我國“地方負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的建立，農(nóng)村稅費(fèi)改革方案開始試點(diǎn)并實(shí)施以來，我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育的公共投入的總量、投入公平性和貧困地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)來源等問題變得更為突出。在不少地方，特別是貧困地區(qū)，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的公共投入已出現(xiàn)難以為繼的情況。從總體上看，我們認(rèn)為當(dāng)前我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育公共投入方面主要存在著以下三個(gè)方面的問題：1.農(nóng)村基礎(chǔ)教育公共投入不足；2.教育投入主體結(jié)構(gòu)分配不夠合理；3.農(nóng)村基礎(chǔ)教育區(qū)域間財(cái)力狀況存在著較大差異。針對以上三個(gè)突出的矛盾，結(jié)合目前我國的國情，我們提出完善我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育公共投入體制的政策思路。

1.明確政府財(cái)政是我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入主體

農(nóng)村基礎(chǔ)教育是事關(guān)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的全局問題，是關(guān)系到未來我國社會(huì)均衡持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。作為一種公共產(chǎn)品，應(yīng)明確其經(jīng)費(fèi)主要由以基礎(chǔ)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，國家有提供義務(wù)教育所必要的基本就學(xué)條件的義務(wù)，這也是保障公平就學(xué)機(jī)會(huì)的基本要求。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政的公共職能在農(nóng)村基礎(chǔ)教育中所發(fā)揮的作用。以政府的財(cái)政撥款保證普及義務(wù)教育資金投入和承擔(dān)高等教育的大部分經(jīng)費(fèi)。因此，在未來的財(cái)政公共體制改革中，明確財(cái)政的公共投入是我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入主體，由財(cái)政承擔(dān)起農(nóng)村基礎(chǔ)的投入。

2.增加農(nóng)村基礎(chǔ)教育公共投入

農(nóng)村基礎(chǔ)教育在民教育體系中占有著舉足輕重的地位。農(nóng)村教育面廣量大，中小學(xué)在校生多達(dá)1.6億人。根據(jù)2002年《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，2001年我國預(yù)算內(nèi)農(nóng)村中小教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)占總預(yù)算投入的比例分別為9.98%和21.12%。這一比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界上絕大多數(shù)國家的相應(yīng)比例數(shù)據(jù)，同時(shí)，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的現(xiàn)狀也進(jìn)一步說明我國對于農(nóng)村基礎(chǔ)教育公共投入還存在著巨大的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到滿足需求的要求，需要我國財(cái)政部門在未來通過更多的渠道投入更多的資金。

3.明確各級政府在基礎(chǔ)教育中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任

我國的基礎(chǔ)教育實(shí)行地方負(fù)責(zé)、分級管理的管理體制。從其歷史發(fā)展和現(xiàn)實(shí)情況來，這樣的體制設(shè)計(jì)并沒有太多的制度障礙，產(chǎn)生諸多問題的原因在于各級次政府對于在基礎(chǔ)教育中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任沒有明確的分工。因此，在今后我國基礎(chǔ)教育，特別是農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入體制的完善過程中，亟待解決的問題之一就是需要進(jìn)一步完善分級管理體制，明確各級政府在基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)籌措和管理方面的職責(zé)分工。在中央、省、縣和鄉(xiāng)各級政府之間確定一個(gè)合理的基礎(chǔ)教育分擔(dān)比例。

4.加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付力度

近幾年，中央用于各省的義務(wù)教育專項(xiàng)補(bǔ)助，在增進(jìn)基礎(chǔ)教育的公平與效率方面均起到了一定的作用。但由于補(bǔ)助的規(guī)模過小，制度本身設(shè)計(jì)不規(guī)范，補(bǔ)助使用過程中缺乏監(jiān)督等原因，使得這項(xiàng)補(bǔ)助的作用極其有限，實(shí)證研究的結(jié)果也支持了這一結(jié)論。因此，建立規(guī)范的中央對省基礎(chǔ)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度迫在眉睫。中央政府應(yīng)正確認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)教育專項(xiàng)補(bǔ)助的意義和重要性，采取各種措施通過加大補(bǔ)助規(guī)模來提高基礎(chǔ)教育的財(cái)政責(zé)任．加快基礎(chǔ)教育專項(xiàng)補(bǔ)助制度的公式化、法制化和規(guī)范化建設(shè)的進(jìn)程，設(shè)計(jì)科學(xué)、可操作性的轉(zhuǎn)移支付公式，同時(shí)簡化分配程序，建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，將其納入法制軌道，使中央基礎(chǔ)教育專項(xiàng)撥款在決策、分配、使用和管理等各個(gè)環(huán)節(jié)都做到科學(xué)、透明，以達(dá)到增進(jìn)義務(wù)教育公平與效率的效果。

（二）構(gòu)建合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，解決公共投入的不均衡

國務(wù)院總理在全國農(nóng)村基礎(chǔ)教育工作會(huì)議上的講話指出：“教育是現(xiàn)代文明的基石。提高國民素質(zhì)，增強(qiáng)綜合國力，必須大力發(fā)展教育事業(yè)。農(nóng)村教育影響廣泛，關(guān)系農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的全局。”“普及農(nóng)村義務(wù)教育，有利于縮小社會(huì)差距和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。”經(jīng)濟(jì)以及財(cái)政能力的地區(qū)間差異導(dǎo)致的農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投入水平的差異是關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要問題。關(guān)于中國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展差距問題，國內(nèi)外許多學(xué)者已經(jīng)進(jìn)行了深入研究，認(rèn)為關(guān)于我國地區(qū)間財(cái)政能力差異，一是我國地區(qū)間財(cái)政能力差距十分明顯；二是由于我國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、造成了地區(qū)間財(cái)政能力的不平衡。各地區(qū)人均財(cái)政收入相對差距就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的結(jié)果和直接表現(xiàn)；三是各地區(qū)在接受中央財(cái)政補(bǔ)助以后，地區(qū)間財(cái)政能力差異沒有明顯變化；四是人均財(cái)政支出和人均財(cái)政總支出相對差距較人均財(cái)政收入和人均財(cái)政總收入相對差距大大縮小，相對真實(shí)地反映了各地區(qū)財(cái)政能力差距的狀況，直接影響和決定著地區(qū)間社會(huì)發(fā)展差距狀況；五是如果考慮征稅努力程度和支出成本的差異，各地區(qū)財(cái)政能力差距可能比以財(cái)政支出指標(biāo)衡量的各地區(qū)財(cái)政能力差距要大得多。因此，有必要通過實(shí)行轉(zhuǎn)移支付制度，逐步縮小地區(qū)差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展是解決農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投入均衡增長的一個(gè)重要前提和基礎(chǔ),對于全局的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)差距來說，基礎(chǔ)教育財(cái)政投入的地區(qū)差距問題只是一個(gè)局部問題，不可能脫離整體而單獨(dú)解決。解決農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投入地區(qū)差距問題的另一個(gè)重要前提是解決農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投入總量增長問題和投入、支出結(jié)構(gòu)（各級財(cái)政投入比例、城鄉(xiāng)比例、基礎(chǔ)教育與中高等教育的投入比例）問題，比如，在中央、州、地方政府對基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)比例上，美國為6.2：48.3：45.5，法國中央政府則分擔(dān)了68.4%。而在我國，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)2%，省地負(fù)擔(dān)11%，縣級負(fù)擔(dān)9%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)78%左右。誰都知道，中央和省級財(cái)政能力比地方和基層政府強(qiáng)得多，所以，首先要解決的是加大中央和省級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政性撥款力度；教育經(jīng)費(fèi)投入，突出向中西部地區(qū)和“老、少、邊、窮”地區(qū)傾斜。總量和結(jié)構(gòu)這兩方面的問題不解決，討論農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投入的地區(qū)均衡問題就是畫餅充饑，紙上談兵。

1轉(zhuǎn)移支付制度目標(biāo)的確立

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，指政府間財(cái)力的上下移動(dòng)。廣義上的轉(zhuǎn)移支付指國內(nèi)各級政府按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理劃分財(cái)政收入級次和規(guī)模，包括上級政府對下級政府財(cái)政收入的補(bǔ)助和下級政府對上級政府財(cái)政收入的上解，還有政府間財(cái)力的轉(zhuǎn)移與劃撥關(guān)系，都可被視為轉(zhuǎn)移支付。狹義上的轉(zhuǎn)移支付指相鄰兩級政府間上級對下級的財(cái)力補(bǔ)助。轉(zhuǎn)移支付從形式上表現(xiàn)為各級政府間事權(quán)的轉(zhuǎn)移，財(cái)權(quán)財(cái)力在不同級次政府間的轉(zhuǎn)換，是財(cái)政資金在各級政府之間的一種再分配，它是分稅制財(cái)政體制的一個(gè)重要組成部分，有利于解決中央政府與地方政府的財(cái)政縱向不平衡和地區(qū)間財(cái)政橫向不平衡。無論從國際經(jīng)驗(yàn)方面考慮，還是從我國目前的實(shí)際情況考慮，建立和實(shí)施規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度是解決當(dāng)前我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投入地區(qū)間差異問題的一個(gè)有效手段。

從上面轉(zhuǎn)移支付的定義來看，轉(zhuǎn)移支付是一個(gè)復(fù)雜的資源配置問題，是中央政府和地方政府支出中的一個(gè)重要組成部分，在資金有限的情況下，決策者如何根據(jù)具體情況選擇決策方案，其指導(dǎo)原則涉及到財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度中主要考慮的兩個(gè)因素—公平與效率。公平因素和效率因素在確立轉(zhuǎn)移制度過程中所占的比重在不同國家或者一個(gè)國家不同的發(fā)展階段是不同的。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況來看，地區(qū)之間的發(fā)展總是不平衡的，有的時(shí)候差距還可能很大，因此，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中，最主要的一個(gè)目的就是致力于消除地區(qū)間的財(cái)政能力差距，一方面通過轉(zhuǎn)移支付反映上級政府對社會(huì)公益產(chǎn)品的服務(wù)準(zhǔn)則，另一方面強(qiáng)調(diào)財(cái)政的再分配功能，使不同地區(qū)能夠保證提供基本水平的公共服務(wù)，履行政府的資源配置和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能。

農(nóng)村基礎(chǔ)教育公共投入的差異是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)之一，毫無疑問，不能聽任地區(qū)差距的不斷擴(kuò)大，否則，無論在公平目標(biāo)還是在效率目標(biāo)上都會(huì)帶來嚴(yán)重的問題，然而，地區(qū)差異問題只是農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展問題之一，我們研究農(nóng)村基礎(chǔ)教育地區(qū)差異問題，最終目標(biāo)不能只限于縮小財(cái)政投入水平的地區(qū)差距，而是解決農(nóng)村基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展問題，因此，在這個(gè)意義上，我們要在認(rèn)識(shí)到地區(qū)間適度差異的客觀性、合理性以及它對整體發(fā)展所具有的意義的基礎(chǔ)上，研究建立適合我國國情的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，逐步解決農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投入的地區(qū)差異問題。

2.在我國建立一個(gè)科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付模型應(yīng)該遵循的原則

第一，允許適度地區(qū)差距的存在。從前面的分析和比較結(jié)果來看，中國地區(qū)差距和發(fā)展的不平衡問題將是中國今后相當(dāng)長一段時(shí)期的主旋律，毫無疑問，我們不能聽任地區(qū)差距的不斷擴(kuò)大，否則，無論在公平目標(biāo)還是效率目標(biāo)上都會(huì)帶來嚴(yán)重的問題，急于縮小地區(qū)差距的任何措施都是不現(xiàn)實(shí)的，并且在實(shí)際工作中是有害的。所以，既要承認(rèn)區(qū)位優(yōu)勢的客觀性和區(qū)域差距的長期性，不能用行政手段人為地拉平地區(qū)之間的差距；同時(shí)又要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、政策的和行政的手段，使地區(qū)差距不再繼續(xù)擴(kuò)大，并且通過實(shí)行投資和政策適當(dāng)向農(nóng)村和困難地區(qū)傾斜的戰(zhàn)略，為縮小地區(qū)之間的差距創(chuàng)造條件。政府所能做的，首先是要盡可能公平地分配教育財(cái)政資源，不要因?yàn)檎袨榧觿〗Y(jié)構(gòu)性失衡與短缺，也就是說，政府的關(guān)注重點(diǎn)首先是“雪中送炭”，其次才是“錦上添花”；同時(shí)，在重點(diǎn)建設(shè)上既要有投資的重點(diǎn)傾斜，更要注重運(yùn)用政策效應(yīng)和市場機(jī)制，在改革中增加教育投資，在改革中提高投資效益，即通過政府與市場的共同作用，實(shí)現(xiàn)公平與效益的動(dòng)態(tài)平衡。在條件成熟后逐步實(shí)行確定不同地區(qū)基礎(chǔ)教育成本標(biāo)準(zhǔn)，各級政府分擔(dān)基礎(chǔ)教育成本的規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

縮小地區(qū)差距，不能以追求絕對的平均為目標(biāo)。財(cái)政收入和財(cái)政支出的差異以及與此相關(guān)的基礎(chǔ)教育投入水平的地區(qū)差異，也不可能在短時(shí)間內(nèi)通過轉(zhuǎn)移支付而縮小。

第二、正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異、財(cái)政能力差異與公共服務(wù)部門差異的關(guān)系。既然地區(qū)差距不可避免，在設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付模型時(shí)，首先，我國目前的轉(zhuǎn)移支付必須以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為首要目標(biāo)，即遵循效率優(yōu)先原則。只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央政府才能增加轉(zhuǎn)移支付總量，從而通過增強(qiáng)財(cái)政平衡能力來逐步縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距。其次，轉(zhuǎn)移支付模型要能夠保證平衡地區(qū)財(cái)政能力的一般轉(zhuǎn)移支付，以保證各地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度。再次，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要注重解決制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的部門和領(lǐng)域的資金短缺問題，要簡化地方政府的事權(quán)范圍，由于我國地方政府層次較多，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過大，項(xiàng)目過多，可能會(huì)出現(xiàn)上級政府截留下級政府財(cái)政資金和責(zé)任過度下移問題，反而加重基層地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。農(nóng)村基礎(chǔ)教育是政府提供的公共服務(wù)之一，因此，解決農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投入的地區(qū)差距問題，必須充分考慮部門分目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展總目標(biāo)的關(guān)系。

第三、轉(zhuǎn)移支付模型的相對性和動(dòng)態(tài)性。所謂轉(zhuǎn)移支付模型的相對性，即確定轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)時(shí)由于經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和地區(qū)自然、文化、人口結(jié)構(gòu)的差異，財(cái)政提供的公共服務(wù)的成本是不斷變化的，不同地區(qū)對達(dá)到一定基礎(chǔ)教育水平的需求不同，供給能力也不同，這種公共投入地區(qū)差異的必然性決定了轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)必定是相對于一個(gè)或幾個(gè)相關(guān)定量經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的一個(gè)相對數(shù)，而不可能是一個(gè)絕對數(shù)。因此在運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付模型計(jì)算的轉(zhuǎn)移支付額度時(shí)，不能將其絕對化，所謂轉(zhuǎn)移支付模型的動(dòng)態(tài)化，是要求轉(zhuǎn)移支付模型能夠隨時(shí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育發(fā)展的特點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整，只有這樣，才能有效地調(diào)動(dòng)各地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增收節(jié)支的積極性，避免基層政府對上級補(bǔ)助“等、靠、要”等等不作為傾向，也能有效避免“鞭打快牛”情況的出現(xiàn)，因此我們建立轉(zhuǎn)移支付模型時(shí)，要以相對性和動(dòng)態(tài)性作為主要原則之一。

雖然轉(zhuǎn)移支付模型具有相對性和動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn)，但一旦根據(jù)轉(zhuǎn)移支付模型確定轉(zhuǎn)移支付額度后，實(shí)施過程中不能有任何的彈性，這是實(shí)施轉(zhuǎn)移支付模型的絕對性。（三）縮小農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投入地區(qū)差距的轉(zhuǎn)移支付模型

從世界范圍看，各國的轉(zhuǎn)移支付制度和計(jì)算轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的計(jì)算公式不盡相同，也從未形成過統(tǒng)一模式，但在具體做法上仍然可以找到一些共同的特征，一是縱向的轉(zhuǎn)移支付，既可以解決從中央到地方各級政府的縱向財(cái)力不平衡問題，也可以解決地區(qū)間財(cái)政能力的差異問題，縱向的轉(zhuǎn)移支付要受到中央政府或上級政府財(cái)政能力的限制；二是橫向的轉(zhuǎn)移支付，則是對縱向轉(zhuǎn)移支付的必要補(bǔ)充，目的在于縮小地區(qū)間的財(cái)力差距，在制度和標(biāo)準(zhǔn)確立后，一般不存在總量限制問題。在我國目前的情況下，建立農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投入轉(zhuǎn)移支付制度的主要目的是，通過縱向和橫向的轉(zhuǎn)移支付，盡快彌補(bǔ)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的財(cái)政投入缺口，滿足落后地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)教育的需要。

1.縱向轉(zhuǎn)移支付的模型

研究農(nóng)村基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付模型，必須把國家用以平衡財(cái)政能力的一般轉(zhuǎn)移支付作為研究的前提，這種縱向的一般轉(zhuǎn)移支付模型就是計(jì)算下級政府從上級政府獲得轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)問題。上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付是分稅制財(cái)政制度的重要組成部分，也是進(jìn)行政府橫向轉(zhuǎn)移支付制度的前提，無論多級財(cái)政體制的國家還是單一制財(cái)政體制的國家，縱向的轉(zhuǎn)移支付制度都是財(cái)政分配的主要內(nèi)容。確定縱向轉(zhuǎn)移支付模型的理論基礎(chǔ)是各級政府財(cái)權(quán)和事權(quán)必須相適應(yīng)，農(nóng)村基礎(chǔ)教育作為一項(xiàng)公共服務(wù)，以平衡地區(qū)間農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投入為目的的轉(zhuǎn)移支付模型，是以完成以平衡地區(qū)財(cái)政能力為目的的一般轉(zhuǎn)移支付后的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付模型。建立這一縱向的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付模型時(shí)，縱向轉(zhuǎn)移支付的總量除了要受到一般轉(zhuǎn)移支付總量的限制外，還有分配結(jié)構(gòu)對總量的影響問題。

因此，平衡農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投入的地區(qū)差異，有兩種方式，一是減少投入較高地區(qū)的投入數(shù)額，二是增加投入較低地區(qū)的數(shù)額。前面的討論已經(jīng)提到，我國即使是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的財(cái)政投入也存在財(cái)政投入不足的問題和分配比例不合理的問題。我們不能把基礎(chǔ)教育的“均衡發(fā)展”等同于“平均發(fā)展”。均衡發(fā)展決不是教育上的平均主義，而是要盡可能縮小區(qū)域之間、學(xué)校之間的發(fā)展差距；不是要限制教育發(fā)展，把高水平的拉下來，而是要盡快用各種方法把低水平教育的地區(qū)、學(xué)校扶上去；要盡量減少甚至消除低水平的學(xué)校，而讓優(yōu)質(zhì)教育資源得到迅速發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育的高層次均衡發(fā)展。因此以平衡地區(qū)差異為目的的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，不應(yīng)以降低一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)投入水平為代價(jià)來達(dá)到縮小地區(qū)差距的目的。因此農(nóng)村基礎(chǔ)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也存在總量限制問題，即用于平衡地區(qū)差異的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總量由三部分構(gòu)成，一是由于農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入總量的增量部分，二是由于農(nóng)村基礎(chǔ)教育于其他中高等教育財(cái)政投入比例的調(diào)整產(chǎn)生的增量部分，三是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)分配比例的調(diào)整而產(chǎn)生的農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入增量部分，用公式（1）表示為：

縣級農(nóng)村基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付總量=總量增量+比例調(diào)整增量…………………（1）

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總量確定后，我們來研究分配標(biāo)準(zhǔn)。由于是以平衡農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投入差異為目的的，用于農(nóng)村基礎(chǔ)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的總量增量部分的補(bǔ)助對象應(yīng)該是人均基礎(chǔ)教育財(cái)政投入低于全國平均水平的地區(qū)，以保證地區(qū)差距的逐步縮小。因此，我們計(jì)算轉(zhuǎn)移支付額時(shí)應(yīng)以縣為單位，計(jì)算其基礎(chǔ)教育成本，不足部分通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付獲得。其次是因比例調(diào)整而增加的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的計(jì)算，轉(zhuǎn)移支付的對象則是全部地區(qū)。我們先來看平衡地區(qū)差異部分，具體計(jì)算方法用公式（2）表示為：

x縣應(yīng)得轉(zhuǎn)移支付額=本地標(biāo)準(zhǔn)的教師工資總額+人口總數(shù)×本地人均基礎(chǔ)教育成本–本地上年規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)教育財(cái)政支出……………………………………（2）

公式（2）中，本地標(biāo)準(zhǔn)的工資總額應(yīng)該全省統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，可參考外國的經(jīng)驗(yàn)，由較高一級的政府負(fù)責(zé)制訂，由縣級財(cái)政部門直接按時(shí)撥付到教師個(gè)人的工資賬戶的方式，但這部分資金來源應(yīng)該至少由省一級財(cái)政解決，以此來保證用于教師工資的財(cái)政支出部分不被挪用，同時(shí)還可在一定程度上保持教師隊(duì)伍的穩(wěn)定。同時(shí)，由于前面提到的中國農(nóng)村基礎(chǔ)教育地區(qū)差異的原因不僅在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，還受到人口、文化、自然條件的影響，因此本地人均基礎(chǔ)教育成本要考慮人口密度、學(xué)校數(shù)量和面積等因素。還有，公式（2）中規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)教育財(cái)政支出為本地按經(jīng)費(fèi)來源核定的應(yīng)該支出額和獲得的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付額之和，用這個(gè)數(shù)據(jù)而不是用實(shí)際支出額核定轉(zhuǎn)移支付額，可保證教育經(jīng)費(fèi)的基本支出和避免教育經(jīng)費(fèi)的挪用和穩(wěn)定增長。財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)被挪用的現(xiàn)象越是在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、財(cái)政能力弱的地區(qū)越普遍。按公式（2）計(jì)算的轉(zhuǎn)移支付額為正數(shù)的即為x縣當(dāng)年應(yīng)該獲得的轉(zhuǎn)移支付額。

縣級基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付額確定后，應(yīng)由省級財(cái)政統(tǒng)一安排，省一級的財(cái)政缺口應(yīng)通過中央財(cái)政對省級財(cái)政的一般轉(zhuǎn)移支付來補(bǔ)足。

公式（2）計(jì)算的轉(zhuǎn)移支付對象只是人均農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)相對較低的地區(qū)，由于農(nóng)村基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付總量中還包括比例調(diào)整增量，這部分增量的轉(zhuǎn)移支付對象則應(yīng)該是全部地區(qū)，轉(zhuǎn)移支付數(shù)額則根據(jù)調(diào)整的比例計(jì)算。通過這兩部分轉(zhuǎn)移支付，則既保證了所有地區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投入不斷增加，又保證了困難地區(qū)的基本支出水平和增加幅度高于全國平均水平，使地區(qū)差距逐漸縮小。

根據(jù)公式（1）、（2）和近年來農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投入增長速度，以及今后教育經(jīng)費(fèi)財(cái)政支出中基礎(chǔ)教育比例和基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)中城鄉(xiāng)比例的調(diào)整，我們預(yù)計(jì)2001年以后幾年農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投入的增量和落后地區(qū)應(yīng)得轉(zhuǎn)移支付總額的計(jì)算結(jié)果。

按近幾年的增長速度計(jì)算，到2007年，我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出的比例將達(dá)到占國民收入4%的水平，如果在未來的5、6年中，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的增長速度加快的話，達(dá)到4%這個(gè)目標(biāo)的時(shí)間還能提前。我們這里仍然按照目前的增長速度預(yù)計(jì)未來幾年農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)財(cái)政性支出的增長情況如表11。1996年至2001年，農(nóng)村普通中小學(xué)財(cái)政性支出占全國教育經(jīng)費(fèi)總支出的比例平均值為30%，按照這個(gè)比例，我們預(yù)計(jì)2002年至2007年農(nóng)村普通中小學(xué)財(cái)政性經(jīng)費(fèi)支出較2001年的901億元的增量見表11第3列總量增量數(shù)據(jù)，累計(jì)將比2001年增加2850億元。如果再考慮每年增加的基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)中城鄉(xiāng)比例的變化，比如我們按每年增加1%的比例預(yù)計(jì)，這幾年的結(jié)構(gòu)增量見表11的第4列數(shù)據(jù)，累計(jì)為424億元，兩部分增量總額為3274億元，占未來6年累計(jì)支出總額的40%，所以即使按當(dāng)前的增長速度，如果能在未來的幾年中，建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。通過增加總量和逐漸改變支出結(jié)構(gòu)的途徑，完全有可能改變目前的農(nóng)村基礎(chǔ)教育地區(qū)差距狀況。

2.橫向的轉(zhuǎn)移支付模型

接下來我們研究橫向轉(zhuǎn)移支付模型。同樣道理，在研究基礎(chǔ)教育橫向轉(zhuǎn)移支付模型之前，應(yīng)該先研究以平衡財(cái)政能力為目的的政府間一般轉(zhuǎn)移支付模型。

橫向轉(zhuǎn)移支付作為縱向轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)充，對平衡地區(qū)財(cái)政能力，縮小地區(qū)間的差距具有重要作用。我們也可以參考國外的經(jīng)驗(yàn)，例如，在德國，地方政府間橫向的補(bǔ)助和平衡是德國聯(lián)邦制的一個(gè)顯著特征，這種平衡通過一系列特別的措施，即德國獨(dú)具特色的轉(zhuǎn)移支付方式，通過一定的程序和方法，由各州之間實(shí)施“兄弟般的”第二次分配來實(shí)現(xiàn)的。近年來，我國雖然也采取了東西部省份之間合作援助措施，但由于措施不規(guī)范，執(zhí)行過程中彈性較大，影響實(shí)施效果，因此，我們可以借鑒德國的做法，建立我國政府間橫向轉(zhuǎn)移支付模型。

在橫向轉(zhuǎn)移支付模型中，首先考慮在完成縱向轉(zhuǎn)移支付后，所有那些人均財(cái)政能力超過平均水平一定幅度的地區(qū)，要按規(guī)定比例計(jì)算橫向轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，作為政府間橫向轉(zhuǎn)移支付資金。這種政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付，根據(jù)我國的實(shí)際情況，應(yīng)該主要在省一級政府間和省內(nèi)縣級政府間進(jìn)行。在計(jì)算過程中，需要明確的是，需要進(jìn)行橫向轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)不應(yīng)該是所有超過全國人均財(cái)政收入水平的地區(qū)，因?yàn)樵谥袊傮w經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的情況下，采用這樣的方法可能會(huì)因減少發(fā)展資金而影響一些地區(qū)的發(fā)展速度，并影響發(fā)達(dá)地區(qū)增加財(cái)政收入的積極性，所以，作為國家縱向轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)充，只能選取那些人均財(cái)政收入高于全國人均財(cái)政收入一定水平的地區(qū)進(jìn)行橫向轉(zhuǎn)移支付，這種計(jì)算公式有點(diǎn)類似于個(gè)人所得稅的計(jì)算公式，以此原則計(jì)算出每年國家能夠用于橫向轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政資金總額。

在橫向轉(zhuǎn)移支付資金總額確定后，還要計(jì)算低于全國平均水平一定幅度的地區(qū)的財(cái)政收入差額。需要得到橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)，則應(yīng)該是所有人均財(cái)政收入低于全國人均水平的地區(qū)。因?yàn)闄M向轉(zhuǎn)移支付資金總額與收入較低地區(qū)的財(cái)政收入差額并不完全吻合，這里用橫向轉(zhuǎn)移支付資金總額和財(cái)政收入差額計(jì)算出橫向轉(zhuǎn)移支付分配系數(shù)，從而保證橫向轉(zhuǎn)移支付資金完全分配到應(yīng)該獲得該資金的地區(qū)。

確定橫向轉(zhuǎn)移支付模型的關(guān)鍵在于需要進(jìn)行橫向轉(zhuǎn)移支付支出地區(qū)的確定和橫向轉(zhuǎn)移支付比例的確定，這兩個(gè)因素影響橫向轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模，規(guī)模過大，會(huì)影響發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和減少發(fā)展資金，規(guī)模過小，又難以起到縮小地區(qū)差距的作用。

在完成地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付后，在各地區(qū)的財(cái)政能力的差異狀況得到一定改善的情況下，不應(yīng)該再以財(cái)政資金的形式進(jìn)行橫向的農(nóng)村基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付，而是應(yīng)該規(guī)定人均基礎(chǔ)教育財(cái)政投入較低的地區(qū)獲得橫向轉(zhuǎn)移支付后，必須把一定比例的橫向轉(zhuǎn)移支付收入作為農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入，用公式（3）表示為：

地區(qū)j用于增加農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投入的橫向轉(zhuǎn)移支付額=地區(qū)j獲得的橫向轉(zhuǎn)移支付資金總額×適用于該地區(qū)的用于農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投入的比例……………………（3）

這樣表11中各地區(qū)基礎(chǔ)教育財(cái)政投入增量中又增加了橫向轉(zhuǎn)移支付增量部分，通過橫向和縱向的轉(zhuǎn)移支付縮小地區(qū)差距的能力進(jìn)一步提高，如下表。

根據(jù)1996至2001年的計(jì)算，估計(jì)農(nóng)村人均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)高于全國平均水平的地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)總額占全國的比例在55-65%之間，考慮到地方政府增加教育經(jīng)費(fèi)支出的積極性，橫向轉(zhuǎn)移支付不應(yīng)該大幅度減少進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付地區(qū)的支出水平，且財(cái)政支出能力的平衡主要應(yīng)該通過縱向轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行調(diào)節(jié)，因此這一比例不應(yīng)該定得過高，我們在計(jì)算表12時(shí)，按照占支出總額1%的比例進(jìn)行計(jì)算，換句話說，就是橫向轉(zhuǎn)移支付資金占人均教育經(jīng)費(fèi)高于全國平均水平的地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)總額2-3%，作為縮小地區(qū)間教育經(jīng)費(fèi)差距的一個(gè)重要的補(bǔ)充手段。

四、基礎(chǔ)教育公共投入主體的國際比較

在這一部分中，我們對成熟市場經(jīng)濟(jì)國家的基礎(chǔ)教育公共投入主體結(jié)構(gòu)進(jìn)行考察，分析這些國家各級財(cái)政主體在基礎(chǔ)教育投入中的責(zé)任，試圖從中發(fā)現(xiàn)或歸納出一些規(guī)律性的總論，來進(jìn)一步指導(dǎo)我們對我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育公共投入主體結(jié)構(gòu)的分析，并對現(xiàn)有主體結(jié)構(gòu)中存在的問題提出一些對策性的建議。

（一）以地方政府為主的基礎(chǔ)教育財(cái)政體制

縱觀世界各國基礎(chǔ)教育財(cái)政投入與管理體制，都與本國的政治體制、財(cái)政體制、尤其是基礎(chǔ)教育管理體制密切相關(guān)，無論是實(shí)行聯(lián)邦制的國家，還是單一主體國家，從發(fā)展的最終結(jié)果來看，基本上都形成了以地方政府為主的基礎(chǔ)教育財(cái)政投入與管理體制。

1.聯(lián)邦制國家

美國作為一個(gè)聯(lián)邦制國家，各州的教育財(cái)政體制各不相同，但根據(jù)憲法第10修正案，教育是美國各州的保留權(quán)力，聯(lián)邦政府沒有直接管理教育的權(quán)力。在美國的現(xiàn)實(shí)教育制中基礎(chǔ)教育的主要責(zé)任在地方政府，美國地方學(xué)校管委會(huì)是公立學(xué)校的決策機(jī)制。管委會(huì)成員有權(quán)興辦學(xué)校，推選地方學(xué)區(qū)教育主管，制定規(guī)章制度以保證學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)以及籌措和分配教育經(jīng)費(fèi)。但州政府和聯(lián)邦政府每年也提供相當(dāng)數(shù)額的撥款資助地方學(xué)區(qū)中小學(xué)校。

聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模較小，一般而言，聯(lián)邦政府通過資助教育項(xiàng)目來實(shí)現(xiàn)自身對州和地方基礎(chǔ)教育發(fā)展的影響。例如，1996年聯(lián)邦政府教育總投入達(dá)到738億美元，其中48%用于資助中小學(xué)教育，主要包括：職業(yè)教育項(xiàng)目、特殊教育項(xiàng)目、雙語教育項(xiàng)目、補(bǔ)償教育項(xiàng)目等。這些資助都是采用專項(xiàng)撥款的方式，即指定專門用途，且大多通過聯(lián)邦政府的相應(yīng)職能部門來核撥給項(xiàng)目單位。有些項(xiàng)目撥款采取“一攬子”撥款方式，即將某一地區(qū)的相關(guān)教育項(xiàng)目一筆撥給有關(guān)州和地區(qū)。但各州獲得州政府的資助撥款的方式和數(shù)額并不盡相同，一般而言，凡是州或地方財(cái)力條件比較好的（或具有聯(lián)系政府所轄直接利益的地區(qū)），得到聯(lián)邦政府的教育撥款就比較少。反之，則多一些。

與聯(lián)邦政府相比，州政府對基礎(chǔ)教育的管理具有具體的職責(zé)和權(quán)力，它們對公共基礎(chǔ)教育的管理的最主要途徑是通過稅收和基礎(chǔ)教育的經(jīng)費(fèi)分配，且規(guī)模較大，作用顯著。1992年公立初等和中等學(xué)校的資金由州政府提供的部分平均在45%以上，地方政府-學(xué)區(qū)提供公立初等和中等教育資金47%，聯(lián)邦政府提供了公立初等和中等學(xué)校資金的7%左右。隨著時(shí)間的推移，州政府對于地方教育的扶持作用日益重要，學(xué)區(qū)對于州補(bǔ)助的依賴程度也越來越高。州政府公立中小學(xué)資金提高最快的年代是70年代。學(xué)區(qū)得到的州政府教育補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)占學(xué)區(qū)收入比重不斷提高，1965年為39%，到了1981年這一比例上升到了49%，90年代仍繼續(xù)保持在這一水平上。公立中小學(xué)教育是美國州政府對于地方政府補(bǔ)助的主要項(xiàng)目。1991年聯(lián)邦政府對于教育的補(bǔ)助占總補(bǔ)助的16.4%，而州政府對于教育的補(bǔ)助占州政府總補(bǔ)助的63.4%。從二次大戰(zhàn)之后，美國州政府對于公立基礎(chǔ)教育補(bǔ)助占公立基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的比例擴(kuò)大速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了州政府在公共財(cái)政支出中份額擴(kuò)大的速度。州政府對于基礎(chǔ)教育的撥款在基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)中所占份額在1929-1989年間增加了31個(gè)百分點(diǎn)。美國州政府對于學(xué)區(qū)公立中小學(xué)的教育補(bǔ)助在提高學(xué)區(qū)公立中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)水平、保障各學(xué)區(qū)公立中小學(xué)生獲得平等的教育機(jī)會(huì)中起到了十分重要的作用。

在德國，教育是各州的義務(wù)，即各級各類的學(xué)校的管轄權(quán)在州，由州議會(huì)主要通過立法和財(cái)政預(yù)算參與學(xué)校的監(jiān)督，而州文化教育部是通過命令和指示以及通過制定學(xué)校發(fā)展規(guī)劃來參與學(xué)校監(jiān)督的；另一方面，按照《基本法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為地方上的行政機(jī)制，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，“在自己負(fù)責(zé)下處理地方共同體的一切事務(wù)”，即實(shí)行地方自治的原則。由于地方自治與國家對學(xué)校的監(jiān)督二者之間的關(guān)系比較復(fù)雜，一般由州和鎮(zhèn)政府共同負(fù)擔(dān)教育經(jīng)費(fèi)。

在加拿大，基礎(chǔ)教育實(shí)行聯(lián)邦、省、地方政府三級管理，分10個(gè)省3個(gè)地區(qū)，省以下設(shè)市、縣、社區(qū)，統(tǒng)稱為地方政府，基礎(chǔ)教育主要由省和地方政府負(fù)擔(dān)，聯(lián)邦政府向教育項(xiàng)目提供援助的轉(zhuǎn)移支付。在澳大利亞，根據(jù)其國家行政體制的劃分，共分為聯(lián)邦、州和地方三級政府，分6個(gè)州和2個(gè)地區(qū)，聯(lián)邦政府的教育管理職能是通過對州政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)的，具體的教育事務(wù)由州和地方政府負(fù)責(zé)。聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān)了全國的大部分公共教育經(jīng)費(fèi)，目的是保證各級政府在公共教育方面的服務(wù)都能達(dá)到同一水平。

2.單一制國家

法國：實(shí)行中央、地方分級管理體制，有22個(gè)大區(qū)、96個(gè)省、4個(gè)海外省、4個(gè)海外領(lǐng)地、2個(gè)具有特殊地位的地方行政區(qū)、36565個(gè)鎮(zhèn)。中央政府統(tǒng)一支付全國所有教師的工資支出，地方政府的職責(zé)范圍主要集中在教育、衛(wèi)生、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。對教育的財(cái)政支出責(zé)任，按照國家有關(guān)法律規(guī)定，大學(xué)、高中、初中、小學(xué)分別由中央政府、大區(qū)政府、省政府、市鎮(zhèn)政府管理并負(fù)責(zé)其建設(shè)費(fèi)用和正常運(yùn)行費(fèi)用，學(xué)校教師的工資統(tǒng)一由中央政府支付，省級財(cái)政主要是初中教育和中學(xué)生上、下學(xué)的交通網(wǎng)絡(luò)。法國政府認(rèn)為辦學(xué)校是政府的職責(zé)，因此，即便是私立學(xué)校，只要與政府簽訂合同，即可獲得經(jīng)費(fèi)資助，其教師工資全部由中央政府發(fā)給，學(xué)校的建設(shè)費(fèi)用和運(yùn)行費(fèi)用亦可得到地方政府供給或補(bǔ)貼。市鎮(zhèn)財(cái)政主要負(fù)責(zé)小學(xué)教育等。

第二次世界大戰(zhàn)之后，日本進(jìn)一步推行明治維新以來形成的教育機(jī)會(huì)均等的理念，從公共投入保障義務(wù)教育的實(shí)施。按照多級政府分工理論，義務(wù)教育屬于地方政府的事務(wù)，其發(fā)生的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)也應(yīng)由地方政府承擔(dān)。但是由于義務(wù)教育產(chǎn)品存在的“外溢性”，以及公民享有義務(wù)教育權(quán)力的公平性，中央政府在制度上、財(cái)力上給予支持。它的義務(wù)教育直接提供者主要是市級政府，但在各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開支中很大部分為中央政府以專款專用的形式進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。

首先，日本的公共教育經(jīng)費(fèi)由國家和包括都道府縣和市町村在內(nèi)的地方政府共同承擔(dān)；其次，從歷史發(fā)展進(jìn)程來看，中央政府承擔(dān)的比例逐年增大，由19世紀(jì)80年代的10.2%上升到20世紀(jì)60年代的48.4%，而地方政府的投入比例則相應(yīng)地逐年下降，由19世紀(jì)80年代的89.8%下降到20世紀(jì)60年代的51.6%；第三，在地方政府的投入中，都道府縣的投入比例也逐年上升，由19世紀(jì)80年代的14.3%下降到20世紀(jì)60年代的30.3%，而市町村的投入比例則逐年下降，由19世紀(jì)80年代的75.5%下降到20世紀(jì)60年代的21.3%。

根據(jù)國際貨幣基金組織對部分國家各級政府教育支出占總支出的比重的調(diào)查研究，我們也可以看到，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，這種基礎(chǔ)教育投入主體的三級體制十分明顯，即中央政府、州政府和地方政府。當(dāng)然，不同國家的基礎(chǔ)教育投入有三種情況：一是全部由中央政府承擔(dān)；二是全部由地方政府承擔(dān)；三是由中央政府、省、州等中級政府以及地方政府按照不同責(zé)任分別承擔(dān)一定的投入比例。但從大部分國家所選擇的投入主體結(jié)構(gòu)模式來看，基礎(chǔ)教育一般以地方政府的公共投入為主，中央/聯(lián)邦的財(cái)政預(yù)算資金作為專項(xiàng)撥款的主要來源，由中央政府、州政府和地方政府共同完成對基礎(chǔ)教育的公共投入。

（二）各國教育支出責(zé)任劃分的特點(diǎn)

為進(jìn)一步歸納和總結(jié)成熟市場經(jīng)濟(jì)國家中基礎(chǔ)教育主體責(zé)任劃分的特點(diǎn)，在實(shí)證的數(shù)據(jù)分析之后，本文在此給出一些具有代表性和普遍意義的結(jié)論性歸納。

1.基礎(chǔ)教育責(zé)任歸屬的劃分

西方財(cái)政理論界普遍承認(rèn)，政府具有資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展這三大職責(zé)，并把事關(guān)國家全局利益的收入分配職責(zé)和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職責(zé)主要賦予中央政府，主張地方政府在行使地域性較強(qiáng)的資源配置職責(zé)方面可能有更多的作為。即按照公共產(chǎn)品受益范圍的大小程度確定各級政府的職責(zé)和財(cái)政支出責(zé)任。

劃分中央與地方財(cái)政支出的原則：技術(shù)原則，凡屬復(fù)雜的支出項(xiàng)目應(yīng)劃歸中央財(cái)政，一般性的而又需要適時(shí)進(jìn)行監(jiān)督的支出項(xiàng)目歸地方財(cái)政；利益原則，凡屬事關(guān)國家范圍內(nèi)的整體利益的支出應(yīng)劃歸中央，而與地方利益有直接關(guān)系的支出則應(yīng)劃歸地方政府；行動(dòng)原則，即行動(dòng)需要一致的項(xiàng)目歸中央，需因地制宜安排的支出歸地方。公共產(chǎn)品的層次性，主要是確定哪一級政府最適合于處理哪一項(xiàng)公共事務(wù)。以效率為標(biāo)準(zhǔn)劃分支出，規(guī)模較大的支出歸中央財(cái)政，規(guī)模較小的支出歸地方財(cái)政，外溢性較小和地方性較強(qiáng)的公共產(chǎn)品，更適合于地方政府提供。

在當(dāng)今世界各國普遍采用分級財(cái)政的條件下，地方財(cái)政既是上級財(cái)政的某種程度的延伸，同時(shí)也是一級相對獨(dú)立的理財(cái)主體，地方政府職責(zé)是各級政府職責(zé)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。因此，將基礎(chǔ)教育的財(cái)政管理體制歸屬于地方政府是有其合理性和必然性的。

從上面的分析中我們也可以看到，各國政府在基礎(chǔ)教育財(cái)政投入由三級政府來構(gòu)成，即中央政府、州政府（日本是都道府縣）與地方政府，但其主要的財(cái)政管理責(zé)任一般主要由地方政府負(fù)責(zé)；同時(shí)，在教育經(jīng)費(fèi)的構(gòu)成中，各級投入主體都負(fù)擔(dān)了相應(yīng)的教育經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任，無論是中央政府還是州、縣以及鎮(zhèn)、村和地方政府都承擔(dān)了一定的投入比例。

2.基礎(chǔ)教育財(cái)政管理體制的發(fā)展趨勢

隨著各國政府對于人力資本和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重視，對于人才的培養(yǎng)日益做為各國政府關(guān)注的重點(diǎn)，在財(cái)政投入體制上也相應(yīng)地做出了一些調(diào)整。

首先，發(fā)達(dá)國家中央財(cái)政和州省邦等高層次地方財(cái)政在義務(wù)教育公共投資中負(fù)有主要責(zé)任。不僅在美國、法國、德國、日本、瑞士、俄羅斯等發(fā)達(dá)國家，而且在印度、韓國、印度尼西亞、埃及、肯尼亞等發(fā)展中國家，來自政府的公共經(jīng)費(fèi)一般均占義務(wù)教育投資總額的85%—90%左右。而在1998年，OECD國家初等、中等及中學(xué)后教育經(jīng)費(fèi)中，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)平均比例已達(dá)到了90.9%。1995—1996年美國初等、中等教育經(jīng)費(fèi)的97.6%來自政府投入。這充分體現(xiàn)了義務(wù)教育應(yīng)由政府舉辦，其經(jīng)費(fèi)應(yīng)由政府公共經(jīng)費(fèi)承擔(dān)的基本原則。以政府公共經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)義務(wù)教育的重要意義在于，能夠通過政府公共資源的再分配，排除各種因素對義務(wù)教育的制約和干擾，切實(shí)保證一國范圍內(nèi)義務(wù)教育的實(shí)際需要和均衡發(fā)展，并為每個(gè)適齡兒童接受義務(wù)教育創(chuàng)造較為平等的機(jī)會(huì)。

其次，發(fā)達(dá)國家教師工資由中央和高層次地方政府分擔(dān)成為主要責(zé)任。在世界各國，教師工資歷來是義務(wù)教育公共經(jīng)費(fèi)的最主要支出，一般達(dá)到政府公共投資的80%左右。許多國家在實(shí)施義務(wù)教育之初，曾將義務(wù)教育視為基層的責(zé)任，并將教師工資經(jīng)費(fèi)的支付責(zé)任也一并交給了基層地方政府。這種作法不僅給地方財(cái)政造成很大負(fù)擔(dān)，而且無法切實(shí)保證教師的工資。為解決這一問題，各國相繼調(diào)整了教師工資的管理籌措體制，采取的基本辦法是將保障教師工資的責(zé)任上移或適當(dāng)集中，由中央和高層次地方政府分擔(dān)主要責(zé)任。

研究認(rèn)為，實(shí)行集中或比較集中的教師工資管理體制，教師工資由中央和高層次地方政府承擔(dān)，不僅切實(shí)保障了教師工資的發(fā)放，而且能在全國或全省范圍內(nèi)為義務(wù)教育教師創(chuàng)造一個(gè)大體相當(dāng)?shù)母＠麠l件，從而保證教師隊(duì)伍的穩(wěn)定。

在法國、泰國、韓國、埃及等國，均將義務(wù)教育教師工資全額納入中央財(cái)政預(yù)算，由中央財(cái)政獨(dú)立負(fù)擔(dān)。日本的國立學(xué)校教師工資全額由中央財(cái)政獨(dú)立負(fù)擔(dān)，地方學(xué)校教師工資由中央和都道府縣財(cái)政各負(fù)擔(dān)一半。德國和印度義務(wù)教育教師工資全額由州或邦財(cái)政獨(dú)立負(fù)擔(dān)。美國教師工資雖然由地方學(xué)區(qū)支付，但由于地方學(xué)區(qū)經(jīng)費(fèi)的半數(shù)以上來自州政府的財(cái)政補(bǔ)助撥款，故實(shí)際上教師工資是由州和地方學(xué)區(qū)共同負(fù)擔(dān)的。

最后，逐步規(guī)范化的政府撥款體制。各國基礎(chǔ)教育財(cái)政管理體制的一個(gè)重要的發(fā)展特征就是政府教育撥款的法制化和規(guī)范化。①基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)由州和地方議會(huì)通過；并通過規(guī)定的立法程序法定化；德、英、美、韓等各國基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)撥款均建立在州、郡等地方議會(huì)的法定程序上，經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)管理權(quán)限均有明確而具體的規(guī)定，從而為規(guī)范政府的撥款行為奠定了基礎(chǔ)；②政府基礎(chǔ)教育撥款注重全過程的規(guī)范化管理，地方教育當(dāng)局或其他撥款部門作為政府機(jī)構(gòu)實(shí)施按既定標(biāo)準(zhǔn)的撥款程序，將教育經(jīng)費(fèi)撥付給地方教育當(dāng)局所管轄的學(xué)校；③政府撥款機(jī)構(gòu)在具體撥款時(shí)，十分注重處理和協(xié)調(diào)與有關(guān)的政府各部門、地方或?qū)W校管理委員會(huì)或董事會(huì)、校長及相應(yīng)的協(xié)會(huì)、家長和社區(qū)代表、學(xué)生以及其他有關(guān)人員之間的關(guān)系，從而使規(guī)范化的撥款體制落實(shí)到實(shí)處。

（三）案例分析：美國與日本基礎(chǔ)教育管理體制

1.美國

美國教育管理體制體現(xiàn)了如下特點(diǎn)：三級管理，地方分權(quán)，財(cái)政單列，法律至上。

所謂的“三級管理”是指美國教育的管理由上至下分別由聯(lián)邦政府教育部、州政府教育部和地方教育辦公室負(fù)責(zé)管理。各級政府教育部門都有自己不同的決策權(quán)力和負(fù)責(zé)對象。“地方分權(quán)”是指美國的教育管理和其他的行政管理體系相同，地方擁有很大的管理和決策權(quán)。一般來講，聯(lián)邦政府教育部只根據(jù)總統(tǒng)和議會(huì)的決策制定對全國教育都有影響的大政方針，一般以法律和財(cái)政支持兩個(gè)方法保證實(shí)施。比如，布什總統(tǒng)提出的“不放棄一個(gè)孩子的教育行動(dòng)計(jì)劃”（nochildleftbehindact）成為當(dāng)前美國教育行政的一個(gè)主題。州政府對教育決策和行政掌管著主要的權(quán)利。州政府教育部負(fù)責(zé)制定所有的課程規(guī)劃和全州的教育發(fā)展計(jì)劃，絕大多數(shù)的教育法律是由州政府制定的，地方各級部門要絕對執(zhí)行這些政策，依法治教。主要的教育資金也是由州政府投入。所以美國各州的教育政策有很大的差異。地方分權(quán)，還主要指教育管理的基層單位學(xué)區(qū)（schooldistrict）也有很大的教育決策權(quán)。比如學(xué)區(qū)決定使用什么樣的教材，開設(shè)怎樣的課程，進(jìn)行什么教改等。學(xué)區(qū)也決定著怎樣執(zhí)行聯(lián)邦和州的教育法案和行動(dòng)計(jì)劃。所以學(xué)區(qū)作為教育行政的前沿陣地有很大的自主權(quán)。“財(cái)政單列”是指美國的教育財(cái)政單列為提高教育質(zhì)量提供了重要的保證。各級政府都有特定的稅收作為教育的單項(xiàng)資金。其中，州政府承擔(dān)的任務(wù)最重，主要的教育資金來自于州政府，比如洛杉磯地區(qū)每年的州教育投入是1千億美金（$100,000,000,000）。聯(lián)邦政府的資金直接投入到每個(gè)學(xué)區(qū)的特定項(xiàng)目。地方政府也有一定的教育單列資金，保證教育質(zhì)量。甚至各學(xué)區(qū)也會(huì)根據(jù)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況得到不同的資金資助。比如，彩票收入中的將近半數(shù)投入到地方的教育中。所以,財(cái)政單列導(dǎo)致美國教育財(cái)政有這樣幾個(gè)特點(diǎn)：教師的工資不因?qū)W區(qū)不同而變化；各級政府都依法為教育投入，所以學(xué)區(qū)的資金充足；學(xué)區(qū)決策資金的使用，因此學(xué)校基本沒有財(cái)政權(quán)。“法律至上”是指無論是學(xué)區(qū)或是州政府教育部無論權(quán)力多大，都必須依法行政，依法治教。法律是美國教育管理至高無上的準(zhǔn)則。美國的教育法律制定的非常廣泛和明細(xì)。每一個(gè)教育行政管理人員都要注意熟悉相關(guān)法律，用法律規(guī)范自己的工作，保護(hù)教育的權(quán)利。

2.日本

在日本教育發(fā)展的這一百多年來，公共教育經(jīng)費(fèi)在國民收入中所占的比率不斷增大，特別是二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，其公共教育經(jīng)費(fèi)幾乎與國民收入呈同步增長，明治18年（1885年）為1.8%，1930年為4%，1955年達(dá)到5.5%，短短幾十年時(shí)間，從2%增加到5%以上，這種迅速完善教育事業(yè)的步伐在世界上是罕見的，與歐洲對公共教育經(jīng)費(fèi)的緩慢投入形成鮮明對比。20世紀(jì)60年代，日本國民日均收入為350美元（當(dāng)年價(jià)），但與人均900美元以上的英國、挪威一樣公共教育經(jīng)費(fèi)占整個(gè)國民收入的5%以上，屬于最高層次，當(dāng)時(shí)美國、德國、加拿大均在4%—5%之間。

日本教育剛剛起步時(shí)，所需費(fèi)用都是民間承擔(dān)，雖然規(guī)定學(xué)生需交納學(xué)費(fèi)，但學(xué)費(fèi)收入只在教育費(fèi)中占了極小的一部分。小學(xué)經(jīng)費(fèi)主要依靠學(xué)區(qū)內(nèi)集資和捐款。從明治以后，公共教育經(jīng)費(fèi)的比重開始從市町村向都道府縣，再向國家轉(zhuǎn)移，現(xiàn)在日本教育費(fèi)的國家負(fù)擔(dān)額實(shí)質(zhì)上已經(jīng)達(dá)到了50%左右。這種教育財(cái)政體制得以實(shí)施的理念是什么呢？

日本教育財(cái)政的基本理念即是從經(jīng)濟(jì)、財(cái)政的層面上確保“國民受教育的權(quán)利”。日本憲法規(guī)定：“所有國民均有依據(jù)自己才能平等地接受教育的權(quán)利”，“義務(wù)教育使之無償?shù)氐靡詫?shí)現(xiàn)”。日本教育基本法規(guī)定：“不論其經(jīng)濟(jì)地位或門第如何，所有國民在接受教育上均是平等的”，“對于那些有能力，卻因經(jīng)濟(jì)原因上不起學(xué)的人，國家和地方政府必須采取鼓勵(lì)其上學(xué)的措施，此乃義務(wù)”。日本的教育財(cái)政理念就是確保平等地實(shí)施上述法律規(guī)定的“國民受教育的權(quán)利”，而以義務(wù)教育為軸心的公共教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)原則是實(shí)施的前提條件。

日本公共教育經(jīng)費(fèi)的負(fù)擔(dān)原則是“學(xué)校的設(shè)置者須管理自己設(shè)置的學(xué)校，除去法律規(guī)定的特殊場合外，還要負(fù)擔(dān)該校所需經(jīng)費(fèi)”，即涉及到學(xué)校經(jīng)費(fèi)時(shí)，國立學(xué)校由國家、公立學(xué)校由都道府縣及市町村等地方政府、私立學(xué)校由學(xué)校法人來負(fù)擔(dān)。學(xué)校教育法對市町村還賦予了如下義務(wù)：“必須在所轄區(qū)域內(nèi)設(shè)置所需小學(xué)校，確保學(xué)齡兒童上學(xué)”。上述的學(xué)校設(shè)置義務(wù)和學(xué)校經(jīng)費(fèi)設(shè)置者負(fù)擔(dān)原則，是地方自治分權(quán)的具體性制度表現(xiàn)之一，但從收入財(cái)源的構(gòu)成比例來看，國家和地方政府之間、各地方政府之間的財(cái)政負(fù)擔(dān)能力存在明顯的差異，這是不爭的事實(shí)，特別是對于承受著設(shè)置各種義務(wù)教育學(xué)校義務(wù)的市町村來講，學(xué)校經(jīng)費(fèi)設(shè)置者負(fù)擔(dān)原則無疑是一項(xiàng)巨大的負(fù)擔(dān)，比如要新建一所中小學(xué)，市町村就必須要負(fù)擔(dān)學(xué)校用地購入費(fèi)和校舍建設(shè)費(fèi)等一次性支出、以及學(xué)校營運(yùn)時(shí)占比例最大的學(xué)校教職員工人工資等經(jīng)常性支出，對于財(cái)政負(fù)擔(dān)能力差的地方政府而言，只用自己的資金來負(fù)擔(dān)這些費(fèi)用是不可能的。如果要從財(cái)政上真正確保“教育機(jī)會(huì)均等”，就必須采取一些特殊措施。

隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的發(fā)展，受教育者全國范圍的地域性流動(dòng)逐漸展開，教育所帶來的效果也就惠及整個(gè)國家，而不是局部地區(qū)。這種大背景的變化，需要以國家規(guī)模推進(jìn)教育政策，國家在教育投資方面擔(dān)當(dāng)起重要角色，這是日本的教育財(cái)政傾向。

日本地方財(cái)政法規(guī)定：“按照法律規(guī)定，那些必須要地方政府實(shí)施、且涉及到國家與地方政府相互利害關(guān)系的事務(wù)，如果為了營運(yùn)順利，國家有必要負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)的，國家將負(fù)擔(dān)其經(jīng)費(fèi)的全部或一部分”，換言之，日本采取的特殊措施是從法律上規(guī)定了“學(xué)校經(jīng)費(fèi)設(shè)置者負(fù)擔(dān)原則的例外事項(xiàng)”，這些例外共有26項(xiàng)，均由國家負(fù)擔(dān)，具體包括義務(wù)教育教職員的工資、共濟(jì)組合（互助會(huì)）長期支付所需經(jīng)費(fèi)、建造各種學(xué)校義務(wù)教育所需經(jīng)費(fèi)、向高度殘疾兒童支付的殘疾兒童福利補(bǔ)貼、振興產(chǎn)業(yè)教育所需經(jīng)費(fèi)等。

上述法律所規(guī)定的國庫補(bǔ)貼的特點(diǎn)是：（1）補(bǔ)貼的用途明確；（2）補(bǔ)貼采取的是定額或一定比例的形式，接受該補(bǔ)貼的地方政府自身必須準(zhǔn)備一定額度的財(cái)源。從這一角度來看，國庫補(bǔ)貼制度未必能夠調(diào)整地方政府間不均衡的財(cái)政能力，但是，作為特定財(cái)源，在地方教育費(fèi)的財(cái)源補(bǔ)給上確實(shí)發(fā)揮了巨大的作用，在消除教育水平的地區(qū)性差距、提高以義務(wù)教育為中心的全體國民的教育水平上發(fā)揮了巨大的作用。在日本，義務(wù)教育任務(wù)基本完成后教育投入依然在增加，主要用在了提高教育質(zhì)量上。今后，在教育經(jīng)費(fèi)的國庫補(bǔ)貼對象、范圍、程度上依然有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢。

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甚至各學(xué)區(qū)也會(huì)根據(jù)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況得到不同的資金資助。比如，彩票收入中的將近半數(shù)投入到地方的教育中。所以,財(cái)政單列導(dǎo)致美國教育財(cái)政有這樣幾個(gè)特點(diǎn)：教師的工資不因?qū)W區(qū)不同而變化；各級政府都依法為教育投入，所以學(xué)區(qū)的資金充足；學(xué)區(qū)決策資金的使用，因此學(xué)校基本沒有財(cái)政權(quán)。“法律至上”是指無論是學(xué)區(qū)或是州政府教育部無論權(quán)力多大，都必須依法行政，依法治教。法律是美國教育管理至高無上的準(zhǔn)則。美國的教育法律制定的非常廣泛和明細(xì)。每一個(gè)教育行政管理人員都要注意熟悉相關(guān)法律，用法律規(guī)范自己的工作，保護(hù)教育的權(quán)利。

2.日本

在日本教育發(fā)展的這一百多年來，公共教育經(jīng)費(fèi)在國民收入中所占的比率不斷增大，特別是二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，其公共教育經(jīng)費(fèi)幾乎與國民收入呈同步增長，明治18年（1885年）為1.8%，1930年為4%，1955年達(dá)到5.5%，短短幾十年時(shí)間，從2%增加到5%以上，這種迅速完善教育事業(yè)的步伐在世界上是罕見的，與歐洲對公共教育經(jīng)費(fèi)的緩慢投入形成鮮明對比。20世紀(jì)60年代，日本國民日均收入為350美元（當(dāng)年價(jià)），但與人均900美元以上的英國、挪威一樣公共教育經(jīng)費(fèi)占整個(gè)國民收入的5%以上，屬于最高層次，當(dāng)時(shí)美國、德國、加拿大均在4%—5%之間。

日本教育剛剛起步時(shí)，所需費(fèi)用都是民間承擔(dān)，雖然規(guī)定學(xué)生需交納學(xué)費(fèi)，但學(xué)費(fèi)收入只在教育費(fèi)中占了極小的一部分。小學(xué)經(jīng)費(fèi)主要依靠學(xué)區(qū)內(nèi)集資和捐款。從明治以后，公共教育經(jīng)費(fèi)的比重開始從市町村向都道府縣，再向國家轉(zhuǎn)移，現(xiàn)在日本教育費(fèi)的國家負(fù)擔(dān)額實(shí)質(zhì)上已經(jīng)達(dá)到了50%左右。這種教育財(cái)政體制得以實(shí)施的理念是什么呢？

日本教育財(cái)政的基本理念即是從經(jīng)濟(jì)、財(cái)政的層面上確保“國民受教育的權(quán)利”。日本憲法規(guī)定：“所有國民均有依據(jù)自己才能平等地接受教育的權(quán)利”，“義務(wù)教育使之無償?shù)氐靡詫?shí)現(xiàn)”。日本教育基本法規(guī)定：“不論其經(jīng)濟(jì)地位或門第如何，所有國民在接受教育上均是平等的”，“對于那些有能力，卻因經(jīng)濟(jì)原因上不起學(xué)的人，國家和地方政府必須采取鼓勵(lì)其上學(xué)的措施，此乃義務(wù)”。日本的教育財(cái)政理念就是確保平等地實(shí)施上述法律規(guī)定的“國民受教育的權(quán)利”，而以義務(wù)教育為軸心的公共教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)原則是實(shí)施的前提條件。

日本公共教育經(jīng)費(fèi)的負(fù)擔(dān)原則是“學(xué)校的設(shè)置者須管理自己設(shè)置的學(xué)校，除去法律規(guī)定的特殊場合外，還要負(fù)擔(dān)該校所需經(jīng)費(fèi)”，即涉及到學(xué)校經(jīng)費(fèi)時(shí)，國立學(xué)校由國家、公立學(xué)校由都道府縣及市町村等地方政府、私立學(xué)校由學(xué)校法人來負(fù)擔(dān)。學(xué)校教育法對市町村還賦予了如下義務(wù)：“必須在所轄區(qū)域內(nèi)設(shè)置所需小學(xué)校，確保學(xué)齡兒童上學(xué)”。上述的學(xué)校設(shè)置義務(wù)和學(xué)校經(jīng)費(fèi)設(shè)置者負(fù)擔(dān)原則，是地方自治分權(quán)的具體性制度表現(xiàn)之一，但從收入財(cái)源的構(gòu)成比例來看，國家和地方政府之間、各地方政府之間的財(cái)政負(fù)擔(dān)能力存在明顯的差異，這是不爭的事實(shí)，特別是對于承受著設(shè)置各種義務(wù)教育學(xué)校義務(wù)的市町村來講，學(xué)校經(jīng)費(fèi)設(shè)置者負(fù)擔(dān)原則無疑是一項(xiàng)巨大的負(fù)擔(dān)，比如要新建一所中小學(xué)，市町村就必須要負(fù)擔(dān)學(xué)校用地購入費(fèi)和校舍建設(shè)費(fèi)等一次性支出、以及學(xué)校營運(yùn)時(shí)占比例最大的學(xué)校教職員工人工資等經(jīng)常性支出，對于財(cái)政負(fù)擔(dān)能力差的地方政府而言，只用自己的資金來負(fù)擔(dān)這些費(fèi)用是不可能的。如果要從財(cái)政上真正確保“教育機(jī)會(huì)均等”，就必須采取一些特殊措施。

隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的發(fā)展，受教育者全國范圍的地域性流動(dòng)逐漸展開，教育所帶來的效果也就惠及整個(gè)國家，而不是局部地區(qū)。這種大背景的變化，需要以國家規(guī)模推進(jìn)教育政策，國家在教育投資方面擔(dān)當(dāng)起重要角色，這是日本的教育財(cái)政傾向。

日本地方財(cái)政法規(guī)定：“按照法律規(guī)定，那些必須要地方政府實(shí)施、且涉及到國家與地方政府相互利害關(guān)系的事務(wù)，如果為了營運(yùn)順利，國家有必要負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)的，國家將負(fù)擔(dān)其經(jīng)費(fèi)的全部或一部分”，換言之，日本采取的特殊措施是從法律上規(guī)定了“學(xué)校經(jīng)費(fèi)設(shè)置者負(fù)擔(dān)原則的例外事項(xiàng)”，這些例外共有26項(xiàng)，均由國家負(fù)擔(dān)，具體包括義務(wù)教育教職員的工資、共濟(jì)組合（互助會(huì)）長期支付所需經(jīng)費(fèi)、建造各種學(xué)校義務(wù)教育所需經(jīng)費(fèi)、向高度殘疾兒童支付的殘疾兒童福利補(bǔ)貼、振興產(chǎn)業(yè)教育所需經(jīng)費(fèi)等。

上述法律所規(guī)定的國庫補(bǔ)貼的特點(diǎn)是：（1）補(bǔ)貼的用途明確；（2）補(bǔ)貼采取的是定額或一定比例的形式，接受該補(bǔ)貼的地方政府自身必須準(zhǔn)備一定額度的財(cái)源。從這一角度來看，國庫補(bǔ)貼制度未必能夠調(diào)整地方政府間不均衡的財(cái)政能力，但是，作為特定財(cái)源，在地方教育費(fèi)的財(cái)源補(bǔ)給上確實(shí)發(fā)揮了巨大的作用，在消除教育水平的地區(qū)性差距、提高以義務(wù)教育為中心的全體國民的教育水平上發(fā)揮了巨大的作用。在日本，義務(wù)教育任務(wù)基本完成后教育投入依然在增加，主要用在了提高教育質(zhì)量上。今后，在教育經(jīng)費(fèi)的國庫補(bǔ)貼對象、范圍、程度上依然有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢。