農村基層政權研究論文

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為了準備“農村基層政權研究”的課題，近日在閱讀有關的理論和經驗研究著作。“中國基層政權研究會”的三本成果——《中國鄉鎮選舉制度》(以下簡稱《現狀》)、《中國農村村民委員會換屆選舉制度》(以下簡稱《選舉制度》)、及《中國農村村民代表會議制度》(以下簡稱《會議制度》)引起我的注意。我注意它的原因在于這些書目的兩個特征：第一，它提供了不同經濟發展地區鄉鎮政權建設現狀的調查報告；第二，它反映了國家級行政部門對于基層政權的“問題意議”，也可以說是“問題取向”。在我看來，這兩個方面都有極強的學術分析價值，調查由人去做，這個人必須帶著問題去，這些“問題”構成了調查者的注意和理解方向，反映在調查報告中，我看到，多數作者的基調放在行政領域一鄉鎮政權的成效及運轉上。他們的資料直接從基層得來，非常豐富和“原始”(未經復雜加工)，仔細閱讀它們，就會發現其中不乏重要問題的線索。因而，我這里不是企圖用純學術的標準去評價這本書，因為政府研究機構與學術研究機構的角色有別——他們各自的關心和訓練不同，我想要做的是，整理出書中材料反映出的重要可研究問題，推動這一研究的進展。毫無疑問，這些作品的出版已經為這一研究做了相當有用的工作。

一

據我有限的了解，中國歷史上的“農村基層政權”已有多位研究者涉足。他們分別從歷史學、社會學、政治學等角度進行觀察，其中心問題是基層社會的穩定或動亂來源，以及國家(或歷史中的“帝國”)政權的進入(在農村建立統一管制同其原有秩序的關系。已經提出的概括有“士紳操縱”(孔飛力，1980)、“經紀體制”(杜贊奇，中譯本，1995)等等。孔飛力提出，中國政治制度的穩定性有其很深的社會制度根基，這就是由名流(或稱“士紳”)操縱的政治生活。名流具有雙重身份；社會領導階層和國家官僚集團，其中沒有官職的生活于家鄉社會，憑借他們的身份、財富和關系操縱地方事務。士紳的文化凝聚力，補充國家各級官僚職位的人員流動、以及與國家政權的密切合作，使得政權建立在這個集團政治哲學的基礎之上，并反映他們的利益。但是在咸豐之后的若干年里，這一社會基礎受到削弱。傳統名流在20世紀開始解體，原因是現代化造就了新的城市名流，他們很難與中國農村的利害產生一致聯系(孔飛力，1980，中譯本237頁)。后來農村士紳開始向城市社會單向流動，從而整體上漸漸離開了農村社會生活秩序。費孝通、梁漱溟、陶行知等學者都觀察到了這一現象。

杜贊奇建議用“經紀體制”理解基層社會結構，經紀體制在國家官僚和農民之間起到協調作用，它可能是保護性的，也可能是掠奪性的，其角色據組成成分和利益關系而定(杜贊奇，1995)另一種研究是有關“保甲制”的，這種意見認為，士紳“官僚化”(ZhangZhongli，1955)機制的失效，使得20世紀的國民政府采用歷史上曾有過的保甲制度解決基層的控制問題。保甲制的目的在于幫助國家行政權力向鄉村延伸，把國家自上而下的行政軌道鋪到每個農戶門口。由于保甲的主要任務是稅收和治安，它不可避免地與原有地方自治的控制范圍產生矛盾，它代表國家意志的強行進入，人為地破壞了原本完整的社區單位。結果是中央的政令容易下達了，可是地方的公務卻僵持了，地方的建設事業無法進行，矛盾增多，基層行政效率反而低下。這些問題的起因，基本上在于保甲是中央政令的執行機關，而非自治團體，因而它堵住了自下而上的政治軌道，形成了基層“單軌政治”的局面(費孝通，1947)。也有學者認為，保甲制事實上并沒有想象中的成功；雖然國家把權力延伸進村，但它缺乏直接派任領薪人員入村的機制，保長實際上成為國家機器和村莊社團夾縫中“左右為難的犧牲品”，他們面對著各種矛盾的糾纏而無法展開工作(胡慶鈞，1949，黃宗智，1986)。

無論是“士紳”制、“經紀”制還是“保甲”制，它們所針對的都是國家和基層的有效關系問題。在歷史經驗中，基層的穩定以保障基層的相對自治為成功，但是“自治”又不便于國家行政權力的進入，妨礙了聯系的暢達，國家體制和基層民眾如何連接的基本困難仍然存在。西方學者用“蜂窩狀”(Shue,1985)和“屁護關系”(Oi，1989)概念，說明在中國當代農村，這種聯系仍然有著巨大的結構阻力和非正式性。因而，在中外學者的注意中，中國農村的基本問題主要是村民自治和國家行政權力的重突問題。這樣，探索國家行政和民眾自治的結合形式，使其能夠將重突減低至基層穩定的限度，顯然是基層政權研究的中心。換句話說，需要設計一個整合農村社會的制度安排，使它既能夠保障農村的自主和安居，又有助于國家順利地征取稅收，同時能在國家體制和社會民間建立制度化聯系渠道，以集中和上達民意進入決策參考。它必須是“政治一行政的合一體系”(Political-executiveCombinationalism，張靜，1995)，即兼有政治的(自下而上的利益傳輸)和行政的(自上而下的決策執行)兩項功能。這就回到了費孝通40年代提出的問題上來了，費孝通的“單軌政治”，說明了只有行政管制，而無民意吸納的不健全，沒有這兩方面的基層政權中的互相包容，基層政權難以有穩固的社會基礎，我們的所有討論就從這里開始。

二

首先一個問題是，目前基層政權是否能夠將上述兩項功能合并起來?它的合并動力是什幺?行政體現的是管制權，代表國家，吸收民意體現的是自主權，代表村民；行政的權威來自國家的委任，而使行政權威有效的合法性又來自村民。村干部如何認定這種雙重角色呢?如果發生了角色重突他們的選擇是什幺呢?《現狀》提供的基層調查說明，這些重突不僅確有、而且廣泛地存在(頁281—282)。一個實驗性的解決的辦法是通過“村民代表大會”集中意見、并產生村級管理人員，由“民選”人員國家行政的職能，讓“政治”和“行政”通過村民委員會統一起來。對基層政治人物進行“行政吸納”(金耀基，1988)，這在行政主導的社會結構下，不失為一種可能的實踐。但是，在實際操作上我們看到，這個目的在于基層自治的制度，不僅是依靠行政力量自上而下推行的——因而不少村民感到與己無關(《選舉制度》，93頁)，村民會議難以召開(《會議制度》，15頁)；而且組織者還要求村民代表會議的決策符合下列原則：(1)保證上級方針、路線、政策和法規的貫徹執行；(2)保證政府行政任務的完成；(3)符合多數村民利益，不損害友鄰集體和個人利益；(4)決議多數通過(《會議制度》，83頁)。這些規定賦予了村民會議明顯的行政性質，而它的“吸收民意”內容雖然受到絕對的重視，但難以享有結構上的保證，因為重行政而輕政治的程序，很方便受到行政的操縱，而吸收民意的不暢，往往是基層政權卷進重突的原因。除了來自上面的行政動力之外，村民作為行動者主體實際上處于“被組織”(被動)狀態，“被動”意味著利益上無涉，那幺，第二軌道“吸收民意”的政治性功能還是沒有真正建立起來。80年代以來的農村基層政權建設，是在“政社分開”的背景下開始的，原因是政社統一的體制已經不能適應分散經營的農業生產方式。政社分開意味著政府取消了原有的生產組織職能，專事管理。政府退出生產組織者的角色，使得農民的生產活動漸漸離開了政府處理事務的范圍，它標志著50年代以來，隨著新政權建立起來的個體農民對國家體制的有組織內聚結構正處于變化之中。這個變化的主要趨向是：基層生產資源的控制結構在分化，從一個中心向系屬機構、鄉屬機構、鄉鎮企業等實力單位的多中心分化；另一方面，支配性權威的中心在下落，由公社下落到村莊曾級(level)。這個“分化”和“下落”現實帶來了利益和權力的重新整合問題，雖然整合困難在《現狀》一書中多以行政制肘的面目出現，但它們實質上反映了(行政外衣下的)利益支配權的重突現實。類似“鄉鎮財政的多頭化和條條行政”問題(頁34—42)、鄉級政府要求對系屬單位擁有指揮權的問題(頁174)，系派駐鄉機構形成獨立于鄉的“土圍子”問題(頁216)等等，都反映了多個行動者組織競爭控制范圍的現象。而且，這些行動者組織還處于不斷的膨脹中，證據是鄉鎮機構的增長、人員的增加和財政支出的擴大(頁16、頁24—25)，已經越來越脫離國家控制的標準。這樣，1979年以前的一元化領導難以持續，如何處理這種行政(組織)化了的各利益群體之間的關系，至今沒有形成新的辦法。用聯席會議進行決策矛盾更多，這是各地的普遍問題，更重要的是，這些利益競爭將更廣泛的群體——農民甩到一旁。通常的經驗是，有組織的利益表達有較強的影響力，而分散利益必須相對集中并進入常規的傳達渠道，才能產生力量或受到重視。那幺，相對于上述組織化的利益團體而言，農民本身的利益需求是否也被組織起來(還是根本就位于現有的組織形式之外)?農民的利益表達是否仍處于分散狀態?他們是否已經進入了利益集中、傳輸、交換的現有軌道?注意這一點，可以測量農民的需求是否能夠、或大多大程度上反映到國家的農業政策中。同時，從基層政權的角度看，也可以測量它在組織分散利益進入國家體制方面的作用。如果鄉鎮政權的基本角色只是行政的，那幺，以上面說到的標準衡量，只能判定它同國家建立了“單軌”聯系

單軌聯系的主要問題在于，它對廣泛的合作、參與和共治缺乏吸吶能力，因而降低了整合水平，同時難以約束行政權力的越權使用。《選舉制度》一書提到的案例能夠說明越權使用的經常存在。有一個案例是，福建南平爐下鄉田頭村1988年選舉村委會，30多位村民聯合推薦王金等5位組成新班子，鄉干部擔心“這樣下去，誰想當干部就當，還有沒有規矩?規定任務還要不要完成?”他們主張不能讓步，馬上制止自選干部的現象(《選舉制度》，頁79)。另一個案例發生在湖北谷城縣趙灣鄉，丁灣村委會1993年原班子到期，鄉里的意見是保持穩定，不準備換人，因此派了一個干部下村，按組織意見部署了選舉，讓村民舉手走了過場(《選舉制度》，90頁)。這兩個案例最后的結果，都是在鄉民的反映下，由上級介入進行了調查糾正。但糾正的根據是基層的穩定考慮，而不是村民權利的法律規定。更應該引起注意的是，這兩個例子反映出鄉鎮政府不僅沒有聯系起國家和基層民眾，相反還妨礙了這種聯系的暢通。這些例子使我想到，由政社合一到基層政權名稱的變化，是否真正代表著基層社會政治結構的變化?是否相當數量鄉鎮政權的行為實際上是妨礙了上下聯系呢?是否他們既遠離了鄉民的利益，同時也遠離了國家的利益呢?

確有不少例證能夠支持這種疑問。一個例證來自鄉鎮人事和財政不受控制的現象，《現狀》一書中的許多調查報告證實，目前鄉鎮機關人員擴大潮流勢不可當，國家核定的“千分之一”標準已經不起約束作用，許多地方實際的人員超過國家編制一倍以上(頁216)。政社分開后機關不管生產了，但人員不是減少而是增加了。增加的部分不是從國家領薪，而是由鄉鎮自行籌資解決工資，這種做法事實上是人事權和財政權的逆集中化(decentralization)發展。不少地方鄉鎮機關自己選聘的人員已達干部總數的三分之一(頁63)，這些人不愿意轉為國家干部，因為國家財政支出工資變化較慢，依賴國家已經沒有油水。逆集中化的另一證據是鎮有資金的普遍增長，無錫洛社鎮90年已達85年的25倍(頁81)，遼寧中固鎮1989年的自控資金已經達到上交總數的50%(頁129)。資金來源非國家部分的增長，鼓勵了地方政府遠離對國家財政的依賴，人事和財政自主權的增加，增強了鄉鎮控制資源的能力，鄉鎮可以在國家之外做很多事情，不再聽命于國家。同時，國家領薪人員比例減少，給予了地方勢力以擴張地區網絡的機會，家族關系、私人關系紛紛進入體制，出現了“老子坐車，兒子開車，女兒倒水，女婿管文件的滑稽現象”(頁33)。這正是地方主義的組織基礎，它表明國家基層政權建設——旨在地方精英官僚化的努力還未完成。這樣的鄉鎮政府能否代表國家當然也構成了問題。

四

綜合這些發展，我們看到的趨向是國家行政權力在基層的弱化，這種弱化動搖了基層政權過往的行政組織權力基礎。過去，行政組織曾經造就了一類新型的農村政治精英，他們對國家組織的忠誠保證了國家權力穩固地滲入鄉村(FSchurmann,1964)。而如今這樣的組織正在解體，這樣的結構正面臨瓦解(VNee,1989)，國家面臨著尋找新的機制管理基層，而基層政權面臨著尋找新的權力基礎、也就是新的生存基礎的問題。可以說，逆集中化是解體以來基層政治社會結構的主要變化。問題在于，在基層政權尋找新基礎的同時，是否促進了其興農民利益的結合?還是相反，在國家監督減弱的情況下，給越權牟利、收集財富(附加稅、集資攤派)——在國家的名義下私自收稅提供了空間?近一年來，中國中央電視一“焦點訪談”節目已經提供了這方面的大量證據。這說明基層政權的這些變化正在造成一個貌似的農民和國家關系，它在很大程度上抵銷了國家支持農民政策的實際效益。如果“上達意見”和“下達指令”是同樣的不暢通，倘若基層政權誰也不代表——只為自己的利益行動，當然會瓦解國家政權在基層的政治基礎。毫無疑問，基層存在的緊張關系與基層政權的角色有關。《現狀》一書證實，農民的要求(解決問題辦實事，頁282)和地方干部的要求(提級，評職，著裝，頁119)毫無共同之處，在一定程度上，這表明了基層政權的“非農”性質，很多時候國家必須越過他們的障礙才能聽到農民的聲音。基層政權上下兩頭的“不著邊”，給權力濫用提供了空間，它表明“自主權”的增加并非一定自動提高對農民利益的保障，農民利益和國家利益同時造成損害也是可能的。即對于發展并非只有國家干涉這一個障礙(不少理論持這樣的假定)，地方勢力與結構的干涉也是因素之一。

如何理解逆集中化過程中的地方主義負面作用的迅速發展呢?我的假設是，傳統上對地方主義的抑制力量主要來自國家，當國家的約束力減弱的時候，沒有社會性的、有權威的約束力量的替代。《現狀》一書中能夠找到支持性證據。“寧夏農村千人調查”向我們展示了，社會力量對鄉級基層政權的制衡與監督很弱。62%的農民對參政的回答是“少一事好一事”(頁289)，社區普遍存在著政民無關的意議(頁290)；有50%以上的農民認為對鄉政權的監督“不僅不能實現，增加官僚機構反而加重了農民的負擔”(頁291)；有50%的農民認為，“沒有群眾的監督壓力，鄉政府不會主動考慮群眾利益”(頁195)。因此，約束地方行政權力的過度使用，最有效的辦法是建立有權威的制衡力量。而為使這種制衡達到有序，需要對各種權威——包括行政組織的權威做出限定，即所有權利都是有限的，都必須受到監督。權利的限定和監督是社會約束結構的條件，基層政權的根基就在于他們同農民之間雙向，(相互的、非一個方向的)結構關系的建立。

五

還應注意的是，地方行政權力和農民的關系，同整個國家的宏觀權力結構有關。國家對地方行政權力不僅是約束性的，同時也是保護性的。這一點決定了國家一方的約束注定是不夠的，在國家一種約束下，鄉鎮政權的越權行為，不僅不能受到有效的監督，甚至在某種程度上使地方政權成為國家政權的寄生物。如果鄉鎮政權可以代表國家實施種子、化肥、醫藥、農機或貸款的分放，如果他們擁有國家渠道認可的資源分配壟斷權，而農民必須經由這唯一的管道進行交換，那幺現行的體制就構成了當下基層政權角色的鞏固性背景。國家行政對市場的嵌入或曰“行政市場”的存在，鞏固了農民對行政機制的依賴，從而結果上保護了鄉鎮政權的食利行為。這樣說來，支配地方秩序的基本力量與其說是經濟的，不如說是政治的。地方的富戶和公司經理們一般都進入鄉鎮政權，恐怕目的更在于進入體制壟斷網絡獲得分配的企圖。進入體制意味著取得優先的分配權，也許正是通過這種交換方式——稅收、資源分配及法律保護的交易，國家才能保持地方的依賴，在一定程度上影響地方秩序。我在《現狀》一書中發現，國家無論怎樣放權，鄉鎮司法系統仍直屬上級縣委管理且不存在爭議(頁147，頁156)，它說明了國家對于“保護機制”的掌握。而這些因素客觀上使農民降低了在國家行政保護之外的競爭能力，即增加了農民對鄉鎮政權的依賴。因而，我們可以推測說，國家行政邏輯對農村社會的滲入，同時又沒有能力將基層政權徹底官僚化，構成了鄉鎮政權目前角色的大背景，也構成了基層結構轉變的主要限制。正因為如此，基層干部才要求鄉政府掌握經濟事務(頁156，頁240)。而在自由選擇空間較大的地區，農民對鄉鎮政權的依賴便相對減弱，他們有事很少找村委會，而是找能和“政府平起平坐的公司，村委會沒錢也沒實權，公司才有實力辦實事”(頁229)，這等于基層政府的職能實際上被鄉鎮企業代替。

這些都是政治社會學研究的重要課題。總結起來說，對于“地方政權建設”研究，我們應特別關注三方面的問題：(1)基層政權的性質，它是國家行政向下的延伸一即基層管理的官僚化，還是農民利益的聚合上達機構?它如何影響了農村其它社會力量(例如家族、宗族等)的分布?(2)基層政權的結構性位置和活動機會，它是否在國家和基層社會之間建立了有效聯結的渠道?如果它沒有，它的活動領域是什幺?它在哪些領域中受到拒絕或敷衍?(3)更大的體制環境為基層政權提供的行動空間，以及這些行動的制度化水平。這些方面的進一步研究，以使我們了解政治整合在農村基層的樣式，它關系到基層政治的結構問題。如果一個重突性的結構被“建立”，基層政權的建設就違背了設計者的初衷，它不僅不能作為國家和社會間的橋梁，還可能本身就是基層重突的來源之一。因而，新的結構設計需要在各種權利的界定、保護和交換規則方面作文章，它應是各有關方面參與設計的、因而能夠整合基層各社會力量的制度安排。它的約束范圍不是單向的，它不僅應是對農民行為規范，同時也應是對基層精英和政府行為的規范。從這個意義上說，由管制者單方面建立規—即管制性規則而非利益協約性規則，是否能夠達到相互約束的作用?亦即，它是否能夠保證基層政權的“中介”(intermediation)性質，這是有關的制度建議無法回避的問題。