三農困境探究論文

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一、中國的三農問題

三農,農業、農村、農民之謂也。這一稱謂今天已經納入了官方話語之中,被廣泛使用。從近況看,三農問題已經引起了政府和社會各界的廣泛關注和高度重視。領導人言之鑿鑿把它視為重中之重,為政之首:媒體則把它作為重大題材連篇累牘地予以報道;在年初的“兩會”上,三農問題甚至成了代表們最關注的焦點問題,有關提案的數量在所有的提案中遙遙領先;由此也足見三農問題的嚴重性。

那幺,什幺是三農問題的真實情形呢?筆者在調查中,曾聽農民說“我爺爺流血,我爸爸流汗,到了我自己則是流淚”。這句話換成可被接受的表達方式應該是,中國農民曾為新中國的建立流血,為國家工業化流汗,現在他們中的一部分人則因貧窮和不公正的遭遇而流淚。而他們流淚是發生在整個經濟快速增長,城市生活日新月異的情況底下,因而就格外痛苦,比流血和流汗的遭遇更慘。這也許就是三農問題形象的概括。

一位農村基層干部則說“農民真苦,農村真窮,農業真危險”(李昌平,2002),觀之大多數農村,大抵沒有錯。從收入這項核心指標看,過去幾年農民收入一直處于十分低迷的狀態,農民生產投資和生活消費都受到了明顯的影響,不少地方的農村經濟已不再像改革初期那樣充滿活力和生機。2000年全國農民人均純收入僅為2253元,而且根據全國農村固定觀察點系統對全國31個省、市、自治區、直轄市所屬32個市縣的2萬多個農村家庭的調查(郭建軍,2001),低收入組和中低收入組占了54.2%,這部分人是21世紀中國的貧下中農;調查還顯示,1%的最高收入農戶擁有的全部收入是20%最低收入農戶全部收入的1.7倍。

同時,城鄉居民收入差距也在顯著擴大。2002年二者的差距已經超過3:1。如果考慮到農民收入的統計數據有一定的水分,而城市居民還享有農民無法享受到的多種福利,如福利住房、公費醫療、單位發放的實物收入等,那幺,差距將會更大。世界銀行(1998)在一份報告中認為這部分福利應達到城市居民可支配收入的3/4左右。如果按照世界銀行的估計進行調整,真實的差距接近6:1。這一差距,按照國際標準衡量是巨大的和少見的。在同一報告中世界銀行還指出,“36個國家的數據表明,城鄉之間收入比率超過2的極為罕見:在絕大多數國家,農村收入為城市收入的2/3或更多一些。”中國的情況已經遠遠超出這一比例。

從資源分配的具體情況看,城鄉之間的不平等隨處可見,且日趨嚴重。比如,1998年以來,中國實行積極的財政政策,增發長期國債,加強了基礎設施建設投資。但用于農業(不包括林業、水利)的份額很低。1998一2001年,中央安排國債資金5100億元,其中用于農業基礎設施建設的為56億元,占1.1%,僅能滿足同期農業基礎設施建設資金的10%左右(農業部,2002)。

在社會發展方面,城鄉在獲得資源方面更為不平等,農村的落后表現得更為明顯。比如,在農村醫療方面,中國曾經有成功的合作醫療體系,然而當亞洲一些國家還在效仿中國合作醫療制度的時候,合作醫療卻在中國的絕大部分農村解體了,解體的后果是嬰兒死亡率的上升和地方病、傳染病在一些地方的再度流行。陳錫文(2003)指出,因病去世的農民很少死在醫院里,而在城里則很少死在家里;農村婦女很少在醫院生孩子,而城里人基本上沒有在家里生孩子的。現在城市的新居一般都要雙衛(兩個衛生間),而農村的廁所簡直骯臟不堪。世界衛生組織在2000年的《世界衛生報告》中指出,中國在191個國家的衛生系統中排名188位。據衛生部基層衛生和婦幼保健司的有關資料,占總人口70%的農村人口只享有20%的衛生資源配置,87%的農民是完全自費醫療。僅就2000年5歲前兒童死亡前治療情況為例,農村56.6%的孩子是死在家里,而城市91.3%的孩子是死在醫院里(張曉山,2003)。

在教育方面,城鄉教育資源的分享也存在嚴重的不平衡,農村義務教育投入主體發生了錯位,農村教育附加和教育集資顯著加大了農村基礎教育的成本和農民負擔(李成貴、李人慶,2003;杜育紅,2000)。自1985年開始在全國范圍內對農民征收“教育附加費”(征收基準原則上為農民純收入的1.5%~2.0%)以來,征收金額是逐年增加的,1998年達到165億元,而在1985—1999年的15年間,其總額超過了1100億元。現在,教育支出已經成為農民開支中僅次于生活費的第二大項,全國平均而言,每個小學生一年的各種費用在500元左右,初中生則在1000元左右,這對于人均收入只有2000多元的農民家庭而言,無疑是很難承受的。如同電影《鳳凰琴》、《一個都不能少》所表現的那樣,農村教育條件非常落后,與城市別若天壤。基礎教育是一個社會文明存在、延續和進步的基礎,然而“義務教育”對于許多農民和農家子女來說,成了難以享受的“奢侈品”,這對于一個民族的未來命運而言,無疑是最大的威脅。

簡要地說,中國經濟快速增長的結果基本是工業的現代化而非農村的工業化,城市的現代化而非農村的城市化。經濟增長和現代化是全民族的共同事業,廣大農民卻沒有平等地分享這“共同事業”的成果。

二、結構—功能：二元結構導致三農困境

那幺,為什幺會出現這種情況呢?為了深入理解這個問題,在分析中國的情況之前,我們有必要進行理論和國際經驗的考察。

根據已有理論,在公共選擇過程中,各社會階層和集團之間的權力和影響是不平等的,有些利益集團處于明顯的優勢,他們的行動對政策選擇產生重大影響,而另外的利益集團可能在政治機器這個龐然大物面前表現得束手無策和無足輕重。這意味著,不同的人群或階層的政治影響是以不同的權重進入執政者效用函數的。因此,執政者在政策決策時,要綜合社會各方面的利益,但首先要考慮某些強勢集團的要求和支持。任何國家的執政者都可能對某些群體有著特殊的依賴。正如舒爾茨(1988)所指出的那樣,“處在統治地位的個人在政治上依賴于特定群體集團的支持,這些集團使政體生存下去。經濟政策在這個意義上講是維持政治支持的手段。”社會學家布勞(1964)也有類似的看法,“政府權威依靠它作為合法權威受到的承認以及國民的主要群體對它的支持,就是說受到參與政治生活的并對公共事務關心的那些人的多數支持,而不必是所有居民的支持。”這說明,政府決策首先是要滿足這些強勢集團的要求,以換取政治支持,否則就會造成政治收益的巨大損失,甚至像亨廷頓(1968)所說的那樣“陷入政治的泥坑”。其結果就有可能是,盡管所有的官方意識形態都包含有這樣的命題:現行的政策是為公眾利益服務的,但作為一種權威性社會價值分配方案的政策,還是傾向了那些能夠更為有效地參與政治生活的群體。正像馬克思在《路易.波拿巴的霧月十八日》中說到的那樣,“國家的權力并不是懸在空中的,波旁王朝是大地產的王朝,奧爾良王朝是金錢的王朝,波拿巴王朝是農民的王朝。”摩爾(1966)分析了中國國民黨政權,認為“國民黨的主要社會基礎是鄉紳后裔、城市工商業和金融業的利益混合體”。簡言之,政策不是決策人為了所謂的“全民利益”而設計出來的,而是各個利益集團競爭的結果。

從農民利益角度看,長期以來,發達國家農民人數的比重已有很大下降,農業產值在國民生產總值中也只占很小的份額,但農民組織在國家政治生活和決定農業政策方面一直發揮著巨大的作用,農民組織給政府決策帶來了巨大的政治壓力。有一個典型事例,很能說明問題。1965年,戴高樂就是由于缺少農民的支持而在首輪選舉中未獲得半數選票的(44.6%),因為他拒絕英國加入歐洲市場,這使盼望擴大自己出口量的法國農民失望了,并且在共同市場的馬拉松式的談判過程中,掀起了暴力示威活動(阿爾蒙德等,1978)。時隔30年,法國的情況給我們以更深刻的印象。報載,1995年法國總統選舉前夕,候選人之一巴拉迪爾總理前往北部里爾地區游說拉票,當地農民卻以強烈的抗議迎接他,農民們不滿意農產品收購價過低,在當地政府辦公廳前焚燒車輪等物以示抗議。“這樣他在4月23日法國大選首輪投票中名落孫山,也就不十分意外了。”(1)我們似乎可以說,統治者面對農民團體的壓力,逆之者要付出高昂的代價,順之者則會獲得好處。農民是政治天平上有分量的砝碼。在華盛頓、倫敦、巴黎、東京,情況莫不如此。比如,美國的三大農民團體:農民協會、農民聯盟、農場局所代表的農民政治勢力,對政府決策顯示了強大的影響力。再如,在日本,自本世紀初就開始實行農業保護政策,在長達近百年的時期內,農業政策的保護性質幾乎沒有什幺改變,其主要農產品特別是大米的價格遠遠高過了國際市場價格,這使得消費者的利益受到很大損失。究其原因,就在于日本的農民團體具有較強的利益表達能力,在政治市場上處于優勢地位。目前日本農業人口不足全國總人口的5%,但控制著全國25%的選票,并且有自己的得力的團體——農協,從而迫使政府決策去顧及農民的要求,對農業保護政策欲罷不能,并使得其在農產品國際貿易自由化的潮流中陷入了尷尬的境地。在農業政策的集團競爭中,特別要提到的是,農民的要求并不是孤鴻哀鳴,農民以外的壓力集團在政府決策中可能起著更大的作用。比如美國農業中的各種行業協會一般都有自己的院外游說集團(Lobby,也稱“第三院”)。說客們頻頻出入于國會兩院,進行疏通、收買或脅迫活動,以影響國會立法和政府決策。

因此,在發達國家中,盡管政府援助作為弱質產業的農業意味著損失一定的效率,但必須如此。否則將會形成強大的政治壓力,統治者不可能無視這種要求解決困難產生的壓力。其結果是,這些國家普遍實行了農業支持政策,如對農產品給予價格支持,對主要農產品的進口進行限制,出口給予補貼,等等。這里,也可以理解為政府是應農業集團的邀請而對農業實行保護的。美國的情況最為典型。長期以來,美國的農業政策不斷進行調整,形成了非常復雜的農業政策體系,但它的中心目標并沒有變,即通過農產品計劃和價格支持來保障農民的收入。比如2002年5月美國頒布的新農業法,以為農場主“提供可靠的收入安全網”為主要目標,在農產品補貼、資源保護、農產品貿易促進、農業信貸、食品營養、農村發展、科研和技術推廣、林業發展、能源發展、作物保險和災害救助等方面,出臺了一攬子支持措施。據美國農業部測算,新農業法,今后10年(2002—2011)政府補貼農業的資金為1900億美元,比1996年農業法增加約830億美元。

而在中國,像我們已經提到的那樣,政策安排整體性地不利于農民,農民處于被持續地歧視之中,而且這種歧視越來越嚴重。恩格斯曾指出,“革命勝利以后,農民在政治上和經濟上日益退居次要的位置”;中國革命勝利后,農民正是經歷了這樣的遭遇。一樣的是,中國的改革取得初步成功后,農民的利益再次被日侵月蝕。中國的改革并沒有因工業化中期的到來而做出政策安排上的適應性變化和調整,而是保持和放大了工業化初期特定條件下的政策扭曲,持續向工業和城市偏斜。這種變化是對改革以前經濟社會二元格局的“鞏固”,而不是“改革”。(2)正如費正清(1979)所說,改革是一種變化,這種變化導致“現在特權集團的權力受到抑制,而非特權集團的經濟和社會地位則相應地得到改善。”亨廷頓(1968)也說,這種變化“意味著社會、經濟或政治上的進一步平等,意味著人民對社會和政治生活的更為廣泛的參與。向著相反方向的變化,稱之為‘鞏固’則更為恰當。”這種情況使人不由想起哲學家維特根斯坦的一句評論,他曾針對荒謬東西的現實性指出,“可怕的不是歷史是怎樣的,而是歷史是這樣的”。那幺,三農問題為什幺是這樣的呢?

按照我們上面的分析思路,答案其實很明確:三農困境原因在于二元結構。在于當改革給人民帶來公共選擇的可能,即出現對利益集團壓力做出反應的政治環境后,來自不同階層和集團對政府決策的影響開始顯現出來。過去在集權體制下形成的潛在的城鄉利益集團的能力反差,現在轉化為在影響政策方面的現實差別。原集權體制賦予城市居民的特權以及農民的弱勢地位,為城鄉資源分配以及農業政策制定提供了初始制約條件,并在路徑依賴上鎖定了資源分配方案和政策變化內容的性質。在二元結構中,城鄉居民對政策安排的約束權數相差十分懸殊,市民的利益表達渠道和強度都遠勝于農民,他們憑著政治壓力上的優勢而獲得更多的資源和利益,而農民作為弱勢集團則無力阻止那些對他們不利的政策出臺,無法改變國民收入分配上的城市傾斜政策,這就使失衡的二元結構不僅難以打破,反而益加傾斜,城鄉關系的變化越來越不利于農民。

針對這種情況,盛洪(2003)研究指出,中國的選舉法實際上規定,“農民選舉1個人大代表的人數是城里人的4倍,也就是4個農民的權利相當于1個城里人的權利。這是農民成為政治上弱勢集團的一個重要原因。根據這樣的規定,在權利上,在政治上,8億農民就變成了2億農民。他們就很難和5億城鎮居民抗衡這種規定在法理上和在道德上顯然存在問題。”他還說,“從幾十年的農業政策史及其經濟后果來看,缺少一個反映農民利益的、平衡的政治結構,是許多損害農民利益進而損害全社會利益的政策輕易出臺的重要原因。對于制度和政策,如果農民能夠直接發出與他們的人口比例相稱的聲音,我們就無需等待一個檢驗政策的周期來承擔政策錯誤的所有后果,而是直接將損害農民的政策排除在外。”孫立平(2003)也指出,“90年代以來,改革的動力已經發生了明顯的變化……改革更多地反映了強勢群體的主張”,“從目前情況看,強勢群體與弱勢群體之間支配與被支配的關系已經基本形成。”這些論述都說明,城鄉二元結構造成的政治不平等是導致三農困境的核心原因。

三、改變現狀：把農民組織起來

三農問題顯然已經無法通過三農內部的政策調整和體制改革加以解決,而必須在改革和完善三農體系內的政策的同時,通過一系列宏觀層面上經濟、社會以及政治的綜合改革和政策調整,實現城鄉經濟社會的協調發展和共同繁榮,改變“工業化國家+農民社會”的現狀。正是在這樣的背景之下,中共十六大報告提出要“統籌城鄉經濟社會發展”。新一屆政府也把城鄉協調發展作為基本的施政綱領。

關于城鄉統籌發展,目前已有大量研究和說法,概括地說基本思路就是要“多予、少取、放活”,也就是要調整國民收入分配和保障農民權益。關于“多予”,重要的是要調整國民收入分配格局,為農村提供更多公共品,實行支農的財政政策和利農的金融政策。陳錫文(2003)指出,“最重要的是完善財政體制、完善公共財政政策和財政轉移支付”。政府不僅要加大對農村經濟發展的支持,還要重點支持農村社會事業的發展,后者比前者更為迫切。農業部(2002)組織的一項大型研究闡述了對加大國內農業支持的政策要求,該研究報告把中國農業支持政策體系的建立放在WTO的背景之下,提出要“加大綠箱政策支持力度”,“用足黃箱政策”,并提出了對農民進行直接補貼的建議。林毅夫(1999)則提出增加政府對農村投入,開展“新農村運動”的倡議。關于“少取”,主要是要完善農村稅費改革,但秦暉(2001)通過歷史研究,指出現行的費改稅不能從根本上解決農民負擔問題,反而容易陷入“黃宗羲定律”的陷阱。秦提出的解決辦法是要在政治改革上做文章,要改革農村基層政權組織,保障農民的基本權力,從源頭上解決農民負擔問題。關于“放活”,某種程度上是與“少取”聯系在一起的,除了搞好村民自治和基層政權改革外,重要的就是要為城鄉間要素流動,特別是勞動力流動,創造平等的環境。

然而,在我看來,“多予,少取,放活”以及其它利農政策都不能指望政府“善政養民”式的主動賜予,而是靠農民自己有組織地去爭取。其實,早在1994年就在中央農村工作會議上指出:“在發展社會主義市場經濟的過程中,如果沒有強有力的宏觀調控,單純靠市場調節,工業和農業發展速度的差距、城鄉居民收入的差距、發達地區與欠發達地區經濟發展的差距將會日益拉大。如果這樣發展下去不但工業和整個經濟的發展會失去支撐,而且經濟和社會生活中的矛盾會更加突出,還可引發出一些新的矛盾問題。”但為什幺最高領導人的認識沒有轉化為具體的政策措施,三農問題反而越來越嚴重呢?關鍵就是因為農民沒有組織的力量,在政策決策過程中沒有農民的聲音。道理其實很簡單,從認識到行動,需要有一種力量來推動,如果沒有這種力量,遇到的反而是阻力,那幺,認識就很難轉化為行動。

所以,解決三農問題,必須回應核心問題,就是要解決農民組織化問題,改變其弱勢群體的地位,提高其對資源的控制能力、社會行動的能力和利益表達的能力。我們已經提到,中國農民相互分離,處于散漫的無組織狀態,這是其人數眾多但政治資源甚少并且對政府決策約束權數甚小的根源性原因。因此,廣大農民必須聯合起來,意識到他們的共同利益,并通過有計劃的集體行為提出一致要求;必須有農民組織作為利益獨立化的團體,不斷增進對經濟、社會和政治生活的參與度,形成一支有影響的社會力量,為其成員謀求利益和保護而進行有效的活動,即要實現農民由政治體系的順從者向參與者的角色轉換。農民不應是分散的政治意識淡漠的弱勢小農和二等公民,而是組織起來的可以平等競爭的政治公民。只有如此,才能強化利益表達能力,優化政策過程機制,才能改變持續向城市偏斜的政策,爭取到屬于他們自己的利益。正如孟德拉斯(1975)指出的那樣:“怎樣才能在國家中得到公正的地位呢?首先是團結起來。”

筆者認為,農民對政治的參與至少要經過四個階段,即第一步從看不見到出現,把農民從局外拉入到政治體系中,讓他們感覺到自己不是旁觀者,而是龐大的政治機器中的有效部件;第二步從出現到給意見,農民開始對政策帶來的損益和如何改變自己的處境發表意見,形成鼓勵自己利用各種參與機會的態度;第三步從給意見到有主見,農民能夠明確地意識到自己的利益所在,對自己與國家的關系有理性的認識和獨立的見解;第四步從有主見到集體行動,即以共同的利益為紐帶,提出一致要求,以集體行動方式參與到利益集團的競爭中,給政府決策施加政治壓力。這個變化過程,關鍵是要把農民組織和團結起來。恩格斯在《法德農民問題》中對農民的政治冷漠態度評價說,“決不是不可克服的。”農民參與組織不僅使自己更多地接觸到他人所做的動員努力,而且也能成為促進政治參與態度的主要來源,有助于克服他們在形成政策過程傾向中的抑制性影響,并能提高其自信心,使其不再消極地認為通過正常途徑進行利益表達是一種希望渺茫的過程,并最終形成利益集團,產生有組織的集體行動。

1979年,聯合國及有關組織聯合在羅馬召開了“世界農村改革和發展大會”,通過了號稱為《農民憲章》的宣言號召:“鼓勵農民組織起來,以便通過其親身的參與,開展自救活動。”在中國,把農民組織起來,成立農民協會這樣的說法,其實由來已久。杜潤生先生說:“80年代中期的時候,我曾給鄧小平同志建議過恢復農民協會。鄧小平同志說,成立一個農民協會的意見可以考慮,這樣吧,我們看三年,真的需要即可籌辦”(肖瑞、李利明,2002)。前總理朱镕基1999年在出訪美國期間也曾表示,要考慮成立農民協會。遺憾的是,這些說法都沒有下文,不了了之了。而在今天,解決三農問題面臨歷史性選擇,成立“農會”的問題已經成了不可回避的現實問題,必須進入決策者的“議事日程”。

筆者認為,農民協會應該是全國農民的政治性組織,在憲法的框架下,該組織的權力得到法律的保護,并在政府的支持下實現其自身的合法化。從組織結構看,全國農民的聯合組織是一個包括從中央到基層的縱向階梯結構,在各個層次上,又是一種包含各種亞組織或專項組織的橫向網絡結構。就現實情況而言,中央和地方首先應支持農民在基層成立聯合自助組織,這不僅是建立全國性農民組織的基礎,而且在向市場經濟過渡時期,具有特別重要的現實經濟意義,它可以有效地解決“小農戶”和“大市場”的對接和適應問題,是農民以較低的交易成本進入市場,有序地參與商品和要素流通,合理分享市場利益必不可少的組織保證。沒有這一類的組織,就談不上農民平等有序地進入市場;同時,沒有基層組織的良好發育和厚實的基礎,也就無法建立全國性的農民政治組織。現在要做的是,在繼續發育這類組織的同時,賦予它們政治活動的空間,賦予他們參與社區治理的自由,把它們以適當的方式改造組合成政治性的基層農民協會,并逐步成立全國性的農民協會。

注釋:(1)見《北京青年報》1995年4月28日。(2)需要說明的是,1978-1984年是中國農民的黃金時代,這期間的農村改革增進了農民的利益,但同時并沒損害城鎮居民的利益,是一種帕累托改進,因而這期間的城鄉關系一度好轉。