村委會(huì)和黨支部研究論文

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村民自治、包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是中國(guó)改革開(kāi)放政策在農(nóng)村取得的三項(xiàng)突破，也歷來(lái)被視為農(nóng)村改革的重大成就。《村民委員會(huì)組織法（試行）》自1988年11月4日實(shí)施以來(lái)，有關(guān)村民自治的法規(guī)政策不斷出臺(tái)，制度不斷完善，但兩大基本矛盾始終未能解決，在有些地區(qū)更有激化的趨勢(shì)。

一是村委會(huì)和黨支部的“兩委”權(quán)力之爭(zhēng)，二是村民“自治”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“指導(dǎo)”的關(guān)系問(wèn)題。這兩大基本矛盾在一定意義上體現(xiàn)著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的憲政體制與“專政”政治體制的沖突，也是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的癥結(jié)之一。

本文立足于農(nóng)村基層民主發(fā)展的現(xiàn)狀、從法治角度分析“兩委”沖突的根源及處理方式，試圖為依法治村提供一點(diǎn)參考性意見(jiàn)。

兩種思想、兩種體制的沖突

1998年11月4日，試行10年的《村民委員會(huì)組織法》修改后正式頒布實(shí)施，全國(guó)普遍進(jìn)行了換屆選舉。1999年5月，筆者到河南省孟州市還封村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，換屆選舉后的新村委上任半年，沒(méi)拿到公章和賬本，公共支出1萬(wàn)多元，全是村委會(huì)成員自己墊支的。因沒(méi)錢交定金，該村沒(méi)有預(yù)訂麥?zhǔn)盏氖崭顧C(jī)，村民只好動(dòng)用鐮刀；市里統(tǒng)一搞有線電視，村里表示沒(méi)錢不搞。村公章和賬目由支書控制、在支書任命的村會(huì)計(jì)手中，大小事情由支書定奪。村會(huì)計(jì)聲稱自己是支書任命的，不受村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。村支書聲稱：“共產(chǎn)黨打下的江山，不會(huì)讓別人坐。黨支部領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)，支書說(shuō)了算。”鄉(xiāng)黨委書記說(shuō)：“如果村支書連一個(gè)會(huì)計(jì)都不能定，怎幺落實(shí)黨管干部的原則？”在2002年國(guó)慶晚會(huì)上，著名歌星唱出了“黨為人民打江山坐江山”的歌詞。

在中華人民共和國(guó)公民心中，“打江山坐江山”的思想根深蒂固。封建時(shí)代的王朝更易，“新主”帶領(lǐng)軍隊(duì)逐鹿中原、掃平天下，建立新朝。所有反抗者殺光逃盡，剩下的就是臣民，朝廷委派各級(jí)官吏、做“宰”做“牧”，對(duì)草民行“殺罰”之權(quán)。官吏吃朝廷俸祿、用朝廷授予的權(quán)力（官印），當(dāng)然唯朝廷之命是從。農(nóng)民要反抗?fàn)幦〉囊膊皇枪駲?quán)利、平等自由，而是“造反奪印”——“皇帝輪流做，明日到我家。”

很多干部群眾認(rèn)為：共產(chǎn)黨打天下，所以天下就是共產(chǎn)黨的，黨的各級(jí)組織理所當(dāng)然地掌握權(quán)力。

由此衍生的一種理念是：黨不是為自己而是為人民打天下，權(quán)力屬于人民，但黨代表人民根本利益，所以替人民行使權(quán)力，委派各級(jí)官吏。向黨要權(quán)或主張權(quán)力就是違背人民根本利益和意志。沿著這條思想脈絡(luò)，形成了社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和人民民主專政體制。

在此體制下，中國(guó)的民主憲政思想歷經(jīng)“西風(fēng)東漸”的百年風(fēng)雨也在不斷發(fā)展，并與傳統(tǒng)的“民本”思想結(jié)合，在理論和實(shí)踐中逐步得到完善。特別是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐加快，我國(guó)已經(jīng)形成比較完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，它必然對(duì)基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制形成的政治體制提出變革的要求，法律面前人人平等；沒(méi)有不承擔(dān)義務(wù)的權(quán)利，沒(méi)有不享受權(quán)利的義務(wù)；中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，未經(jīng)人民通過(guò)法定的形式授予，任何個(gè)人和組織的權(quán)力都必須歸還給人民；未經(jīng)人民通過(guò)法定的形式認(rèn)可，對(duì)公民憲法權(quán)利的限制和剝奪的有關(guān)法規(guī)政策都必須廢除；人民把自己管理國(guó)家公共事物的權(quán)力授予行政機(jī)關(guān)去行使，授予多少、怎樣行使、行使不好怎樣懲罰，都由法律來(lái)確定；任何組織和個(gè)人必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，反之，未經(jīng)人民通過(guò)合法形式授予，任何組織和個(gè)人得到的公共權(quán)力都屬違法，行使違法權(quán)力必得受到法律制裁和全社會(huì)的抵制。

沿著這條思想脈絡(luò)，便有了“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的村民自治組織——村民委員會(huì)，很多人將它稱為中國(guó)民主憲政的基礎(chǔ)和開(kāi)頭，它走過(guò)的每一步都引起了國(guó)人的普遍關(guān)注。

村委會(huì)是村民自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能指導(dǎo)而不能領(lǐng)導(dǎo)它，村委會(huì)干部對(duì)選民負(fù)責(zé)而不對(duì)政府負(fù)責(zé)。

由于黨政機(jī)構(gòu)仍然沿襲“黨管干部”為準(zhǔn)則的自上而下的任命制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最低一級(jí)行政機(jī)構(gòu)。兩種體制在此發(fā)生斷裂，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不能任免村委會(huì)干部，便往往通過(guò)黨支部來(lái)掌控局面。黨的組織原則是下級(jí)服從上級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委可以任免和委派村支書，自然希望讓村支書成為村里的“一把手”，黨支部領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村的“指導(dǎo)關(guān)系”通過(guò)黨的一元化組織系統(tǒng)重新變成“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然對(duì)法治化即政治民主化提出更高的要求，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，政治體制改革卻遲遲不動(dòng)，尤其是自上而下的干部任命制度在市場(chǎng)交易相對(duì)發(fā)達(dá)的今天，使權(quán)力尋租愈演愈烈。許多官員認(rèn)為自己得到“穩(wěn)定一方、造福一方”的任命后，自己管轄的這一方土地上所有的人財(cái)物都成了自己經(jīng)營(yíng)官場(chǎng)的資源，所謂“普天之下莫非王土，率土之賓莫非王臣”。領(lǐng)導(dǎo)選擇好的企業(yè)、部門設(shè)點(diǎn)，自己出國(guó)、送禮、吃喝玩樂(lè)的費(fèi)用由自己分管的點(diǎn)來(lái)解決。隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入，城市國(guó)企大面積虧損、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生計(jì)艱難，官員可利用的經(jīng)濟(jì)資源逐步由城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)向土地和農(nóng)村。

近幾年農(nóng)民收入下降，加上1994年分稅制帶來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況的惡化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要完成財(cái)稅任務(wù)有很大壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要適應(yīng)官場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)則，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政這一塊公開(kāi)收入，還要有自己經(jīng)營(yíng)官場(chǎng)的這一塊灰色收入，過(guò)年過(guò)節(jié)、迎來(lái)送往，隨時(shí)應(yīng)付上邊頭頭腦腦家的婚喪嫁娶，而自己的“資源”主要靠農(nóng)村。上邊決定他的升遷榮辱，村里要搞村民自治，在夾縫中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)就得加大對(duì)村支書的支持力度，通過(guò)他來(lái)領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)，想方設(shè)法控制村莊。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)、村黨支部和村委會(huì)這三種農(nóng)村政治力量，前兩種有著“一元化體制”的血脈關(guān)系，在一般情況下，村委會(huì)要依法掙得其獨(dú)立地位，將面對(duì)其余兩大政治力量的擠壓。

到目前為止，沒(méi)有人敢明目張膽地反對(duì)村民自治、村民選舉，但許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部夸大村民選舉中“賄選”、“家族勢(shì)力”、“流氓地痞暴力操控”等因素，說(shuō)農(nóng)民素質(zhì)太差、缺乏參政能力等等，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的干預(yù)和“操縱”尋找借口。[1]

選舉、撤換和任命

在村委會(huì)選舉過(guò)程中和選舉后對(duì)權(quán)力的分配上，“兩委”之爭(zhēng)表現(xiàn)出不同的方式。

由村支書和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部組成的換屆選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組或選舉委員會(huì)，為使自己的意中人當(dāng)選，對(duì)村委會(huì)選舉一般采用以下操控方式。

1、有保留地把村委會(huì)組織法和選舉辦法向村民傳達(dá)，使村民與操控者在政策信息上處于不平等的地位。有的農(nóng)民自己宣傳法律法規(guī)，受到有關(guān)部門的阻撓。[2]2、推舉候選人時(shí)進(jìn)行“取舍”安排。如有傾向性地向選民介紹候選人情況，抬一方壓一方；有些“地痞刁民”參選并得到多數(shù)選民擁護(hù)，選舉領(lǐng)導(dǎo)小組就用非正常手段威逼其退出競(jìng)選。還有的地區(qū)對(duì)候選人條件做出規(guī)定，選舉領(lǐng)導(dǎo)小組就利用該規(guī)定把自己不滿意的候選人排除掉。《村民委員會(huì)組織法》第12條規(guī)定：“年滿18周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”。但有些省份的地方性法規(guī)對(duì)此作了限制性規(guī)定。如《河北省村民委員會(huì)選舉辦法》第11條規(guī)定候選人應(yīng)具備五項(xiàng)條件，第一項(xiàng)是“遵守憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，帶頭履行村民義務(wù)”，第五項(xiàng)是“有一定的科學(xué)文化知識(shí)和工作能力，能帶領(lǐng)群眾共同致富”。這兩條看上去很正確，但解釋權(quán)在選舉領(lǐng)導(dǎo)小組，如上訪的、抗拒亂攤派的、打過(guò)架的，都可以用第一項(xiàng)將其排除在候選人之外。第五項(xiàng)則可排除無(wú)力致富的窮人和文化低的村民。如仍然達(dá)不到目的，還有一個(gè)辦法就是抓走最有競(jìng)爭(zhēng)力的候選人。3、在投票和計(jì)票時(shí)做手腳。在統(tǒng)計(jì)選票和對(duì)有效票與廢票做認(rèn)定時(shí)，有利于選舉小組的“意中人”。

筆者在河南省遂平縣石寨鋪鄉(xiāng)大金莊村調(diào)查時(shí)，發(fā)現(xiàn)該村換屆選舉發(fā)生的情況與以上分析基本吻合。

1991年大金莊村有過(guò)一次村委會(huì)選舉，此后十多年一直由鄉(xiāng)里任命。村民多次上訪反映村干部吃喝貪占、村務(wù)不公開(kāi)、農(nóng)民負(fù)擔(dān)重等問(wèn)題，要求改選村班子，但都不了了之。

1998年，村民反映村干部經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。鄉(xiāng)紀(jì)委調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該村公路集資款被用作吃喝招待費(fèi)，村干部四年吃掉11.7萬(wàn)元，對(duì)一個(gè)貧窮地區(qū)的純農(nóng)業(yè)村來(lái)說(shuō)確屬“非生產(chǎn)性開(kāi)支過(guò)大”。鄉(xiāng)紀(jì)委要求村兩委認(rèn)認(rèn)真真落實(shí)村務(wù)“十公開(kāi)”。

1998年新的《村民委員會(huì)組織法》頒布，大金莊村委也到換屆之時(shí)，村民急切希望自己投票選舉新的領(lǐng)導(dǎo)班子。

村民代表李來(lái)成1986年高中畢業(yè)后經(jīng)常在外面打工，因群眾多次上訪找他寫材料，李來(lái)成開(kāi)始關(guān)心村里事務(wù)，并自學(xué)法律知識(shí)。1998年底，鄉(xiāng)紀(jì)委查證落實(shí)了村干部大吃大喝等經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，但上邊遲遲未組織換屆選舉。李來(lái)成自備手提喇叭，在本行政村7個(gè)村民組宣傳《村民委員會(huì)組織法》和國(guó)務(wù)院的《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》，對(duì)村民關(guān)心的村務(wù)公開(kāi)、村民自治、合理負(fù)擔(dān)等具體問(wèn)題逐條講解，受到村民的歡迎。李來(lái)成宣傳得正起勁，派出所所長(zhǎng)帶人氣勢(shì)洶洶找上門來(lái)。詢問(wèn)半天，拿不準(zhǔn)李來(lái)成行為的違法性，臨走，所長(zhǎng)鐵青著臉揮揮手說(shuō)：“不管怎樣，你別在街上吆喝了！”

李家是小門小戶，李來(lái)成爺爺原是給大金莊地主扛活的外地人，解放后在本村落戶，生下兩個(gè)兒子，到李來(lái)成父輩只有兩戶。派出所長(zhǎng)來(lái)者不善，家里人勸他：“不要再宣傳法律了，咱有理也惹不起官府。”

1999年初，鄉(xiāng)干部未開(kāi)村民大會(huì)、未公布選民名單、未公布選舉日期，卻在一天晚上找村民填起選票來(lái)。村民問(wèn)填的啥選票，鄉(xiāng)干部說(shuō)今晚搞換屆選舉，選村委會(huì)。群眾質(zhì)問(wèn)道：“我們?cè)缇偷戎x干部，但你們白天不選晚上選，這是哪里規(guī)定的？你把選舉法拿出來(lái)！”鄉(xiāng)干部說(shuō)：“法律規(guī)定有，我忘帶了。”當(dāng)夜，村民把搞選舉的鄉(xiāng)干部轟到村干部家，選舉未搞成。鄉(xiāng)里又任命了村委會(huì)。

這年春節(jié)剛過(guò)，李來(lái)成去鄉(xiāng)里問(wèn)選舉的事。大禮堂正在開(kāi)換屆后的村委班子會(huì)。他坐在禮堂后排想看個(gè)究竟，一位副鄉(xiāng)長(zhǎng)對(duì)他說(shuō)：這是支書、村長(zhǎng)會(huì)，你不能聽(tīng)。李來(lái)成出來(lái)，派出所的人已接到通知，在門口把他帶走了。當(dāng)天中午他被放出來(lái)，會(huì)已開(kāi)完。

此后，村干部的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題又引起村民上訪。《大河報(bào)》對(duì)大金莊村干部開(kāi)白條頂提留的事進(jìn)行曝光，同時(shí)發(fā)表評(píng)論《“饞嘴”干部傷民心》。文章說(shuō)：“這些‘饞嘴干部’的行為性質(zhì)惡劣，影響極壞。豈不知，吞吃提留款，就是揮霍農(nóng)民血汗錢，就是嚴(yán)重破壞干群關(guān)系，就是破壞國(guó)家農(nóng)村政策的正確貫徹實(shí)施。”3月7日文章發(fā)表當(dāng)天，市、縣有關(guān)部門就組成調(diào)查組開(kāi)始對(duì)大金莊問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查，并對(duì)村支書等三名村干部做出處理決定。

然而，4月28日鄉(xiāng)人大代表選舉時(shí)，村支書等三個(gè)村干部又被指定為人大代表候選人，選民要求推薦候選人、增加候選人名額，遭到拒絕。雙方爭(zhēng)執(zhí)時(shí)，村民發(fā)現(xiàn)警車已開(kāi)來(lái)停在村口。

經(jīng)選民推薦表決，李來(lái)成、閻明德兩名村民成為此次選舉的監(jiān)票人，在選舉中與鄉(xiāng)干部發(fā)生過(guò)激烈爭(zhēng)執(zhí)，見(jiàn)自己意見(jiàn)不被采納，二人未堅(jiān)持，當(dāng)日，新代表如期選出。

村民們表示選鄉(xiāng)人大代表的事就算了，馬上要換屆選村委會(huì)，這次要把原村委一班人選下臺(tái)。5月8日晚上，最有可能當(dāng)選新村委成員的李來(lái)成和閻明德被刑警拘捕，李來(lái)成入獄，閻明德逃走，閻妻被抓。

舉報(bào)違法選舉的監(jiān)票人被刑拘的罪名是在選舉鄉(xiāng)人大代表時(shí)“破壞選舉”。

李來(lái)成被抓后，其家人四處活動(dòng)喊冤。有人對(duì)他們說(shuō)：村里要換屆選舉，現(xiàn)在不能放人。原定24日大金莊村選舉，有關(guān)部門說(shuō)25日可以對(duì)李來(lái)成取保候?qū)彙?/p>

5月24日，大金莊村換屆選舉，結(jié)果正被關(guān)押的李來(lái)成得票最多。

25日李來(lái)成家人為其辦完取保候?qū)徥掷m(xù)，突然被告知：我們剛接到一個(gè)電話，今天不能放人。

在這兩天里，各方緊急行動(dòng)起來(lái)。有人大擺宴席請(qǐng)客拉選票；大金莊在外當(dāng)干部的人突然回村聯(lián)絡(luò)本家族成員及鄰居朋友；村民平時(shí)懼怕的黑社會(huì)性質(zhì)的人物紛紛光臨本村。

有人傳言：李來(lái)成要辦取保，他家里人已給上邊寫了保證，人放出來(lái)不當(dāng)村干部。他得一千票也沒(méi)用，選他也白選。

5月26日，再次選舉，李來(lái)成的得票數(shù)降為第二。當(dāng)天下午6點(diǎn)，“破壞選舉”的犯罪嫌疑人李來(lái)成被釋放回家。他最終也未當(dāng)上村委會(huì)成員。

豫西山區(qū)某礦區(qū)村原村委主任劉xx向新聞媒體反映，因?yàn)樗芙^給鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)“上菜（行賄）”，鎮(zhèn)里表示要換人，一位戶口轉(zhuǎn)到縣城多年的煤礦主被選中。為了使他順利當(dāng)選，在換屆選舉前，鎮(zhèn)里指使派出所抓捕原村委主任劉xx，罪名是劉指使本村治安隊(duì)員行兇打人。劉逃到省城告狀。趁其不在村里，鎮(zhèn)干部立即組織選舉，將劉xx“拿下”。

由于村委會(huì)和黨支部的權(quán)限未做明確劃分，有些新村委上臺(tái)后與黨支部產(chǎn)生矛盾，同時(shí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的關(guān)系緊張，就出現(xiàn)了以下情況。

1、某些地方片面強(qiáng)調(diào)村支書的“一把手”地位，由其包攬村里大小事物，村委會(huì)靠邊站，即拿不到公章和賬本，又沒(méi)有發(fā)言權(quán)，成了黨支部的“小伙計(jì)”。

2、“村財(cái)鄉(xiāng)管”。村財(cái)務(wù)是村民自治的關(guān)鍵問(wèn)題，但有些地方把村財(cái)務(wù)收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)管，村里開(kāi)支由村支書簽字到鄉(xiāng)里報(bào)銷，美其名曰“防止村干部腐敗”。河南、內(nèi)蒙古、云南等地曾提倡這種制度。昆明市嵩明縣取銷村委會(huì)銀行賬戶和會(huì)計(jì)，在鄉(xiāng)經(jīng)管站設(shè)立“村財(cái)鄉(xiāng)代管業(yè)務(wù)辦公室”，統(tǒng)管全鄉(xiāng)村委會(huì)銀行賬戶和集體資金，辦理收款支出等核算業(yè)務(wù)。鄉(xiāng)紀(jì)委、財(cái)政所對(duì)每個(gè)村的會(huì)計(jì)賬和集體資產(chǎn)清查后，全部移交到鄉(xiāng)里。

內(nèi)蒙古奈曼旗實(shí)行村財(cái)鄉(xiāng)管，由鄉(xiāng)里統(tǒng)一聘任村會(huì)計(jì)，“花錢由村里報(bào)、政府批，花后由村民審”。

“村財(cái)鄉(xiāng)管”會(huì)使村干部大吃大喝的行為受到制約，但會(huì)產(chǎn)生另外的問(wèn)題，上邊的鉗制多了，村民自治中的“民主管理”必然要打折扣。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成上邊定的任務(wù)指標(biāo)，如報(bào)刊攤派、正規(guī)化建設(shè)等等，可直接從村財(cái)務(wù)劃撥，減少了村民監(jiān)督的力度。

3、近幾年，各地出現(xiàn)了對(duì)村委會(huì)成員“誡勉”、“勸其辭職”、“調(diào)整分工”和“免職”等現(xiàn)象，用行政手段打壓村委會(huì)。

內(nèi)蒙古奈曼旗規(guī)定：對(duì)不服黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、不認(rèn)真落實(shí)上級(jí)方針政策、兩委班子不團(tuán)結(jié)等村干部，可進(jìn)行誡勉。他們對(duì)36名村委會(huì)主任進(jìn)行了誡勉，時(shí)間為3個(gè)月，等于停職學(xué)習(xí)。

山東省桓臺(tái)縣規(guī)定，對(duì)村干部誡勉后仍達(dá)不到要求的，勸其辭職或組織罷免。有兩名村主任主動(dòng)辭職。

2001年3月，山東棲霞市57名村委干部集體要求辭職，原因是新村委上任一年多，拿不到村委會(huì)公章和財(cái)務(wù)賬本，村支書一人說(shuō)了算，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)打壓村委會(huì)成員，所以他們被迫辭職。

江蘇宜興市鯨塘鎮(zhèn)南莊村2001年12月?lián)Q屆選舉，陸義寶當(dāng)選為村委會(huì)主任。這個(gè)村4個(gè)村民組共有的魚塘要復(fù)耕，村支書要交給他的小舅子來(lái)復(fù)耕，陸義寶提出要征求4個(gè)村民組同意，雙方因此產(chǎn)生矛盾。2002年10月12日，支書通知陸到鎮(zhèn)里去。當(dāng)晚，陸趕到后，鎮(zhèn)里幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)輪流給他談話，說(shuō)他51歲了，年齡太大，應(yīng)選一些有文化的年輕人上來(lái)，老同志要主動(dòng)讓賢。陸頂不住，就在人家早已寫好的辭職書上簽了字。陸回憶說(shuō)：“當(dāng)時(shí)屋里黑咕隆咚的，我在里面只喝了一杯水，在鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)勸說(shuō)下簽了字。”然后鎮(zhèn)黨委任命該村副支書來(lái)負(fù)責(zé)村“行政工作”。這就是筆者所見(jiàn)的“勸其辭職”中最生動(dòng)的例子。[3]湖北省潛江市人大代表姚立法調(diào)查證實(shí)，1999年9月至2002年5月，該市有187名村委會(huì)主任被上級(jí)撤換，占新選村主任總數(shù)的57%.被撤換的其它村委會(huì)成員達(dá)432人。接替他們職務(wù)的人全是被指派任命，無(wú)一重新選舉。《潛江統(tǒng)計(jì)年鑒》載明1999至2001三年中，有184名村委會(huì)主任被撤換。

值得一提的是，潛江市1999年4月被民政部表彰為全國(guó)村民自治模范市，同年又被表彰為省村民自治模范市。

還有一些地方以“調(diào)整兩委成員分工”為名，將民選村委會(huì)主任進(jìn)行撤換。

在許多地區(qū)，處于黨支部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委兩大勢(shì)力夾縫中的村委會(huì)難以行使法律賦予的權(quán)力，沒(méi)有“落實(shí)政策”，極大挫傷了村民對(duì)法制和“村民自治”的信心。某些地區(qū)村民參選率下降，農(nóng)民賣選票的案例不斷在媒體暴光。

河南省民政廳基層政權(quán)處副處長(zhǎng)谷文峰在接受記者采訪時(shí)說(shuō)：農(nóng)民對(duì)換屆選舉的“冷”是由干部的“冷”引起的。一些基層政府不愿真正還權(quán)于民，使農(nóng)村有選舉沒(méi)“自治”。還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由后臺(tái)走到前臺(tái)，變指導(dǎo)為干預(yù)乃至操縱，從而使農(nóng)民對(duì)選舉由懷疑到失望，由失望到冷漠。[4]中國(guó)改革發(fā)展研究院農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展研究所2002年12月3日公布了《西部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀——十二省（區(qū)、市）農(nóng)村綜合問(wèn)卷調(diào)查》。該調(diào)查報(bào)告有以下三個(gè)數(shù)據(jù)：“還有52.3%的農(nóng)民認(rèn)為村民自治后沒(méi)有帶來(lái)影響和變化，原因在于：一些村莊的選舉流于形式，傷害了農(nóng)民的民主權(quán)利；一些地方的選舉實(shí)際上被鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）控制，‘村官’還不能夠真正對(duì)選民負(fù)責(zé)；一些村莊仍然是‘書記說(shuō)了算’，農(nóng)民對(duì)選舉村委會(huì)主任的‘興趣不大’。”“有33.4%的農(nóng)民因?yàn)槟承┻x舉不合法而拒絕參加，對(duì)于‘走形式’、‘候選人不經(jīng)我們推選’、‘上面早定好了’、‘參不參加都一樣’等類型的選舉，村民表示了反感。這些非法的選舉行為在一定程度上打擊了農(nóng)民政治參與的熱情。”“真正讓農(nóng)民滿意——‘候選人由村民提名，實(shí)行差額選舉，過(guò)程公正’——的選舉還未超過(guò)半數(shù)，特別需要指出的是，‘選舉過(guò)程不公正’，‘做手腳’、‘人為干涉’比較普遍，比例達(dá)到26.3%.”[5]

法律：對(duì)村委會(huì)的職權(quán)規(guī)定得越來(lái)越明確

政策：對(duì)黨支部的地位有不斷加強(qiáng)的趨勢(shì)

黨支部是“人民民主專政”和“一元化”政體根系的末端，村委會(huì)則是民主憲政體制的基礎(chǔ)和開(kāi)頭，前者更多地體現(xiàn)“下級(jí)服從上級(jí)”的政策，后者更多地強(qiáng)調(diào)“主權(quán)在民”、權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的法治內(nèi)容。由于村民自治的本質(zhì)是還權(quán)于民，村級(jí)體制由原來(lái)的一元化變?yōu)辄h支部、村委會(huì)和民間團(tuán)體共存的多元化格局。農(nóng)村黨支部與各級(jí)黨委的“領(lǐng)導(dǎo)方式”有著以下顯著區(qū)別——首先，各級(jí)黨委是本區(qū)域社會(huì)公共事物的決策者，而黨支部沒(méi)有決策權(quán)，村政是民主決策。

其次，各級(jí)黨委在本區(qū)域內(nèi)是絕對(duì)權(quán)威，體現(xiàn)黨管干部的原則，各種政治和社會(huì)團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人由黨委提名或任命，對(duì)黨委負(fù)責(zé)，他們的各種活動(dòng)要體現(xiàn)黨委意志。而黨支部不能任命村委會(huì)成員，村委會(huì)由村民選舉產(chǎn)生，對(duì)選民負(fù)責(zé)，其行為要體現(xiàn)村民的意志。

再者，各級(jí)黨委不經(jīng)任何形式的授權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)并代表人民行使權(quán)力，管理各種社會(huì)事物。而黨支部要通過(guò)一定的形式如村民大會(huì)和村民代表會(huì)議來(lái)管理，因?yàn)榉梢?guī)定村里事物由村民“民主管理”。

經(jīng)過(guò)十幾年的村民自治實(shí)踐，在“兩委”權(quán)力和責(zé)任劃分上，法律規(guī)定越來(lái)越明確。

如村委會(huì)公章由誰(shuí)掌管的問(wèn)題原來(lái)未做規(guī)定，一般由“一把手”村支書掌管。山東聊城律師網(wǎng)公布一個(gè)案例。山東莒縣中樓鎮(zhèn)某村支書陳某2001年5月3日落選，但拒不交出村委會(huì)公章。陳于當(dāng)月28日、29日兩次到飯館吃飯，寫欠條加蓋村委會(huì)公章。飯館老板找陳要錢不給，又找村委會(huì)要錢不得，便訴之法院。報(bào)道說(shuō)，這類村支書下臺(tái)不交公章的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。

2001年7月22日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部、公安部《關(guān)于規(guī)范村民委員會(huì)印章制發(fā)使用和管理工作意見(jiàn)》。《意見(jiàn)》規(guī)定：“村民委員會(huì)印章要有專人保管，保管人由村黨支部、村民委員會(huì)提名，并經(jīng)村民代表會(huì)議討論后決定。為防止亂用印章，一般情況下，印章使用的審批人與印章保管人不得為同一人。村黨支部書記、村民委員會(huì)主任一般不宜直接保管印章。凡涉及貸款、承包、對(duì)外簽訂合同等重大問(wèn)題需使用印章時(shí)，村民委員會(huì)應(yīng)及時(shí)召開(kāi)村民會(huì)議或村民代表會(huì)，經(jīng)會(huì)議討論同意并經(jīng)村民委員會(huì)主任簽字后方可使用。”“換屆選舉工作結(jié)束后，上一屆村民委員會(huì)應(yīng)在10天內(nèi)向本屆村民委員會(huì)移交印章。拒不移交村民委員會(huì)印章的，由制發(fā)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)追繳，并追究責(zé)任。”

這個(gè)規(guī)定實(shí)際上明確了村委會(huì)公章由村委會(huì)掌管，重要事項(xiàng)使用公章時(shí)需由村委會(huì)主任簽字。村支書基本沒(méi)有染指該印章的機(jī)會(huì)。

2003年1月16日，民政部向全國(guó)印發(fā)《全國(guó)村民委員會(huì)選舉情況分析會(huì)紀(jì)要》，在“對(duì)換屆選舉工作中一些具體問(wèn)題的處理意見(jiàn)”第（六）項(xiàng)中規(guī)定：新村委會(huì)產(chǎn)生后，原村委班子要在10日內(nèi)把公章、財(cái)務(wù)賬目、辦公設(shè)施等向新村委會(huì)交接清楚，逾期不交接的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府督促辦理交接，村委會(huì)也可依法向司法機(jī)關(guān)提出訴訟。

這進(jìn)一步明確了公章、財(cái)務(wù)賬目應(yīng)由村委會(huì)掌管，而不應(yīng)由黨支部來(lái)控制。

有的村支書任命會(huì)計(jì)，有的村支書還自任財(cái)務(wù)出納。針對(duì)這一敏感問(wèn)題，《安徽省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉辦法（2001年12月27日修訂）》第五條將“管理本村財(cái)務(wù)”列入村委會(huì)職責(zé)范圍，第二十條規(guī)定“村財(cái)務(wù)人員可以由符合條件的村民委員會(huì)成員兼任。無(wú)人兼任的，由村民委員會(huì)提名，經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論決定。”

村委會(huì)職責(zé)越來(lái)越明確，黨支部和村支書“還政于民還權(quán)于民”是村民自治的必然要求。

但“還政于民還權(quán)于民”不等于取消黨支部的領(lǐng)導(dǎo)作用。村民自治是共產(chǎn)黨在農(nóng)村倡導(dǎo)的民主實(shí)踐。《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例（1999年2月13日）》第九條規(guī)定村黨支部的職責(zé)有六項(xiàng)，其中兩項(xiàng)涉及村民自治：“（二）討論決定本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要問(wèn)題。需由村民委員會(huì)、村民會(huì)議或集體經(jīng)濟(jì)組織決定的事情，由村民委員會(huì)、村民會(huì)議或集體經(jīng)濟(jì)組織依照法律和有關(guān)規(guī)定做出決定。（三）領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)村級(jí)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，支持和保障村民依法開(kāi)展自治活動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織和共青團(tuán)、婦代會(huì)、民兵等群眾組織，支持和保證這些組織依照國(guó)家法律法規(guī)及各自章程充分行使職權(quán)。”《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第三條規(guī)定“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。”

政策上，對(duì)黨支部的地位和作用在不斷加強(qiáng)。

農(nóng)村黨建網(wǎng)2002年11月7日發(fā)表的《十三屆四中全會(huì)以來(lái)農(nóng)村黨建成就綜述》載明：“1994年到2000年，全國(guó)各地分批選派300多萬(wàn)名機(jī)關(guān)干部進(jìn)駐鄉(xiāng)、村，幫助開(kāi)展整頓和建設(shè)工作，共整頓軟弱渙散和癱瘓狀態(tài)村以及后進(jìn)村、貧困村黨支部43.6萬(wàn)個(gè)，約占農(nóng)村黨支部總數(shù)的60%。”

“2000年底，一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的‘三個(gè)代表’學(xué)習(xí)教育活動(dòng)在全國(guó)迅速展開(kāi)。在這次‘學(xué)教’活動(dòng)中，各地對(duì)4.7萬(wàn)個(gè)軟弱渙散的村級(jí)班子再次進(jìn)行了整頓，調(diào)整了6.9萬(wàn)名村黨支部書記和18.3萬(wàn)名黨支部委員。”

《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》2001年5月10日?qǐng)?bào)道：安徽省委省政府從2001年起將分批從市、縣直屬機(jī)關(guān)和事業(yè)單位選派優(yōu)秀年輕干部到貧困村、后進(jìn)村擔(dān)任黨支部書記，三年一批，2001年首批選派3000名。“

《南陽(yáng)日?qǐng)?bào)》2002年4月17日?qǐng)?bào)道：河南桐柏縣決定在全縣逐步推行優(yōu)秀農(nóng)村黨支部書記“崗位職業(yè)化，報(bào)酬工薪制”。目前，已有48名村支書被納入職業(yè)化管理，保留責(zé)任田，享受月薪400元的待遇。同時(shí)，縣里還為納入職業(yè)化管理的村支書辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)，保險(xiǎn)金的繳納比例比照機(jī)關(guān)公職人員執(zhí)行，由村集體和個(gè)人分別負(fù)擔(dān)，退休后按規(guī)定享受有關(guān)待遇。對(duì)納入職業(yè)化管理的村支書，由縣委組織部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委雙重管理，一年一考核，凡連續(xù)三次以上當(dāng)選縣級(jí)優(yōu)秀黨支部書記的，根據(jù)工作需要，可以提拔到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)崗位。

兩委矛盾的加劇也給黨的有關(guān)部門造成了壓力，各地都在黨支部的“制度創(chuàng)新”上大做文章，思路有三：一是“黨政合一”，村支書和村委主任“一肩挑”。農(nóng)村問(wèn)題專家黨國(guó)英等人在理論上極力提倡“一肩挑”，很多地區(qū)進(jìn)行了試驗(yàn)。如廣東梅州市的一些縣規(guī)定：村黨支部書記當(dāng)選為村委會(huì)主任的，原則上繼續(xù)擔(dān)任黨支部書記；村委會(huì)主任不是現(xiàn)任黨支部書記的，如果是黨員，一般應(yīng)擔(dān)任新一屆村黨支部書記；村委會(huì)主任不是黨員的，則由鎮(zhèn)黨委選派一名黨員干部掛職村黨支部書記。同時(shí)，積極發(fā)展非黨員村干部入黨，增加黨員在村干部中的比重。目前，全市2092個(gè)村委會(huì)中，黨支部書記兼任村委會(huì)主任的有1433人，占68·6%；9492名村委班子成員中，黨員有8373人，占88·2%。去年，甘肅武威市高壩鎮(zhèn)全鎮(zhèn)有17個(gè)村都實(shí)行“一肩挑”具體做法是：先由村民選出村委會(huì)主任，再由黨員選村委會(huì)主任進(jìn)入支委，再由支委選他做書記。有人稱之為“圍繞村委配支部”。[6]二是建立“撮合”兩委的相關(guān)制度。最普遍運(yùn)做的是兩委連席會(huì)議制度，制定議事規(guī)則，由村支書支持會(huì)議。山西榆社縣2002年村委會(huì)還屆后村委成員大多不是黨員，縣里制訂了村委會(huì)向黨支部報(bào)告制度。每月固定匯報(bào)工作一次，黨支部認(rèn)為有必要，可隨時(shí)要求村委會(huì)匯報(bào)。黨支部組織村民對(duì)村委會(huì)成員進(jìn)行民主測(cè)評(píng)，填寫實(shí)績(jī)擋案，民意測(cè)評(píng)一次不滿意，扣除本人全年10%補(bǔ)助，連續(xù)三次不滿意，黨支部對(duì)本人提出黃牌警告，四次不滿意的，本人應(yīng)辭職。[7]三是改進(jìn)村支書的產(chǎn)生方式。由村民參與選舉村支書成為各地“制度創(chuàng)新”的熱點(diǎn)。最先搞的是山西省河曲縣，名曰“兩推一選”，既由村民投票推舉村支書候選人，經(jīng)上級(jí)黨委考核后，正式提交村黨員大會(huì)選舉通過(guò)。村民的“投票推舉”成為村支書當(dāng)選的關(guān)鍵因素。深圳稱為“兩票制”選舉村支書，即村民民主推薦和民意測(cè)評(píng)為一票，黨員選舉為一票。還有的地方叫“三薦兩票一承諾”，即個(gè)人、群眾、組織推薦，然后由村民投信任票、黨員投選舉票，村支書向村民做承諾演說(shuō)，以利大家監(jiān)督。

以上辦法，在實(shí)際運(yùn)做時(shí)有利有弊，并沒(méi)有從根本上解決兩委的具體“分工”問(wèn)題。[8]

但從實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)村黨支部的地位和作用隨著村民自治的深入發(fā)展表現(xiàn)出以下幾個(gè)特征:

1、“還政于民”“還權(quán)于民”，黨支部的“執(zhí)政”“掌權(quán)”性質(zhì)逐漸淡化。

首先，由過(guò)去的“一把手”支書說(shuō)了算、過(guò)多地強(qiáng)調(diào)“集中”，變?yōu)橛伞按迕袢罕娨婪ㄞk理自己的事情”，強(qiáng)調(diào)“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。

黨支部逐漸退出“村政”中心，但黨員個(gè)人和黨支部作為農(nóng)村唯一的政治組織，在“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的過(guò)程中應(yīng)積極領(lǐng)導(dǎo)村民，推進(jìn)村民自治工作。具體地說(shuō)，（一）在村委會(huì)選舉中，推舉作風(fēng)正派、能力強(qiáng)的村民（包括黨員）作候選人，依法抵制邪惡勢(shì)力，維護(hù)選舉秩序。換屆選舉結(jié)束后，督促原村委班子及時(shí)向新村委移交公章、帳目、辦公設(shè)施。（二）在民主決策環(huán)節(jié)黨支部發(fā)揮重要作用。農(nóng)村稅制改革后，除農(nóng)業(yè)稅（特產(chǎn)稅）和7%附加，其它各種收費(fèi)被取消，村內(nèi)集體生產(chǎn)、公益事業(yè)所需資金，用“一事一議”的方式由村民大會(huì)決定。“一事一議”是民主決策的主要表現(xiàn)形式，黨員個(gè)人和黨支部應(yīng)做好群眾工作，一方面充分考慮群眾承受力，經(jīng)濟(jì)上量力而行，又要支持村委會(huì)搞好農(nóng)村公益事業(yè)。（三）聯(lián)系協(xié)調(diào)村民大會(huì)、村民代表會(huì)議、“兩委”連席會(huì)議、黨員議事會(huì)、村民理財(cái)小組等各機(jī)構(gòu)工作，監(jiān)督村委會(huì)執(zhí)行村務(wù)公開(kāi)和財(cái)務(wù)公開(kāi)制度。（四）在村委會(huì)成員違反村民自治的法規(guī)政策、侵犯集體和村民個(gè)人權(quán)利，而監(jiān)督無(wú)效的情況下，黨支部要理直氣壯地組織村民啟動(dòng)罷免程序，罷免村委會(huì)個(gè)別或全體成員，另行選舉村委會(huì)成員。

2、農(nóng)民最迫切的訴求有兩個(gè)，一是民主法治，二是勞動(dòng)致富。民主法治的訴求主要通過(guò)村民自治、由村委會(huì)來(lái)體現(xiàn)，而致富的訴求則體現(xiàn)在黨支部身上。許多地區(qū)提出“支部書記選能人，村委主任選好人”，就表達(dá)了農(nóng)民兩大訴求和對(duì)兩委分工的意愿。有句農(nóng)諺說(shuō)得好“富不富看支部”，各級(jí)黨委都在抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)，黨支部承擔(dān)了發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的職責(zé)。

目前我國(guó)廣大農(nóng)村尚未建立為農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)的各種農(nóng)村協(xié)作組織，種植、養(yǎng)殖方面的專業(yè)和技術(shù)協(xié)會(huì)剛開(kāi)始萌芽。黨支部“還政于民”后，應(yīng)積極催生和帶頭組建民間協(xié)作組織，同時(shí)幫助農(nóng)民解決一家一戶辦不好、解決不了的問(wèn)題，運(yùn)用科技、信息、典型示范等手段引導(dǎo)農(nóng)民致富。

《人民日?qǐng)?bào)》今年1月12日發(fā)表的一條新聞，是《河南選“雙強(qiáng)”村支書引領(lǐng)群眾奔“小康”》。雙強(qiáng)指“一是自己致富能力強(qiáng)，二是帶領(lǐng)群眾致富能力強(qiáng)”。報(bào)道說(shuō)，全省已有21550名村支書達(dá)到雙強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)，占村支書總數(shù)的44.4%；雙強(qiáng)黨員占農(nóng)村黨員總數(shù)的26%.一些村本村沒(méi)有合適人選，采取下派、外引、回請(qǐng)的辦法，選配村支書。

3、依法代表村民利益，在村民自治中發(fā)揮模范帶頭作用。

黨支部“還政于民”，不等于不能再代表村民行使任何職權(quán)，而是要合法“代表”。代表權(quán)不是天生的，權(quán)力來(lái)源要合法。黨支部還政于民后的“代表權(quán)”可以通過(guò)村民選舉取得，也可以由村民大會(huì)和村民代表會(huì)議授予。黨支部要帶領(lǐng)群眾致富，隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的增加，各種農(nóng)村協(xié)作組織業(yè)務(wù)來(lái)往的增加，要確定各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系，糾紛也會(huì)越來(lái)越多，依法得到并行使權(quán)力是任何個(gè)人和組織都必須面對(duì)的問(wèn)題。

村民自治的未來(lái)發(fā)展走向

村民自治是中國(guó)民主憲政的開(kāi)頭，“開(kāi)弓沒(méi)有回頭箭”（回頭箭會(huì)射中掌握弓的人），那就只有向前推進(jìn)。2002年12月4日，總書記在新憲法頒布施行20周年紀(jì)念大會(huì)上發(fā)表重要講話，以此為契機(jī)，社會(huì)各界對(duì)民主憲政的研究和推動(dòng)掀起了高潮，可見(jiàn)此乃大勢(shì)所趨，民心所向。理論界關(guān)注的焦點(diǎn)有二：一是解決公民憲法權(quán)利的懸置與實(shí)現(xiàn)途徑問(wèn)題。有憲法不等于有憲政，首先要保障公民得到憲法規(guī)定的言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、參與和管理國(guó)家事物等權(quán)利，如果憲法只是高高懸置的畫餅，憲法權(quán)利沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的途徑，憲政永遠(yuǎn)不會(huì)降落在中國(guó)大地上。二是用憲法來(lái)考量目前的政策法規(guī)，進(jìn)行“違憲”審查，對(duì)未經(jīng)合法程序授權(quán)而得到的權(quán)力宣布裁撤，對(duì)損害公民憲法權(quán)利的“惡法”（法條）宣布作廢。

目前，法治向許多禁區(qū)擴(kuò)展。全國(guó)各地關(guān)于“違憲”問(wèn)題提起的訴訟此起彼伏，今年年初，三個(gè)法學(xué)博士許志永、滕彪、俞江以公民名義向全國(guó)人大提交了“對(duì)《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進(jìn)行違憲審查的建議書”，引起國(guó)人的普遍關(guān)注。另外，江西省華為律師事務(wù)所兩律師狀告龍南縣委侵犯名譽(yù)權(quán)案[8]、河南滎陽(yáng)發(fā)生的狀告鎮(zhèn)黨委任命村集體煤礦礦長(zhǎng)侵權(quán)案等，有可能使黨委的權(quán)利義務(wù)問(wèn)題列入法院審判監(jiān)督的范圍。

在此形勢(shì)下，村民自治的理念在不斷深化。浙江省瑞安市2002年5月推出了《村委會(huì)成員過(guò)錯(cuò)行為承擔(dān)民事責(zé)任賠償制》。目前有些村干部嚴(yán)重?fù)p害村民利益、造成集體經(jīng)濟(jì)損失，但又未觸犯刑律，很難追究其法律責(zé)任。幾年前，該市發(fā)生村民狀告村委會(huì)違法擔(dān)保造成集體財(cái)產(chǎn)重大損失的案件，但法院不受理，理由是村民狀告村委會(huì)無(wú)法律依據(jù)。群眾不能依法解決，便一直上訪。現(xiàn)在出臺(tái)的這項(xiàng)制度規(guī)定：新當(dāng)選的村委會(huì)成員上任前，必須與村民簽定協(xié)議，針對(duì)村集體建設(shè)項(xiàng)目的確定及工程發(fā)包，土地規(guī)劃和宅基地的分配、使用，征地補(bǔ)償費(fèi)使用方案，集體收入的管理與支出等11個(gè)方面的問(wèn)題，因村委會(huì)成員的過(guò)錯(cuò)給集體造成不應(yīng)有的損失，由本人承擔(dān)民事賠償責(zé)任。根據(jù)權(quán)利和義務(wù)對(duì)等原則，村委會(huì)成員享受權(quán)利的同時(shí)，也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，成為“契約政府”。這種契約一旦成立，就有法律效力，一旦違約，可到法院起訴，追究違約方的法律責(zé)任。值得一提的是，市里統(tǒng)一規(guī)定，村支書代表村民一方，與村委會(huì)成員簽字。

以村民自治為起點(diǎn)，民主實(shí)踐正向其它領(lǐng)域擴(kuò)展。

1、直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。1999年1月1日，四川遂寧市步云鄉(xiāng)第一個(gè)直選鄉(xiāng)長(zhǎng)譚曉秋宣誓就職，在中國(guó)激起強(qiáng)烈反響。反對(duì)者提出，這與中國(guó)現(xiàn)行政策法律相沖突：政策上黨管干部，鄉(xiāng)長(zhǎng)人選應(yīng)由組織部確定，豈能由選民投票決定；《憲法》第101條第一款規(guī)定，正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉和罷免。

2001年12月，又到鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆時(shí)，有關(guān)部門決定：直選不能退，只能在制度上完善。他們將直選分成三步：第一步由全鄉(xiāng)選民投票選出“鄉(xiāng)長(zhǎng)候選人”，原鄉(xiāng)長(zhǎng)譚曉秋獲得52.91%有效票；第二步由市委組織部下文提名譚為正式候選人，第三步由鄉(xiāng)人大正式選舉譚為鄉(xiāng)長(zhǎng)。對(duì)這種“三位一體”的直選鄉(xiāng)長(zhǎng)模式，操作設(shè)計(jì)者指出：既然全鄉(xiāng)選民選定了譚，代表人民意志的黨委就要尊重這個(gè)選擇，鄉(xiāng)人大代表必須與全鄉(xiāng)選民保持一致，否則選民可以罷免其代表資格而另選代表。2001年1月25日，不違背現(xiàn)行政策的合法民選鄉(xiāng)長(zhǎng)譚曉秋在步云鄉(xiāng)得以連任。[10]

2、城市居委會(huì)和工會(huì)直選。1982年《憲法》第111條規(guī)定，城市居委會(huì)和村委會(huì)屬基層群眾性自治組織，居委會(huì)主任和委員由居民選舉產(chǎn)生。1989年12月26日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《城市居民委員會(huì)組織法》，1990年1月1日起實(shí)施。但由于城市居民大多依附于單位，對(duì)居委會(huì)的參與熱情不高。目前社區(qū)建設(shè)使情況有了改變。另外，有些地方工會(huì)組織也出現(xiàn)了直選和自治的傾向，尤其是私企、外企中的大型企業(yè)，職工自發(fā)形成了自己的維權(quán)組織，雖未成氣候，也未見(jiàn)媒體公開(kāi)報(bào)道，但我們?cè)谡{(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，已有非官辦工會(huì)組織活動(dòng)的跡象。

3、黨內(nèi)民主從直選村支書開(kāi)始，有可能緩慢發(fā)展起來(lái)。直選村委主任、直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，他們得到選民授權(quán)，在法律上處于無(wú)可爭(zhēng)辯的地位，在政治體制改革中黨的系統(tǒng)會(huì)尋求與法治接軌，如“兩票制”選舉村支書等等。

民主憲政的發(fā)展必然對(duì)現(xiàn)存體制和即得利益群體有所沖擊，反面力量會(huì)加強(qiáng)反撲，進(jìn)而產(chǎn)生不利影響。具體到村民自治這個(gè)環(huán)節(jié)，有些地區(qū)村委會(huì)換屆選舉的參選率下降，村務(wù)公開(kāi)流于形式，鄉(xiāng)村干部“利益共同體”在強(qiáng)化，有的村干部化公為私，以錢開(kāi)路買通官員，形成對(duì)村政的壟斷，甚至動(dòng)用黑白兩道勢(shì)力壓制村民。[11]種種不利因素會(huì)使本已艱難的村民自治道路充滿坎坷，然而，任何力量都不可能擋住村民自治和中國(guó)走向憲政的步伐。

注釋[1]中國(guó)改革發(fā)展研究院農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展研究所《西部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀——十二省（區(qū)、市）農(nóng)村綜合問(wèn)卷調(diào)查分析摘要》指出：“問(wèn)卷顯示，鄉(xiāng)村最有權(quán)勢(shì)的是‘在鄉(xiāng)村工作的干部’和‘有能人在外邊的人’，兩項(xiàng)合計(jì)占60%，其次才是‘有錢人’，占29.6%；認(rèn)為‘大姓望族’決定其在社區(qū)地位的人只有5.7%.”見(jiàn)中國(guó)改革發(fā)展研究院簡(jiǎn)報(bào)總第420期。[2]肖唐鏢、邱新有、唐曉騰等人所著的《多維視角中的村民直選》（中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社）一書，所列舉的縣鄉(xiāng)政府的舞弊操作選舉手段之一是“對(duì)選舉信息與規(guī)則進(jìn)行壟斷與控制，或僅作有選擇的，以使選民與組織意圖之外的候選人不熟悉規(guī)則，便于操作者控制選舉。”邱新友進(jìn)一步名之曰“政策供給不足”。[3]詳情見(jiàn)《中國(guó)改革》（農(nóng)村版）2003年第2期文章《村主任丟官》，作者易穎。[4]見(jiàn)2002年12月10日“中青在線網(wǎng)”文章《為何10元錢“賣掉”民主權(quán)利》。[5]材料來(lái)源同注[1][6]見(jiàn)新華網(wǎng)甘肅頻道2002年8月23日電文《高壩鎮(zhèn)探索村級(jí)組織建設(shè)新路子》。[7]見(jiàn)山西日?qǐng)?bào)網(wǎng)2003年3月22日文章：“兩班人‘兩張皮’，或者黨支部包打天下，或者村委會(huì)獨(dú)占鰲頭，在農(nóng)村是個(gè)較普遍的問(wèn)題，為了探索解決辦法———《榆社縣實(shí)行村委會(huì)報(bào)告制度》”[8]黨課網(wǎng)2002-11-27發(fā)表李鵬飛文章《切莫“圍繞村委配支部”》，提出：“‘圍繞村委配支部’，不僅與黨的執(zhí)政地位不符，也將會(huì)使農(nóng)村黨支部處于從屬地位，徹底喪失黨在農(nóng)村基層的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，使黨的領(lǐng)導(dǎo)在農(nóng)村出現(xiàn)‘真空’。目前，農(nóng)村中的大量具體工作仍由黨支部承擔(dān)，絕大多數(shù)黨支部能夠不折不扣地執(zhí)行黨的政策和上級(jí)黨委、政府的決策，能夠按照群眾的意愿辦事，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。如果‘圍繞村委配支部’必將影響支部的工作積極性，使支委變成村委的‘傳聲筒’，變成執(zhí)行村委意圖的‘二傳手’，領(lǐng)導(dǎo)作用更難發(fā)揮，農(nóng)村的工作更加難以正常、健康地進(jìn)行。”[9]詳情請(qǐng)看《法制世界》雜志2001年12期文章《律師狀告縣委侵犯名譽(yù)權(quán)》。[10]見(jiàn)《中國(guó)改革》（農(nóng)村版）2002年第9期文章《四川步云直選鄉(xiāng)長(zhǎng)連任》，作者唐建光。[11]2000年第3期《法制世界》文章《“三種人”成了村主任》提供了這樣的案例。