農民致富制約因素研究論文

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內容提要本文認為農民貧困有三重含義：一是貨幣的和實物的收入低、享受的社會福利少，即收入貧困；二是創造財富和收入的能力差，即能力或人力資本的貧困；三是獲取收入或財富和提高能力的權利和機會少，即權利和機會的貧困。這三重意義上的貧困內在聯系，而且形成惡性循環。從根本上說，農民貧困是制度性貧困，是不合理的制度決定了農民貧困、制約了農民致富。現行土地制度、戶籍制度、稅費制度、教育制度和政治體制中不合理的成分是導致農民貧困或不能致富的主要因素。

中國現階段面臨的所謂"三農"問題--農民問題、農業問題和農村問題，其核心是農民問題，即如何提高現在農村人口的收入，使之走上富裕的問題。突出地提出"三農"問題，是以承認農民的貧困和農村的落后（至少是相對城市的貧困和落后）而且制約整個國民經濟發展這一基本事實為前提的。從現實的情況看，農民的貧困不只是直接的收入低，而是有三重含義：一是貨幣的和實物的收入低、享受的社會福利少，即收入貧困；二是創造財富和收入的能力差，即能力或人力資本的貧困；三是獲取收入或財富和提高能力的權利和機會少，即權利和機會的貧困。這三重意義上的貧困內在聯系，而且形成惡性循環。解決農民貧困問題，總體上從兩個方面尋找途徑：一是城市化和工業化，使現有農民轉變成非農民，離開農業到其它領域創業。雖然到具體的農民個人，不一定每個農民離開農業都必然致富，但是，無論理論上還是經驗上都證明，城市化和工業化對解決農民和農村問題是根本性和趨勢性的途徑；二是提高農業的投入產出比率。盡管導致農民貧困的因素是多方面的，但是上述三個層次的貧困都與現行的一些制度相關，從根本上說，是不合理的制度決定了農民貧困，制約了農民致富。要根本解決農民貧困問題，必須進行制度的改革、創新和完善。

農村經濟制度以及與之相關的制度是多方面、多層次的，本文認為現行土地制度、戶籍制度、稅費制度、教育制度和政治體制中不合理的成分是導致農民貧困或不能致富的主要因素。其它許多因素都是由此而派生出來的。

一、土地制度

中華人民共和國成立以來，中國大陸農村的土地制度有四次大的變革，在此不做全面的歷史分析，而是以1978年實施家庭承包制以來，以及2002年8月29日全國人民代表大會常務委員會通過的《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《承包法》）以后的農村土地制度作為分析對象。農村土地的家庭承包經營無疑是中國土地制度的一次重大變化，它通過賦予農民一定期限的土地經營權及與之相應的收益權而極大地調動了農民的積極性，使土地的潛力在既有技術條件下和農民既有生產技能水平上得以充分發揮。但是，這種土地制度只能解決農民的溫飽或擺脫絕對貧困（有些地區連絕對貧困也沒有擺脫），卻不能使農民致富或縮小城鄉貧富差別，它使農民既難以離開土地，又難以在土地上致富。為什幺呢？因為這種土地制度有著內在的缺陷，同時不適應經濟進一步發展的要求。

第一，土地所有權不明晰，對農民承包經營權保護的力度不夠。

農村土地所有權到底是農村集體經濟組織，還是村民自治委員會，或者是國家所有？實際上并不清楚。按《憲法》規定，農村土地歸集體經濟組織所有；《民法通則》中規定農村土地所有權歸行政村，而村屬于鄉（鎮）政府的派出機構。《中國土地管理法》中規定："集體所有的土地按法律屬于村民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或村民委員會經營管理。"國家行使和掌握了土地所有權的一部分權利，因而從一定意義上也是土地所有權的主體。"農村集體經濟組織"與"村民委員會"并不是一回事。按法律規定，"村民委員會"是一個多功能的社區自治組織，并不具備作為產權主體的法人資格。而實際上的行政村屬于鄉（鎮）政府的派出機構。"農村集體經濟組織"又是非單一的、多種形式的。這種所有權主體的多元化或含混不清，必然導致責、權、利的邊界不清；導致對土地長期投資動力缺乏和對土地的掠奪性經營；導致各級政府隨意低價征用農村土地；導致農民對土地收益和風險的預期不穩定；導致多元主體向土地經營者施加約束和索取利益。

對農民土地經營權保護力度不夠，賦予基層行政組織（具體執行者就是"村干部"）太多的調整承包土地的權利，使農民承包的土地容易被"調整"掉，甚至經營收益也可能被侵犯或剝奪，因此，想讓農民對土地長期投資和保護性經營是很困難的。

例如：農村政出多門、名目繁多的對農民不合理的集資、攤派、提留，實際上是對農民收入的掠奪。政府推動的"萬畝果園基地"、"中國蔬菜之鄉"、"某某開發區"等現象比較普遍，而這都是以農民被迫低價出讓土地使用權為代價。浦東開發時向當地農民征一畝糧田補償2.3萬元，一畝菜地補償2.8萬元，另外再投入六七萬元完成"七通一平"工程，出讓給開發商時已高達二三十萬元一畝。據陳錫文先生估算，計劃經濟時代的工農業"剪刀差"讓農民付出了6000-8000億元，而改革開放以來通過低價征用農民的土地，最少使農民蒙受了2萬億元的損失。試想，農民能不貧困嗎？

第二，土地不能流轉和買賣。

土地不能流轉和買賣，一方面必然阻礙土地的集中，另一方面使農民承包的土地不能變現。土地不能自由交易，當然與所有權的不明確有關，因為產權明晰是市場交易的前提。而土地長期維持家庭小規模經營，不能通過自由交易而實現集中經營，那幺，土地的生產率便難以提高，農民的小規模經營必然是高成本、低效益的，因為許多的先進技術不能采用（即使采用也不經濟），沒有規模效益。農業現代化和農民收入大幅度提高都是不可能的。農民不能買賣土地，對農民有兩大制約：一是不能將土地及投入其中的資本變現，作為到農業以外領域創業的資本。二是農民離不開土地，因為要離開必須無償放棄土地，只能一無所有地去闖蕩。這實際上是阻礙農村工業化和農民非農化。

當然，《承包法》規定：在承包期內（因不同情況30年、50年、70年不等）發包方不得收回土地，特殊的少數的需要調整承包地的情況，法律規定了比較嚴格的調整主體和程序；給予農民的土地承包經營權以物權保護；承包方可以依法、自愿、有償地進行土地承包經營權的轉讓，流轉收益歸承包方，任何組織和個人不得截留、扣繳。該法律實施后，在家庭承包制的框架內，土地制度將很大程度放寬了對土地流轉的限制，同時限制了對農民權益的可能的侵害行為，對完善土地制度、解決"三農"問題將起到重要作用。但是應該看到，這些法律規定是在不改變土地所有權實際上含混的前提下做出的。對非所有權的財產權利實施物權保護，在法理上是可行的，但是農民對土地沒有所有權，能夠實際行使職能的所有權主體又不是一個，承包經營權這種"物權"能否被有效保護，或者說，相關的法律規定在實踐中能否真正完全執行，是讓人擔心的；而且，對屬于不同村的土地，能否在不同的行政區域內流轉，并沒有做出規定，那幺，在實踐中就很難流轉，而這種流轉恰恰是至關重要的；對進鎮落戶的農民，承包方可以根據自己的意愿，保留承包經營權或進行流轉，而到城市落戶的，即必須無償交回承包的土地給發包方。這種規定顯然沒有足夠的道理，也難以操作。因為城市與鎮都是發展的，它們之間的界限很難把握，為什幺進鎮可以保留土地經營權，而進城就不可以呢？兩者有明確界限嗎？兩者之間的差異有這幺大嗎？而且，對進城落戶的農民，允許其有償轉讓（變現）其土地經營權比無條件收回其土地經營權要更加有利于其在城市創業，從而也會使更多的農民順利進城。

二、戶籍制度

中華人民共和國成立以來，中國大陸的戶籍制度并非一成不變。1958年以前，基本上可以自由遷徙。1958年至1984年，為嚴格控制期。1958年出臺了《戶口管理條例》，主要內容是嚴格劃分出農業戶口和非農業戶口，控制農業人口遷往城市，這成為了此后關于戶籍管理的基本法律依據。雖然1970年代末以后，針對一些特殊情況，對進城落戶稍有松動，但是基本上是嚴格控制的。到1984年頒布相關法規，允許農民進入縣城以下的集鎮入戶，附帶的條件是必須"自理口糧"。稍后又出臺了暫住人口管理辦法，要求城市中的流動人口辦理暫住登記。到1999年，戶籍制度改革有了較大進展，國家出臺了有關規定，放寬對幾類人的戶口管理，如知青子女進城、老人隨子女、城鄉通婚人口等。近期，公安部也出臺了放寬農民進城落戶的政策。

從1958年至今，中國大陸的戶籍制度盡管是從極為嚴格的管制向逐步放松的方向演變，但是，總體而言仍然是嚴格管制的。1999年以前不必說，即使1999年以后，從出臺的一些改革政策看，只能說比原來稍有放松，但是戶口的城鄉差異、人口不能自由遷徙的基本格局仍然維持。特別是對農民進城落戶，各地都有經濟上的"門檻"（雖然超經濟的壁壘少了）。無論過去、現在和將來，無論從維護社會穩定還是促進經濟發展考慮，對戶口的嚴格管制、禁止人口自由遷徙，都是弊大于利的。因為自由遷徙有利于經濟發展，經濟發展了，人民富裕了，社會才穩定。老百姓不是因為流動而是因為窮才不穩定。靠嚴格的戶籍管制是不可能使社會真正穩定的。中國過去幾十年的實踐證明，戶籍制度越嚴格的時候，人們越窮、社會越動蕩；戶籍制度趨于放松的時候，人民趨于富裕，社會也更加穩定。所以，政府從社會穩定和城市就業等角度強調的戶籍管制、限制農民進城的理由是不充分的，實際上是對經濟發展與社會穩定內在規律缺乏認識，是對老百姓，尤其是農民的偏見。幾十年的戶籍管制，成為中國二元經濟結構的重要制度基礎，中國經濟社會發展無疑受到巨大制約。農民是最大的利益損失者，其損失主要表現在以下幾個方面：

首先，使農民不能享受與城市居民同等的公共福利，不能享受工業文明和城市文明的成果。一方面，我國工業化的資本積累很大程度上來自農業和農民，至少1980年代以前工農產品的"剪刀差"是工業資本積累的主要來源，農民創造財富被國家依靠超經濟的力量轉化成了城市工業化的資本；另一方面，農民卻因為國家的戶籍管制而沒有資格、沒有可能享受城市文明和工業文明的成果，不能像城市居民那樣受到教育、享受公費醫療保障以及城市的各種公共產品及各企業事業單位的公共福利等。農民等于是"兩頭吃虧"。

其次，嚴格限制了農民的就業選擇空間，等于限制了農民既有的人力資本價值充分實現的可能性。如果允許自由擇業，在人力資本性質和數量既定前提下，每個人都會盡量地使自己的人力資本在時間和空間上與其它生產要素實現最佳結合，從而獲得最大回報。但是，由于戶籍管制，農民只能在其戶口所在地從事農業。盡管近年來，對農民進城"打工"少了政策限制，但是由于沒有所在城市的戶口或沒有"常居戶口"，實際上就業受到許多限制，而且工資偏低，付出的代價卻更大。

第三，阻礙農民素質提高，導致其"能力"或人力資本的貧困。一是因為農村戶口的居民不能享受與城市居民同等的教育（后面還要論及）；二是限制了農民創造和獲得機會的可能性。因為農民基本上被限定在戶籍所在地，活動空間狹窄，既難以自己創造機會，也很難獲得外界的機會以提高自己的收入和改善自己的地位；三是限制了農民在流動中增長見識、開闊視野從而提高人力資本價值的可能性。由于不能自由流動、不能進城而導致的能力的貧困，又成為農民在擇業和獲取收入時缺乏競爭力的原因。

第四，阻礙農民進城創業。即使近年來放寬了農民進城的管制，進城的農民在城市經營和生活也要付出更大的代價，存在著許多的經濟強制。例如，找工作難、干同樣工作卻比有城市戶口的人工資低許多、小孩上學難或者要付高得多的學費、從事生產經營活動手續更麻煩及受到更多刁難或支付更多的各種費用等等。

最后，從更廣泛的意義上看，阻礙農村城市化和"三農"問題的根本解決。理論和實踐都證明，解決"三農"問題必須依靠農業人口的大量轉移。而農業人口的大量轉移根本上依賴于農村城市化和農業現代化。農村城市化無非是兩條途徑：一是農村人口流入現有城市，現有城市擴大規模，同時進行城市現代化改選；二是在現有的農村建造新的城市。現行戶籍管制既使上述第一、第二兩條途徑都不暢通，又使已經存在的農村人口流動變態，積極作用被抑制，消極作用被放大，即農民只能"進廠不進城"、"離土不離鄉"，進城民工只能是無戶口、無家可歸的"盲流"，由此引發一系列社會問題，而許多人特別是一些城市居民把這些問題歸罪于進城的農民，這是不公平的。

、教育制度

首先是受教育機會的不平等。農村戶口的居民在不同層次的教育上，都不同程度地受到制度性歧視，使農民的人力資本相對貧乏。就回報率最高的初等教育而言，雖然在農村大部分地區都普及了九年教育（小學和初中教育），但是，農村的孩子并不能獲得與城市孩子等質等量的教育，因為農村學校的各種教育設施，無論數量和質量普遍不如城市，師資隊伍的質量也與城市有很大差距；至于中等教育（包括普通的和職業的中等教育），很大一部分農村孩子已經不能享受了。農村地區普通高中數量少、規模小，能夠容納的學生也就很少。并且目前很多高中招收比例有一半以上的自費生（一次性繳納7000元至15000元），農村孩子接受這個階段教育的機會就很小了。以筆者調查的村子為例，僅有大約四分之一的孩子能夠升入普通高中，很大一部分農民難以支付高額學費，孩子被迫中斷學業。另外，職業中等教育，一方面數量偏少，更主要的是質量沒有保障，學費還不低，所以農民也難以享受；高等教育制度是最直接地體現出歧視農村戶口的居民的制度。先不論因支付能力的限制而導致的實際上的不平等，從入學資格或規則上就有歧視。我國高校一直實行劃片招生，各省錄取分數線不一樣，各省的農村考生與城市考生的錄取線更是不一樣，在農村的錄取線總是遠遠高于在城市的錄取線。希臘經濟學家薩卡羅樸斯從人力資本理論出發，認為在二元勞動力市場條件下，高等教育是低收入家庭子女進入頭等勞動力市場、溝通二元勞動力市場的渠道。我國的情況是，這個渠道仍然非常窄；至于職業培訓，農民的機會更少。城市的公務員、事業單位的職員、企業員工等，總是有一些定期的或不定期的不需要自己支付費用或自己支付較少費用的、有利于提高自身素質的培訓，即使是城市的下崗工人，還有再就業的培訓，而農民就沒有這些機會。

其次，農村居民接受同等的教育，要付出相對高的代價（相對支付能力來說）。例如，以山東省臨朐縣的一個村子為例，該村人均年收入為2000元左右，一名小學生一年的學雜費在300元左右，一名初中生的學雜費為500元左右。并且，在村民每年繳納的提留中還有100元左右的教育經費，以一個有兩個適齡學生的四口之家為例，每年僅"義務教育"的支出平均就在900元左右，約占總收入的十分之一以上，這是一筆不小的開支。相對于人均年收入6000元、8000元、10000元或更高的城市居民來說，農村居民的負擔要重得多，相對成本高得多。至于中等和高等教育，農村居民的相對成本更高。隨著收費制度的改革，農村居民通過更大努力獲得入學資格后，面臨的是高額的學費和其它費用，有些甚至因此放棄入學資格。

第三，就相對高成本而言，與城市居民比較，受過同等教育但是來自農村的人，就業選擇的機會沒有來自城市的多，人力資本價值實現程度較低。也就是人們看到的現象：同樣是大學畢業，學習成績差不多，甚至農民子弟學得更好、能力更強，但是，就普遍情況而言，農民子弟找工作比來自城市的難，找高收入、更有發展前途的工作更難。因為在多數情況下，農民家庭沒有所謂的"關系"或"背景"。可見，農民子弟上大學，計算絕對收益，農民還是值得的；而如果計算其相對成本和相對收益，農民不比城市居民的投資效率高。農民子弟初中畢業后，如果再上高中，如果考不上大學，除開務農，基本上沒有就業途徑，就使得中等教育支出基本上沒有直接回報。這也就是農民子弟要幺上高中考大學、要幺初中畢業后在家"干活"或外出"打工"的原因。可以說，農民對教育的投資，相對于城市居民而言，相對成本高，而預期收益低，投資風險大。而這些又與戶籍制度相關，主要歸因于他們長期或世代是農民或農村戶口。

最后，我國現行的所謂的"義務教育"體制，是不能保證高質量實施農村初等教育卻又增加農民負擔的體制。所謂"義務教育"應該是法定的、由國家提供的（對公民個人來說是免費的）、保障國民基本文化知識素質和培養公民意識的教育，是國民文化科學知識的最基本的保障線。可是，我國的所謂"義務教育"，實際上不是完全意義上的義務教育，國家并沒有盡到義務，特別是在農村。經費籌措主體、方式等方面都有弊端。中央政府不全額提供義務教育的基本經費，而是讓各級地方去籌措，實際上等于置中國地區經濟發展水平差異和城鄉經濟發展水平差異從而不同地方政府籌措經費的可行性的差異于不顧。所謂"義務教育"經費，很大一部分被農村鄉（鎮）、村政府以各種"收費"的方式直接加到農民個人身上，甚至直接加到具體的學生家長身上。更何況農村政權組織還常常借辦教育多向農民收費，或者把辦學經費用到別的地方。實際上，農村"義務教育"經費已經成為農民的一個沉重的負擔。但是，在許多落后的農村地區，因為農民的收入實在有限，基層政權的"干部"再努力，也難以籌措到足夠的經費。因此，實際上，相當一部分農村地區的義務教育是沒有普及的，或者說質量是沒有保障的。農村"費改稅"試點地區，義務教育經費問題突然變得更加突出，一般的解決辦法是經費全部納入縣財政統一預算，但是這不能根本解決問題，因為大多數縣的財政收入來源于農業和農民，仍然主要是農民負擔，經濟落后地區的經費仍然沒有保障。

教育制度對農民客觀上的歧視，對農民直接負擔的加重、對其人力資本的增加以及對人力資本價值的實現都有重要制約，既與其短期貧困有關，更制約其長期的致富。一代人的教育是影響到幾代人致富的事情。在教育這個問題上，一代人機會的不均等實際上意味著幾代人機會的不均等，更何況農民已經不只是一代人在受教育方面受到歧視了。

四、稅費制度

農民負擔是指在特定時間內（比如一年），農民以各種形式向國家、集體、社會無償提供的貨幣、實物和勞務，主要是各種稅、費、義務工、集資和罰款。現在農民負擔到底有多重，由于負擔形式的繁多，有合法的、非法的、顯性的、隱性的，因此，很難準確統計，不過，有些研究成果中的數據，還是很有科學依據的，可以參考。判斷農民負擔的輕重，既需要看農民負擔的絕對量，更需要看農民的收入量，從而看農民的負擔量占其收入總量的比例。1999-2001年我國農村家庭人均純收入分別為2210.3、2253.42、2366.4元。2000、2001兩年中來源于農、林、牧、漁與農業生產相關的第一產業收入分別為112534、1165.17元，占純收入的比例分別為49.93%、49.2%。同期，我國城鎮居民人均可支配收入分別為5854、6279.98、6859.6元（《中國統計年鑒》2000、2001）。這三年城鄉居民收入比為2.65∶1、2.79∶1、2.9∶1。如果我國目前各項法律規定的標準能夠如實貫徹執行，各項稅費水平約占農民人均純收入的14%。其中各項農業稅收所占比重較小，約為2.5%左右，"三提五統"及其它社會負擔為農民負擔的主要來源，約占農民人均純收入的11.03%。可以說，農民負擔重不在于農業稅，而在于各項社會負擔，實際上農民負擔還要重得多。據國家稅務總局農稅局課題組根據12個省（區）、60個縣（市）、120個鄉（鎮）、近5000農戶的調查統計資料分析，1997年受調查農戶人均負擔總額為195元，比1990年的73.7元增長1.7倍；占當年家庭經營純收入的比重，由1990年的10.9%上升到1997年的12.4%，增加1.5個百分點。有些地區農民負擔水平占到上年人均純收入的20%以上。據國家統計局測算，1990年代以來，通過"剪刀差"形式轉移出去的農業剩余價值仍占農民年純收入的20%左右。

如果由農民負擔的各項稅費按人均純收入的20%計算，再加上隱性的"剪刀差"負擔，實際上農民的總體負擔水平相當于農民實有人均純收入的40%，農民負擔沉重是一個事實。

農民負擔重，是指農民從自己已經創造出來的財富或收入中分得的比例太少，說明農民在收入分配的過程中是一個弱勢群體，缺乏談判和自我保護的能力。農村稅費制度實際上是對農民創造的國民收入分配制度，它的不合理是導致農民負擔沉重的主要原因。

首先是負擔形式不規范，收費和集資、攤派名目太多，無章可循，或者相應的規章本身留下漏洞，使執行者有隨意增加負擔的可能性。現實情況是，"三提五統"及其它社會負擔為農民負擔的主要來源，約占農民人均純收入的11.03%。可以說，農民負擔重不在于農業稅，而在于稅以外的各項社會負擔。

其次，現行農業稅制不合理。例如，現行農業稅計征標準還是根據1961年的產量及土地面積確定的，一直沒有改變；征收農業特產稅，既容易造成重復征稅，又使基層稅務機關可以隨意判斷農民的產品是不是特產，從而隨意加收特產稅。而且這一稅種不利于農業產業結構調整、不利于提高農業生產率，與政府再三強調的優化農業結構主張是矛盾的。

第三，對農民的稅種和稅率，一直沒有合理和有效的設置。農業稅基本是按人數、畝數來計征，這樣對征收者來說倒是簡單，可是造成實際上的"稅率累退"或"倒累進制"，收入高的相對而言稅收負擔反而輕，而且將相當大部分收入較低的農民納入了征稅范圍，加重了農民，特別是低收入農民的負擔。可是，如果按累進稅率征收個人所得稅，不僅收入的確認有操作上的難度，而且極可能因征收者夸大農民所得而加重農民負擔。

現在農村正在進行稅費制度改革的試點，基本措施取消各種收費和攤派，調整農業稅，統稱為"費改稅"。改革的指導思想是正確的，試點的效果也很顯著--較大幅度地減輕了農民負擔，但是"費改稅"引發的問題沒有配套的改革措施解決，也就是說，基層政權向農民收的錢，因為上級政府的壓力而少了，可是開支并沒有減少。這樣的"費改稅"很難長期維持，農民負擔的減輕可能沒有保障。

上面說到稅費制度的不合理是導致農民負擔重的重要制度原因。不過不要把"減輕農民現有負擔"與"農民致富"等同起來。如果這樣理解，農民致富就簡單地變成農村稅費制度改革了（雖然這一改革也不簡單）。現有的每人每年平均200元左右的負擔，相對于農民的收入量而言，是很重的。農民收入越低，他感覺負擔就越重，就越顯得相對貧困，農民的意見就越大。行為經濟學揭示了這一規律：人們常常對行為后果與某一特定的參照系的相對差異很敏感，而對后果本身的絕對值不太敏感；常常對損失或減少收入比對收益或增加收入更重視。200元的負擔對本來收入低的農民來說，無論是對生產生活的實際影響還是心理感覺，都很強烈，而對于高收入者就不算什幺。給農民200元錢，解決不了農民貧困問題，從低收入的農民那里拿走200元錢，農民感覺損失很大，尤其在他難以支付這200元錢的情況下。所以，"費改稅"或其它形式的稅費制度改革，能減輕農民負擔、減低相對貧困，但是不能使農民富裕。因為，即使把現有農民負擔全部取消，再給農民200元錢，農民還是不能富裕。

還有其它一些制約農民致富的制度，在此值得提出并且需要改革的是農村政治體制，突出表現為基層政權機構臃腫，需要農民供養的人員太多。許多的機構和人員就是為收費而存在的。它的"職能"就是增加農民負擔。這是亂收費、增加農民負擔的根源，也是稅費制度改革的實質性阻力所在。對它的改革比稅費制度改革更迫切、更重要。