農(nóng)村人口受教育權(quán)憲法保障機(jī)制研究論文

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論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村人口；受教育權(quán)；憲法保障

論文摘要：農(nóng)村人口受教育權(quán)保障對于和諧社會構(gòu)建具有重大意義，但是我國農(nóng)村人口受教育權(quán)保障的現(xiàn)實始終未能得到真正實現(xiàn)。因此，我們應(yīng)從受教育權(quán)的性質(zhì)入手，合理分析其應(yīng)然權(quán)利內(nèi)容和義務(wù)主體，在此基礎(chǔ)上，對照受教育權(quán)的上述應(yīng)然要求尋找我國的現(xiàn)實差距并最終建立涉及立法、行政與司法的全方位農(nóng)村人口受教育權(quán)憲法保障體系，從而在根本意義上實現(xiàn)對農(nóng)村人口受教育權(quán)的長效法治保障。

1和諧社會中農(nóng)村人口受教育權(quán)保障的意義

教育對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起先導(dǎo)性、全局性、基礎(chǔ)性作用。只有教育公平，賦予每個受教育者相同的受教育機(jī)會，才能使社會成員的潛能、積極性和創(chuàng)造性得到最大限度的開掘、激發(fā)和釋放。同時，教育是實現(xiàn)社會公平的偉大工具。只有使每個社會成員都能平等地接受教育以促進(jìn)人的全面自由發(fā)展，社會才能公平，和諧社會的構(gòu)建才有保障。因此保障農(nóng)村人口平等受教育權(quán)的實現(xiàn)對我國當(dāng)前構(gòu)建和諧社會意義重大。

首先，只有具備現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)才能使農(nóng)村和農(nóng)民盡快實現(xiàn)物質(zhì)文明的極大豐富。在國際上，各國已普遍認(rèn)識到受教育是防止失業(yè)的有利條件。在美國，高中未畢業(yè)者的失業(yè)率是大學(xué)畢業(yè)者失業(yè)率的六倍。我國的統(tǒng)計數(shù)字也證實：領(lǐng)取最低生活保障金的居民文化程度普遍較低，初中及以下的占81．6％，高中或中專的占12．6％。這說明在現(xiàn)代社會，是否接受教育、受教育程度如何已成為影響公民就業(yè)乃至生存的重要因素。同時，受教育不僅可以增加農(nóng)民的財產(chǎn)收人，還會減少其在醫(yī)療、商品選購、購買他人勞務(wù)、商品維修以及子女在文化學(xué)習(xí)方面的支出。可見，農(nóng)村人口受教育權(quán)的真正實現(xiàn)有利于培養(yǎng)合格勞動者、促使農(nóng)村人口社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利的實現(xiàn)并發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)。

其次，政治文明要求在農(nóng)村實現(xiàn)依法治村和村民自治。而這不僅要求農(nóng)村管理人員具備較高的現(xiàn)代政治和法律素質(zhì)，還要求所有村民具有參與管理和監(jiān)督的能力。不僅如此，政治文明需要占我國人口絕大多的農(nóng)村人口參與國家事物的管理，而這無疑要求農(nóng)村能理解并運用其憲法權(quán)利，通過民主選舉和監(jiān)督等民主制度實現(xiàn)管理國家的目的。臺灣學(xué)者謝瑞智把受教育權(quán)寫入憲法的理由概括為國民素質(zhì)及其參與政事之能力的提升。可見，農(nóng)村人口受教育權(quán)保障有利于培養(yǎng)合格公民，提升其參與政治的能力，實現(xiàn)政治文明。

再次，和諧社會要求其成員具有健全的人格和較高的思想道德素質(zhì)，要求城鄉(xiāng)人員能合理流動、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與社會共同發(fā)展。但教育不公平不僅造成公民在個人技能和勞動力資源方面的不平等，妨礙社會合理流動，也埋下了城鄉(xiāng)、地區(qū)、階層等人際矛盾和沖突的隱患，與以人為本的精神和全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀背道而馳。不僅如此，受教育權(quán)的不平等還導(dǎo)致了受教育者人格的缺陷。從那些流人城市的農(nóng)村少年兒童對城市學(xué)生和“城里人”的情感認(rèn)同程度，以及文盲半文盲人群的暴力犯罪中，我們可以看出教育不平等和鄉(xiāng)村教育的貧困所造成的深遠(yuǎn)影響。

總之，和諧社會的實現(xiàn)是社會主義物質(zhì)文明、精神文明和政治文明的全面發(fā)展和完善，是農(nóng)村與城市良性互動、共同發(fā)展的系統(tǒng)工程。而只有農(nóng)村人口受教育權(quán)的保障才可以為其提供全方位的、基礎(chǔ)性的保障。

2從受教育權(quán)的憲法性質(zhì)看農(nóng)村人口受教育權(quán)保障的缺失與彌補(bǔ)

要保障農(nóng)村人口平等受教育權(quán)，首先應(yīng)對受教育權(quán)的性質(zhì)、義務(wù)主體及其內(nèi)容有完整而準(zhǔn)確的認(rèn)識。

多數(shù)的學(xué)者認(rèn)為，受教育權(quán)的義務(wù)主體是特定的，即國家。但我們認(rèn)為受教育權(quán)兼有自由權(quán)和社會權(quán)的性質(zhì)，因此，從自由權(quán)的角度看，任何主體都是受教育權(quán)的義務(wù)主體，負(fù)有消極的不侵害或妨礙他人受教育權(quán)享有的義務(wù)。同時，我們認(rèn)為農(nóng)村人口受教育權(quán)的義務(wù)主體還應(yīng)包括社會，其中尤其是城市和發(fā)達(dá)地區(qū)人口。這是因為，我國長期實施的是以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的犧牲支持工業(yè)和城市的發(fā)展戰(zhàn)略；同時，改革開放以來部分地區(qū)和人口先富的戰(zhàn)略也是以國家的大量投入為前提的。這些戰(zhàn)略的實施保證了城市和發(fā)達(dá)地區(qū)人口可以享有更好的生活和受教育條件，但卻以犧牲農(nóng)村人口的生活和受教育條件為代價。因此，從權(quán)利義務(wù)一致的角度考量，這些人口有義務(wù)反哺農(nóng)村人口，保障其受教育權(quán)的實現(xiàn)。在關(guān)于《義務(wù)教育法(草案)》的說明中，義務(wù)教育被界定為國家、社會、學(xué)校、家庭必須予以保證的國民教育。”也可說明，農(nóng)村人口受教育權(quán)不僅是國家的義務(wù)，也應(yīng)是全社會的義務(wù)。但我國立法和實踐從未明確社會對于農(nóng)村人口受教育權(quán)保障的義務(wù)主體，更未為此制定相對明細(xì)可行的制度性規(guī)范，這不能不說是我國立法認(rèn)識上的缺失。

受教育權(quán)具有社會權(quán)性質(zhì)，其突出特點是政府的職能由消極防御變?yōu)榉e極作為，以提高公民的福祉，因此被稱為“積極權(quán)利”。社會權(quán)的法律化就是要為社會權(quán)的落實確定“實施細(xì)則”，具體規(guī)定權(quán)利主體、內(nèi)容、行使方式和程序、相應(yīng)的義務(wù)主體、義務(wù)內(nèi)容以及救濟(jì)程序等。就受教育權(quán)而言，其內(nèi)容應(yīng)大致包括受教育機(jī)會權(quán)、受教育條件權(quán)、和公正評價權(quán)。受教育機(jī)會權(quán)是指個人依法獲得接受一定形式、一定階段的受教育機(jī)會的權(quán)利。受教育條件權(quán)是指受教育者有權(quán)請求國家提供受教育條件并保證其平等利用這些條件，并在利用該條件確有困難時，有權(quán)請求政府給予幫助。受教育公正評價權(quán)是指受教育者在利用教育條件使身心發(fā)展變化以后，其身心狀況獲得公正評價的權(quán)利。與此對應(yīng)，國家應(yīng)承擔(dān)三項義務(wù)，即尊重、保護(hù)和實施受教育權(quán)。其中尊重義務(wù)就是要求政府放棄干涉，尊重受教育者選擇教育機(jī)構(gòu)的自由，避免有礙行使受教育權(quán)的措施的出現(xiàn)。保護(hù)義務(wù)要求政府采取必要的措施保護(hù)受教育權(quán)免受其他個人或團(tuán)體的侵害，如保證學(xué)校在入學(xué)等方面不采取歧視做法。實施義務(wù)要求政府采取積極措施以便受教育者行使受教育權(quán)，它要求國家設(shè)置各種學(xué)校和教育機(jī)構(gòu)，確立獎學(xué)金和助學(xué)金制度，提供充足適合的師資和設(shè)施，制定完善科學(xué)的教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)等。

而由于國家作為義務(wù)主體的特殊性，因此國家義務(wù)最終應(yīng)落實在：立法上對農(nóng)村人口受教育權(quán)的實現(xiàn)提供具體規(guī)范和保障措施；在行政管理上保障教育資源的公平分配和農(nóng)村人口受教育權(quán)的實際享有；在司法上為農(nóng)村人口提供其受教育權(quán)受害時的訴求渠道和及時矯正機(jī)制。但毋庸諱言，當(dāng)前國家對于保障農(nóng)村人口受教育權(quán)的實現(xiàn)中都沒有完全履行其應(yīng)然義務(wù)。

就立法而言，我國長期采用的是政策指令而非建章立制的方式，教育法律體系中必不可少的教育財政法長期缺位。由于缺乏法律制度的規(guī)范，政策的實施容易隨著領(lǐng)導(dǎo)人或其意志的改變而改變。同時，由于缺乏立法的嚴(yán)謹(jǐn)論證和制度公平的保障，使得教育資源出現(xiàn)分配不公平、不平等的狀況，尤其是使農(nóng)村人口在獲得受教育的機(jī)會以及教育資源上不平等。

就政府而言，我國教育經(jīng)費短缺、政府投入不足是不爭之實。雖然《中國教育改革和發(fā)展綱要》已確立了教育經(jīng)費以財政撥款為主，多渠道投入的方針。但實踐中卻往往主從顛倒，強(qiáng)調(diào)多渠道投入，弱化政府的責(zé)任。2002年全社會的教育投資為5800多億元，其中用于城市人口的投資占77％，而占總?cè)丝跀?shù)60％以上的農(nóng)村人口只獲得23％。《中國教育報》2004年問卷調(diào)查結(jié)果顯示，超過50％的農(nóng)村中小學(xué)“基本運行經(jīng)費難以保證”，這意味著國務(wù)院規(guī)定的“三個確保”在一半以上的農(nóng)村沒有實現(xiàn)。有58％的農(nóng)村學(xué)校危房改造經(jīng)費無法落實，超過40％的小學(xué)仍然使用危房，超過30％的農(nóng)村小學(xué)“粉筆論支有限發(fā)放”，近40％的農(nóng)村小學(xué)“交不起電費，有電不敢開電燈”，甚至缺少桌椅。另外，“大學(xué)畢業(yè)生當(dāng)教師需交費錄用、工資拖后發(fā)放”情況在農(nóng)村中小學(xué)則接近10％。在部分地區(qū)，甚至出現(xiàn)了“承包教育”或“學(xué)校轉(zhuǎn)制”的怪現(xiàn)象。地方政府為甩掉教育財政的包袱，將中小學(xué)轉(zhuǎn)變?yōu)閲忻褶k，停止教育撥款，讓學(xué)校自己解決教師工資和辦公費用從而任其“自生自滅”。而地方財政的不平衡，導(dǎo)致了基礎(chǔ)教育投入的不平等，拉大了區(qū)域教育的差距，造成了農(nóng)村人口進(jìn)人優(yōu)質(zhì)高校的機(jī)會越來越少。據(jù)國家教育科學(xué)“十五”規(guī)劃課題“我國高等教育公平問題的研究”顯示，20世紀(jì)9O年代以來，重點大學(xué)農(nóng)村生源逐漸減少，城鄉(xiāng)間巨大差距成為我國最主要最顯著的教育差距。在城市，高中、中專、大專、本科、研究生學(xué)歷人口的比例分別是農(nóng)村的3．5倍、16．5倍、55．5倍、281．55倍、323倍。

就司法而言，一方面由于政府對農(nóng)村人口受教育權(quán)的管理大都表現(xiàn)為抽象行政行為，而抽象行政行為具有不可訴性，因此農(nóng)村人口在其受教育權(quán)受到侵害時不能以訴訟方式進(jìn)行維權(quán)。另一方面，由于我國沒有專門的憲法保障監(jiān)督機(jī)關(guān)，也未能將侵害農(nóng)村人口受教育權(quán)納入違憲審查的審查范圍。這導(dǎo)致了農(nóng)村人口受教育權(quán)名為憲法權(quán)利，實際上卻淪為理論上的權(quán)利，無法獲得現(xiàn)實保障。

就社會而言，除不成制度和沒有明顯效果的援助外，農(nóng)村人口不僅沒有獲得城市和發(fā)達(dá)地區(qū)的實際幫助，而且在進(jìn)城人學(xué)等方面還受到城市和發(fā)達(dá)地區(qū)的歧視。

因此，要為農(nóng)村人口受教育權(quán)的實現(xiàn)提供憲法保障機(jī)制，國家和社會都應(yīng)切實履行其應(yīng)然義務(wù)。

首先，國家應(yīng)通過公正和科學(xué)地立法為農(nóng)村人口受教育權(quán)的實現(xiàn)提供完整的制度保障。目前我國雖有《義務(wù)教育法》等法律為農(nóng)村人口受教育權(quán)提供基本保障，但事實上長期以來指導(dǎo)我國教育發(fā)展的往往是政策，且其奉行的教育資源分配模式是以效率為導(dǎo)向，以城市、高等教育和重點學(xué)校作為投資重點。這一模式有悖于政府的基本職能和公共財政的基本宗旨。而這些偏差產(chǎn)生的根本原因在于在立法或政策出臺時沒有將平等理念納入其中，因此農(nóng)村人口受教育保障的前提是確保立法過程的科學(xué)和平等理念。不僅如此，我國當(dāng)前相關(guān)法律難以適用，關(guān)于農(nóng)村人口受教育權(quán)保障除了《義務(wù)教育法》的原則性規(guī)定外，并無細(xì)致、可操作的法律法規(guī)。這導(dǎo)致了應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的機(jī)關(guān)及其人員、相關(guān)社會主體在不履行義務(wù)時也未能追究任何責(zé)任，從而使得法律規(guī)定流于形式而無法落實。故而我們急需更為細(xì)致、科學(xué)、公正和可操作的法律法規(guī)將農(nóng)村受教育權(quán)保障制度加以細(xì)化落實。如農(nóng)村教育專項資金轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村教師任職資格與待遇保障、農(nóng)村進(jìn)城人員子女入學(xué)、農(nóng)村教育課程和科目等都有待立法科學(xué)明確的規(guī)定。公務(wù)員之家:

其次，政府，尤其是教育行政機(jī)構(gòu)的基本職能在于對照聯(lián)合國《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約》第13條中的可得到、可進(jìn)入、可接受、可適應(yīng)要求，確保農(nóng)村人口受教育權(quán)保障中各項制度的實現(xiàn)。特別應(yīng)針對農(nóng)村教育經(jīng)費投入的不足、教學(xué)師資力量的薄弱和教學(xué)內(nèi)容與方法的落后等突出問題，具體制定解決措施。在可得到性方面應(yīng)保障農(nóng)村學(xué)校的設(shè)置及其設(shè)施和師資的合理配置；在可進(jìn)人性方面應(yīng)防止家長和雇主阻止女生上學(xué)；在可接受性和可適應(yīng)性方面，應(yīng)積極采取措施確保教育內(nèi)容適宜于農(nóng)村現(xiàn)實需要。為此政府要制定階段性目標(biāo)和考核與獎懲機(jī)制，明確個人責(zé)任制從而確保落實。在具體問題上，至少應(yīng)保證教育經(jīng)費的省級統(tǒng)籌和縱向分配并在未來逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。為改變農(nóng)村師資缺乏和教育手段落后的不足，可以考慮建立長期的城鄉(xiāng)交流制度，將城鎮(zhèn)教師的農(nóng)村從教經(jīng)歷和業(yè)績作為其職稱評定的條件之一，在師范大學(xué)中建立農(nóng)村教師的定向培養(yǎng)機(jī)制，制定優(yōu)惠措施鼓勵師范畢業(yè)生前往農(nóng)村任教。同時規(guī)范當(dāng)前的“三支一扶”等制度，嚴(yán)格其人員的選拔，提高其待遇，建立長期的留人用人機(jī)制。就課程設(shè)置與內(nèi)容而言，教育行政機(jī)構(gòu)應(yīng)針對不同地區(qū)的不同需要設(shè)計適合農(nóng)村的教育內(nèi)容，重點幫助經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展中等職業(yè)教育。

再次，我國應(yīng)建立專門的憲法保障監(jiān)督機(jī)關(guān)和憲法救濟(jì)機(jī)構(gòu)；將國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和個人的行為納入侵害農(nóng)村人口受教育權(quán)的審查范圍。同時規(guī)定企事業(yè)單位和權(quán)利人本人可以提起針對侵犯受教育權(quán)、教育平等權(quán)的違憲審查。這樣，在農(nóng)村人口受教育權(quán)受害時其可以獲得現(xiàn)實的法律保護(hù)。簡言之，要保障農(nóng)村人口受教育權(quán)的實現(xiàn)，國家應(yīng)健全“確認(rèn)權(quán)利——制度安排——違憲救濟(jì)”的完整體系。

最后，全社會首先應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村人口受教育權(quán)的平等實現(xiàn)提供良好的環(huán)境氛圍，尤其不應(yīng)忽視和歧視農(nóng)村人口的受教育權(quán)。其次，城市政府在接納進(jìn)城務(wù)工人員子女人學(xué)、安排和鼓勵城市師資和教育資源扶持幫助農(nóng)村教育等方面都有積極義務(wù)。其他組織和城市人口的義務(wù)表現(xiàn)為一方面應(yīng)支持政府的上述行為并接受其可能帶來的自身利益的損害；另一方面通過繳納專項稅收或基金直接為農(nóng)村教育的改善提供資金來源，畢竟我國政府財政支出的有限性難以保障農(nóng)村人口受教育權(quán)的實際需要。

總之，正確認(rèn)識農(nóng)村人口平等受教育權(quán)對構(gòu)建和諧社會的重要性，明確農(nóng)村人口受教育權(quán)的憲法性質(zhì)和義務(wù)主體，通過立法、行政和司法的制度完善以及國家和全社會的義務(wù)履行，才能真正實現(xiàn)農(nóng)村人口平等受教育權(quán)的長期、穩(wěn)定的制度化保障。