支持農行股改面向三農財稅體系研究論文

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【摘要】農行股改后新的市場定位表明,農行對于我國農村經濟發展起著重要作用，但由于財稅政策與金融制度安排不到位，農行面臨的諸多矛盾已經成為制約農村金融發展、服務“三農”問題的瓶頸。本文以此為出發點，探討構建我國財稅政策支持下農行服務“三農”的制度安排。

【關鍵詞】服務三農面向三農財稅政策

一、農行股改“面向三農”面臨的主要矛盾

農行股改按照“面向三農，整體改制，商業運作，擇機上市”的方針進行，這意味著農行將定位于“三農”，按照完全的商業化模式經營運作。農行商業化經營的本質屬性與面向“三農”這一弱質產業的政策要求要完全統一起來，存在許多矛盾需要財稅政策化解。

矛盾之一：縣域農行運作困難，內部矛盾重重。首先是商業運作追求高效與業務辦理效率低下的矛盾。例如，在上級行授信額度內辦理還舊借新業務，中行、工行、建行一般1-2天就可以辦完，而農行常常需要3-4周甚至超過1個月的時間。其次是農行中小企業信貸準入門檻較高與涉農客戶小額信貸需求的矛盾。再次是農行員工的整體知識、年齡結構與業務發展不相適應的矛盾。最后是現代商業銀行規模大、科技構成高與農行縣域支行、營業網點營業條件差的矛盾，嚴重制約縣域行的業務發展。

矛盾之二：縣域金融生態環境較差，競爭不公平的矛盾。一是部分地區農戶和中小農村企業信用意識較差，甚至利用假破產、資產重組等形式惡意逃廢銀行債務，直接影響了農行的經營效益；二是農村金融市場中目前還沒有建立誠信與擔保體系，涉農金融機構之間信息閉塞，不能對惡意違約行為進行有效鉗制；三是部分地區農行的網點被撤，營運體系不健全、作用有限，不能滿足資金需求小、信息風險大的農戶、中小企業發展的資金需求；四是銀政合作仍需加強。一方面，財稅支農資金沒有發揮應有作用，資金多頭管理，資源配置效率較低；另一方面財稅與農行之間缺乏有效的對接方式，農行為政府項目的資金配套受到諸多約束，人為限制了農行的發展速度。

矛盾之三:面向“三農”與“商業運作”兩個目標、兩種責任、兩套考核體系的矛盾。“面向三農，整體改制，商業運作，擇機上市”是一個完整體系。一方面，農行要面向“三農”，服務縣域；另一方面，作為商業銀行，農行還必須商業化運作，實現價值最大化、風險最小化。這兩個目標、兩種責任、兩套考核體系如何兼顧，農行在實際工作中很難把握。沒有嚴格的財稅支持指標考核體系和監督，二者很難兼顧，容易形成新的巨額不良資產。

矛盾之四：地方政府對“三農”貸款投入期望值高與現有信貸準入要求嚴的矛盾。雖然農行基層機構是一級法人體系下的商業金融授權機構，但是地方政府出于地方經濟發展需求，會利用各種手段對農行經營施加影響。這一情況過去曾普遍存在，今后也不可避免，特別是在農行服務“三農”的定位明確后，各級政府對農行增加“三農”貸款投入的期望值會更高。而農行作為商業銀行，貸款的準入條件在股份制改革之后將更嚴格、更精細，出現不良貸款之后對責任人的追究將更嚴厲。在嚴格的市場準入標準、評級授信要求和責任追究機制下，服務“三農”的職能很難充分發揮。

矛盾之五：股東價值回報最大化與服務“三農”整體收益偏低的矛盾。農行股改到位后，股東結構將多元化，無論是國家投資者、戰略投資者，還是廣大股民都要求回報最大化。但“三農”產業和縣域經濟客戶存在投入大、生產周期長、資金回報率低、風險系數高的基本特征，與純粹的商業銀行經營要求存在很大差距，將給農行經營業績和市場形象帶來很大壓力。

矛盾之六：監管標準的一致性與服務對象風險系數差異性的矛盾。農行市場定位于面向“三農”，但在現階段，“三農”畢竟還是弱質產業，縣域經濟的客戶群體抗風險能力相對較弱。在這個市場環境中做業務，面臨的風險相對會大一些。但是，目前監管部門對農行的監管標準與其他商業銀行是一樣的，這個矛盾很難處理。

矛盾之七：服務三農與歷史包袱沉重、持續發展后勁相對不足的矛盾。近年來，隨著政府加大企業重組力度和加速產業結構調整，農行2000年以前支持的一批農村企業陸續走向衰亡，帶來了沉重的經營負擔。農行2007年末不良貸款余額8065.1億元，需要計提的貸款損失準備高達6539.95億元，即使將資本金轉為撥備，缺口仍將達5186億元。（參見表1，表2）。

資料來源：根據2007年《中國農業銀行調研報告》整理

以上這些矛盾，即使農行股改完成仍將長期存在，需要持續的財稅政策支持。

二、財稅政策支持農行股改“面向三農”的理論依據

依據之一：糾正因農村金融主體陷入博弈困境造成的市場功能扭曲

農業由于內在的弱質性和高風險性導致農村信貸的風險高于一般工商業貸款，農行的風險自然也高于其他金融機構。農村信貸的高分散性、信息不對稱性等特點也增加了農行的經營成本。福利經濟學基本定理指出：完全競爭的市場經濟機制將導致帕累托最優狀態，但是當市場的不完備、信息的不對稱性以及非充分競爭等經濟特征普遍存在時,市場機制將不能自行達到帕累托最優狀態,這就是著名的格林沃德—斯蒂格利茨定理(GreenwaldandStiglitz，1986)。特別是由于加重成本、路徑依賴、資產專用性等因素的存在，微觀經濟易于陷入博弈的困境。如果用外部邊際收益（marginalexternalbenefit，MEB）來表示因為增加一個單位的農村資金投入而給社會所帶來的額外收益，則它可以用以解釋前述正向外部效應如何導致了社會信貸資金資源在農村信貸域中的扭曲配置。

正外部效應與資源配置效率如圖1所示，橫軸表示所提供的帶有正的外部效應的農村資金投入數量，縱軸表示有關的交易價格、效益和成本。S和D曲線分別表示該投資的市場供給曲線和市場需求曲線。MSB曲線表示社會邊際收益，它包括了融資者所獲得的私人邊際收益MPB和外部邊際收益MEB。S和D曲線相交于U點，相應的市場交易價格為P1，均衡數量為Q1。這時，融資者所獲得的私人邊際收益就等于其所愿支付的交易價格P1。但是由于外部邊際收益的存在，此時的社會邊際收益MSB處于P2的水平。根據福利經濟學的理論，只要社會邊際收益和私人邊際收益不一致，依據私人邊際收益做出的投資決策肯定不是具有效率的。

這樣，從效率的角度看，MSB曲線與S曲線的交點所決定的農村資金投資數量和交易價格才是最具有效率的。此時農村資金投資的供給數量為Q2，社會邊際收益為P3。顯然，Q2大于Q1。也就是說，當存在正的外部效應時，社會上的農村資金投資供給將會處于不足的狀態。例如,在農業產業領域,許多項目需要高額的投入,完成之后卻易產生“外逃”現象，在這種情況下相關產業就會傾向選擇等待接受農業企業的“技術外溢”策略，而不是發展農業產業，當所有的銀行都選擇了這種“最優”的等待策略時,農村資金就可能陷入停滯狀態。這也正是三農問題的癥結所在。因此，在通過市場機制實現資源最優化配置的功能被扭曲時，當農村資金外溢時，當農行面向三農時，財政稅收作為“第三方”加以支持和調整就具有了必要性和重要性。

依據之二:財政支持農行“面向三農”即是支持三農，是農村公共財政職能的實現

農行不論是歷史與現狀都姓農，其本質是與三農緊密聯系的。農行建立之初衷就是為農業發展、鄉村發展和農民生活的改善服務的，農行自建立那天起從未脫離三農領域，盡管近年來商業運作有弱化三農的趨勢，但其在農業的資金投入仍然高于任何一家商業銀行。根據農行年報，農行60%的網點、51%的員工分布在縣域，截至2006年末，農行縣域貸款和城市行管理的涉農貸款共計1.7萬億元，占全部貸款的55%。農行金融結算網絡不但為客戶提供服務，還為其他商業性金融機構和政策性金融機構提供給算等服務，具有一定的公共產品屬性和公共服務職能。這里，我們對農村居民的收入增長決定因素作簡單的模型分析，樣本數據取1999年至2005年，以農戶家庭的人均純收入（y）為被解釋變量，以農產品價格（P）、對農村的信貸投入（I，采取人均信貸來衡量，即包含農業的貸款投資，也包括對鄉鎮企業的信貸投資）、農村從業人員的就業結構（L，用農村中從事非農人員數與從事農林牧漁的人數比值反映農村勞動力就業結構的變化）、財政支農資金（F）作為解釋變量，運用OLS法對其對數形式進行多元線性回歸，并還原，得到如下的模型結果（各參數估計結果如表2）：

Y=2.739750L0.677054F0.140460I0.207506P0.188964

從模型結果可知，各變量均通過了10%顯著性水平的統計量檢驗。并且模型結果不存在自相關問題。同時方程通過了顯著性水平為99%的F檢驗。另外調整后的R-squared高達0.997269，說明模型具有較大的擬合度。因此，從回歸結果看，我們可知對農村的信貸投資，對農戶家庭收入具有正向的影響，即信貸投資每增長1%，農戶人均純收入可增長0.21%。因此，在當前的客觀條件下，農行1.7萬億的涉農貸款對于提高農民收入、促進農村經濟發展具有極其重要的深遠意義，另外也意味著當前農村對金融的需求遠未達到飽和狀態，存在供給缺口，需要通過進一步加大金融支持、完善農村金融體系來完成。公務員之家

依據之三：金融協調政策與財政支農政策的整合理論

愛德華·S·肖說過，金融體制缺乏效率的問題，不可能只由金融機構和金融政策的改善而得到解決。金融體制的改革應與其他非金融政策的改革配套進行。在改革金融制度時如不同時采取正確的國內稅收刺激政策和財政政策等，僅僅改革金融制度是沒有什么意義的。推進農行改革，財稅政策的配合至關重要，財政的無償投入與商業性銀行的有償投入相結合，二者能夠達到共同的政策目標。財政支農政策與農行“面向三農”具有緊密的聯系，這種緊密聯系從根本上說植根于雙方政策最終目標的一致性。兩大政策的著眼點，都是針對農村社會供需總量與結構在資金運動中表現出來的有悖于“三農”貨幣流通穩定和市場供求協調正常運行狀態的各種問題；兩大政策的歸宿，都是力求“三農”社會供需在動態過程中達到總量的平衡和結構的優化，從而使涉農經濟盡可能實現持續、穩定、協調發展。兩大政策的緊密聯系還來源于雙方政策手段的互補性以及政策傳導機制的互動性，一方的政策實施過程，通常都需要對方的政策手段或機制發揮其特長來加以配合策應。因此，現階段進一步加強我國農村財稅政策與農行改革政策協調配合的緊迫性，源于農村金融產業新階段的客觀要求以及“三農”經濟發展運行的實際狀況，具有特別重要的意義。

三、建立與完善支持農行股改“面向三農”的財稅體系

（一）清晰界定農行“面向三農”的含義，是建立支持農行股改財稅體系的前提

“面向三農”的股改方針既是一種改制方向性的要求，又是一種農行市場定位，體現在具體操作上的要求很高。農行怎樣運作，才算是符合“面向三農”的定位，政府與農行之間必須達成制度共識。只有這樣，對農行而言，才不至于無所適從；對政府而言，才可能對農行有著量化、一致、穩定、規范的系統考核。從目前看，對“面向三農”的含義界定仍不清晰。我們認為建立支持農行股改財稅體系，“面向三農”必須由權威部門加以明確，并在政府與農行之間形成高度共識，以便于雙方在實際工作中有所遵循。

（二）農行面向三農的財政支持體系

1.財政投入政策體系。財政投入是政府提供農村公共產品和公共服務的資金來源，增強農村公共產品和公共服務供給能力需要通過加大財政投資規模來實現。（1）農村社會保障、農村金融生態環境部門具有提供準公共產品的功能，需要政府直接、持續的資金投入與資金扶持。（2）農行歷史上曾經承擔了巨大的政策性信貸任務，形成的大量不良資產理應由財政予以消化（建立支農風險金），其核心資本嚴重不足，可由財政部分的注資或入股。

2.財政補貼政策。財政補貼是由財政安排專項資金進行的一種補貼，是直接或間接向農行提供的一種無償的轉移支付。與財政直接投入相比，財政補貼具有規模小、靈活性強等特點，是政府鼓勵與支持農村金融產業發展的一個重要工具。對于農行而言，更適用于財政補貼的運用。如國家對三農信貸的利息補貼，對設施農業的補貼，對農村貧困學生的助學貸款貼息等等。

（三）農行面向三農的稅收支持體系

1.農行涉農業務流轉稅制的改革。農行縣域業務營業稅改革可分為兩步進行：第一步保留現行營業稅制，降低稅負、擴大范圍。我國目前尚不具備廢除農行縣域業務營業稅改征增值稅的條件。第二步是改征增值稅。應當按照國際社會的通行做法,將我國現行的增值稅征稅范圍先行擴大到農行縣域業務，對大部分業務實行基本免稅法征收增值稅，對手續費、咨詢費等征收增值稅。同時,取消農行縣域業務征收的城市維護建設稅和教育費附加。

2.農行縣域業務所得稅制的改革與完善。（1）降低所得稅稅率,減輕農行縣域業務的稅收負擔；（2）修改稅前扣除規定，規范和統一稅基。取消計稅工資限額，與農行縣域業務經營有關的支出和費用應當允許在稅前據實扣除；放寬涉農業務壞賬核銷標準，按照中國人民銀行的規定在稅前計提專項貸款準備金；統一和提高固定資產的折舊比例；將預提稅改按應計提項目的實際匯款額征收；（3）按照涉農金融業務的不同和所屬區域不同來制定優惠政策，對貧困縣金融業務可規定較低的稅率，給予較多的稅前扣除，對國定貧困縣的涉農業務免征所得稅；對中西部、東北和海南的縣（縣級市），以及其他省（自治區、直轄市）的省定貧困縣經營所得減半征收企業所得稅，或先征后返專項用于增加風險準備以提高風險覆蓋能力；（4）取消縣域農村銀行機構儲蓄存款利息所得稅；（5）降低縣域存款準備金比率；（6）提高稅前損失準備金計提比例。

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