城市土地經營的現狀及策略探究論文

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摘要：城市土地經營是城市經營的核心和關鍵。國有土地非法入市、國有土地資產收益大量流失；土地出讓以生地、毛地為主，熟地出讓比重低；土地供應協議方式比重大，招標拍賣比重過低等是我國城市土地經營中的一些主要問題．對此，必須繼續深化土地使用制度改革、加強城市科學規劃管理以及積極尋求并實施合理有效的經營方略，這必將對健康地開展城市經營，促進城市建設發揮積極作用。

關鍵詞：城市經營；城市土地經營；主要對策

城市經營是在社會主義市場經濟條件下，為了突破城市發展的資金瓶頸，適應城市持續快速健康發展麗興起的一種新理念。所謂城市經營是指城市政府依據城市發展戰略，廣泛引用市場機制和營銷手段，充分挖掘與合理開發城市自身資源，科學地組織資源、資產、資金的市場化運營，做到增值財富、優化產業發展、加快城市建設，籍以提高城市的整體功能、環境質量和綜合實力，實現城市可持續發展的一種謀略和戰略措施。其中，城市的土地資源是城市最大的存量資產，是政府最大的財富。

城市經營的一個重要內容就是要最大限度地盤活土地資產，把自然資源轉化成滾滾財源。城市土地經營是城市經營的核心和關鍵。如何實現對土地的有效利用和保護性開發，達到可持續發展，是政府城市經營的基本目標和重要任務。政府要做好城市土地經營工作，這還需從它的制度條件談起。

一、城市土地經營的制度條件

我國傳統的城市土地使用制度是實行無償無限期元流動使用的制度。在這種城市土地使用制度下，形成了無償調撥土地的計劃管理體制，以及由計劃管理部門根據項目立項批地，然后由土地管理部門行政劃撥土地的城市土地供應機制。這種無償調撥和以需求定供給的土地供應機制和管理體制，由于缺乏市場機制的有效引導和有償付費的制約，土地使用者占用土地沒有任何經濟壓力，占麗不用、征麗不用、多占少用現象普遍。由于計劃者缺乏合理配置土地資源的價值尺度和來自市場的有關資源配置的信息，無法對大量建設用地的需求做出切合實際的調撥計劃，難以真正做到節約用地和空間合理配置，導致了城市土地濫用、土地資源配置不合理、土地利用效率低下以及土地資源的浪費嚴重等問題，制約了我國社會經濟的可持續發展。顯然這種傳統的土地無償使用制度早已不適合時代要求。在市場經濟條件下，對構成城市空間資源和功能載體的各種資本(如土地、基礎設施、城市形象等)特別是城市土地進行集聚、重組和運營，最大限度地盤活存量，吸引增量，實現城市的自我滾動、自我積累、自我增值，走以地建城、以地興城的自我發展之路已成必然。要達到這一目標必須首先改革相關的土地使用制度，變原有的計劃經濟體制下國有土地無償無限期使用制度為社會主義市場經濟條件下的以城市土地有償、有限期使用為核心內容的國有土地有償使用制度。這是進行城市土地經營的制度條件，也是重要的前提條件。

二、當前城市土地經營中存在的主要問題

隨著城市國有土地有償使用制度的建立，城市土地經營工作得以不斷開展，城市土地的資產價值日益顯現，對城市籌集建設資金，實現城市自我滾動、自我積累、自我發展發揮了越來越大的作用。另一方面，我們應該看到，由于城市土地經營工作實踐的時間不長，人們的觀點還比較陳舊、認識還不足，相關的研究不充分，法律法規不健全，所以就不可避免地還存在一些問題。

(一)國有土地非法入市。國有土地資產收益大量流失

我國城市存在的大量存量土地，還有很多掌握在土地使用者手中，而政府掌握的份額較少。在劃撥存量土地使用權可以通過補辦出讓手續向土地市場供應土地的制度下，使得眾多劃撥土地使用者成為合法的土地供應者，導致城市存量土地供應市場成為多頭供應的買方市場。存量土地自發、元序進入土地市場流轉的局面，使得政府難以真正實現對城市一級市場土地供應的高度壟斷，從而導致政府為管理城市土地市場所制定的以市場取向的供地計劃失效，政府宏觀調控市場能力大大削弱，容易引發土地市場供求失衡和總量失控，并導致土地市場運作不規范、國有土地資產大量流失。這種城市存量土地供應機制不僅難以有效促使存量土地資產顯化，相反，由于當前土地管理政策、手段、法制等的不完善，反而加劇了“隱性市場”的發展，造成大量國有土地資產收益的流失。

(二)土地出讓以生地、毛地為主。熟地出讓比重低

以熟地方式出讓，可以使土地前期開發后的增值收益歸政府所有，有利于增加城市建設資金，有利于縮短開發商的開發周期，分散開發經營風險，改善投資環境，有利于形成公平競爭的市場交易秩序。而以生地、毛地出讓，不僅導致理應歸屬國家的部分土地資產收益不能實現，而且由于土地標價的顯性程度低，導致土地市場競爭不規范，土地收益分配不合理。據不完全統計，我國目前城市出讓的土地中生地、毛地所占比例超過60％，而熟地則不到40％。

(三)土地供應協議方式比重大。招標拍賣比重過低

目前雖然有償出讓迅速擴大，但是在國家城市建設用地的供應總量中，通過有償出讓供應的仍占少數，而出讓中采用招標拍賣的更低。眾所周知，拍賣和招標的市場化和公開化程度要高于協議出讓，價格比較合理，也容易接受社會的監督，保持交易的公正、公開和公平性，有利于防止徇私舞弊。而協議出讓在地塊選擇、規范要求、價格形成、付款方式等方面更多依賴出讓機構的能動作用，隨意性和盲目性大，不易實現規范化。土地出讓行為的不規范，導致人情地、關系地、條子地比較普遍存在。土地使用權出讓價格偏低，少收了大量的土地出讓金。特別是房地產開發用地，過多的協議出讓，使城市土地價值收益不能通過出讓價格充分體現出來，不利于城市土地的經營，為土地交易中的“暗箱操作”和腐敗提供了溫床。一方面，掌握土地出讓權的個別人利用權力，徇私舞弊，貪污受賄；另一方面，一些人進行土地投機，炒買炒賣，牟取暴利。這些既造成了國家土地資產的大量流失，又造成了土地市場的混亂和無序。

三、完善城市土地經營的主要對策

(一)深化土地使用制度改革。解決土地供應“源頭”問題。實現政府對城市土地經營主動權

城市土地一級市場供應處于“源頭”地位，是城市土地資源的初次分配，對城市土地利用和土地市場規范意義重大。由于我國當前城市土地使用制度改革尚不夠完善，土地市場亦處于初級階段，距離規范化、成熟化的市場還有較大距離，市場機制對土地資源的合理配置作用還不顯著，土地供應和管理方式難以適應城市社會經濟發展的需要，難以對城市土地市場及各類開發行為發揮積極的宏觀調控作用。所以，深化土地使用制度改革，須先從“源頭”人手，從轉變城市土地供應機制模式這一深層次原因出發，徹底解決當前土地使用管理中的諸多問題。改變目前多個“源頭”供地的局面，將分散的土地集中起來，使政府真正做到壟斷經營土地一級市場供應，增強政府調控土地市場的能力，按照房地產的發展規律，在不同的經濟發展時期采用不同的土地供應計劃，促進城市經濟的良性發展。公務員之家

(二)科學規劃。地盡其用。實現城市土地經營的持續發展

應遵循“以人為本”的原則，從長遠的可持續發展的戰略需要出發，把“科學規劃，地盡其用”作為城市土地經營的基本策略。如果城市發展與用地規劃不科學，打亂仗，那就無法做到地盡其用，不能經營好城市土地。大連市市長說過：“要做好、做美一個城市，最重要的是總體規劃和精品意識，并不是有錢就能堆出一個美好的環境。……城市建設是凝固的藝術，歐洲人把它們的古城、古建筑都視為珍寶，文藝復興時期那些大師的作品，也多體現在一座座建筑的設計、墻雕和繪畫上。搞好城市要有點藝術眼光和品位。城市建設的特點是，抹上一筆，就很難拿掉，幾十年就是它了，搞個臟兮兮的建筑，能窩囊一輩子，給后人都添麻煩。我們不僅要給城市以使用價值，而且要賦予她藝術氣息，而且越往后，經濟條件越好，人們對精神和藝術的追求就越強烈。在我們今天對城市進行脫胎換骨改造的過程中，應該有更長遠的眼光，更好的藝術感覺，把未來城市的骨架做好。”在這樣的思想指導下，其規劃出來的城市土地價值肯定不會低，土地經營收入就不可能少。

(三)積極思考。尋求合理有效的經營方略

第一，爭獲先行優勢，增加土地價值。城市規劃一旦確定，就應加快建設，晚建不如早建，早建可獲得先行優勢。城市規劃由上級部門批準，可避免相鄰城市間的惡性競爭。嚴格按已被上級政府批準的規劃，加快城市建設，爭獲先行優勢，亦不損害其他城市的利益。通過加快基礎設施建設，改善城市生活居住、投資與經營環境，促進地價上升之后再出租或出讓土地使用權，顯然可大幅度增加土地經營收入。

第二，先多抵押，后再出售。在城市建設初期，城市基礎設施尚未建設完善：城市土地的級差地租也還沒有更高地注入進來，同時申請使用土地的投資者們手中尚未積累起很多資金，購買力有限，地價難以升高。而隨著時間的推移和城市建設的不斷加強，一方面城市建設資金不斷投入，使城市土地所含有的級差地租逐漸提高，促進地價上升。另一方面，隨著城市經濟的發展，社會上的資金增多，申請使用土地的投資者不僅人數增多，而且他們平均擁有的資金也增多在銀行的信用度提高，能夠用來購地的借貸資金也增多，從另一個角度可促進城市土地價格的上升。這樣，城市土地價格在未來幾年、十幾年甚至幾十年時間跨度內的平均上升率，將顯著高于銀行貸款年利率，更高于市政建設債的年利率，為城市建設獲取更多的土地經營的收益。當然，先多抵押，后再出售的土地經營策略，是不要純粹為了籌資而急于賣地，缺錢可以抵押借貸和發行市政建設債。至于必要的建設用地，還是應正常供應。

第三，先多出租，后再出售。土地經營的起初階段，有一些土地使用者可能會由于暫時缺少購地，而愿意在約定期限內租用土地，每年支付地租，對此應當鼓勵。因為這樣做等于擴大了購買和租用土地的現實購買力，有助于通過市場競爭提升地租水平，進而提升地價。有些土地使用者使用土地比較穩定，時限較長，但又很難一次性交納一大筆土地出讓金，這種情況下可采取國有土地租賃的方式，確定一個使用年限，簽訂土地租賃合同，規定每年交納土地的租金，這樣會解決一大批一次性交納土地出讓金困難的土地使用者有償使用土地的問題。

第四，少協議出讓，多招標拍賣。為了發揮市場經濟作用，提高土地經營效益，無論是出租還是出讓城市土地使用權，都應當盡可能采取招標和拍賣的方式，盡量少用協議方式。建立公開、公平、公正的市場環境是社會主義市場經濟的客觀要求，而過多的土地協議出讓是與這一要求相矛盾的，同時它還與充分顯示土地資產價值的資本運營要求相背離。2001年國務院發出了《關于加強國有土地資源管理的通知》，明確提出：國有建設用地供應，除涉及國家安全和保密外，都必須向社會公開。商業性質地產開發用地和其他土地供應計劃公布后，同一地塊有兩個以上意向的用地者的，都必須由市縣人民政府土地行政主管部門以依法招標、拍賣方式供應，國有土地使用權招標、拍賣必須公開進行。要嚴格限制協議用地范圍，確實不能采用招標、拍賣方式的，方可采用協議方式。只有這樣才能建立起合理有序的土地經營市場，保證國有土地資產歸國家全民所有，為城市建設發展提供足夠的資金和強大的動力。}