有關農村金融改革的若干思索

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摘要：以“農業、農村、農民”為核心的“三農”問題是關系中國經濟社會發展的根本性問題，如何圍繞“三農”問題深化農村金融體制改革、重構農村金融體系是當前乃至今后一段時期我國金融改革發展面臨的重要問題。本文從五個方面對此進行了理論探索。第一，從共生理論出發，重新界定了“三農”經濟與農村金融之間的相互關系；第二，給出了金融成長的定義，并論述了我國農村金融成長模式由外生向內生轉化的改革方向；第三，產權應作為農村金融改革的核心，并具體分析了在收益權分配、法人治理機制、組織形式創新方面的改革思路；第四，從產品供給屬性的角度，分析了政策性金融、商業金融、合作金融的特點，得出應重新界定農村金融改革中政府與市場的職能定位的結論；第五，應把商業金融、合作金融、政策金融及其他非正規金融為構成要素的混合型金融體系作為重構目標。

關鍵詞：農村金融共生重構金融成長混合金融體制

以“農業、農村、農民”為核心的“三農”問題是關系中國經濟社會發展的根本性問題。如何圍繞“三農”問題深化農村金融體制改革，是當前乃至今后一段時期我國金融改革發展面臨的重要問題。本文擬就農村金融體制改革的幾個熱點問題進行一些理論反思，供商榷。

一、共生：“三農”和農村金融關系的再認識

傳統經濟金融理論認為，“經濟決定金融，金融對經濟具有反作用”，由此可以推論，“三農”決定農村金融，農村金融對“三農”具有反作用。按此思路推演，在“三農”經濟與農村金融相關關系中，“三農”經濟是農村金融的核心和基礎，與“三農”經濟相比，農村金融處于從屬或被決定的地位。以此作為出發點，則可以把農村金融與“三農”的關系簡單概括為支持與被支持的關系，即農村金融通過信貸資源總量與結構配置，支持農業、農村、農民“三農”經濟的發展，二者的關系是單向的。過去乃至現在，我們基本上以此作為政策理論依據，設計和制定農村金融方面相關改革與發展的政策措施。

現代經濟學指出，金融是現代經濟的核心，由此我們可以認為，農村金融是農業、農村、農民“三農”經濟的核心，農村金融與“三農”經濟之間不再是簡單的支持與被支持關系，而是共生共榮，相互依存、共同發展。這就要求我們從共生理論出發，重新界定“三農”經濟與農村金融之間的相互關系。

所謂“共生”，是指共生單元之間在一定的共生環境中按某種共生模式形成的關系。該詞最初來源于希臘語，是一個生物學概念，原指不同種屬按某種物質聯系而生活在一起。在現代社會中，共生現象不僅存在于生物界，而且廣泛存在于社會體系、經濟體系中。“三農”經濟和農村金融亦是一種共生關系，即“三農”經濟與農村金融通過貨幣資金這種特殊的物質媒介形成“三農”和農村金融共生發展的有機整體。在這個有機整體中，農業、農村、農民、農村金融是其重要的構成要素和共生單元，農村金融取之于三農，又服務于三農，并與“三農”共同存在、共同發展。需要強調的是，在農村金融中，商業金融、合作金融與“三農”之間是相互依存、共同發展的共生關系，而政策性金融由于其特殊性，與“三農”關系可以理解為“體外”支持。特別是在商業金融、合作金融難以滿足“三農”發展需要的貧困地區，需要政策性金融發揮主導作用。長期以來，受傳統的理論觀念的束縛，在“三農”與農村金融的關系上，往往強調農村金融對“三農”的支持作用，甚至背離金融業發展的基本規律，超越農村金融發展水平，強化了商業金融的主導作用，突出表現為農村信用社背離“合作制”本質，變成事實上的小型商業銀行，最終造成農村金融發展邊緣化，破壞了農村金融與“三農”共生關系，使“三農”發展缺乏有效的金融支持。

一是農村信用社體制變遷過程伴隨著不良資產累積和合作制本質的流失。中國農村信用社隨著中國金融體制的變遷，經歷了不同的管理體制。在“大一統”銀行體制時期，由中國人民銀行代管;在專業銀行體制時期，由中國農業銀行代管;在商業銀行體制形成時期，這個時期也是農村金融體制改革的探索時期，為了推動農村信用社的改革，改由中央銀行直接管理，2003年隨著銀行業監管體制的改革，農村信用社改由中國銀監會管理；目前，隨著農村信用社改革的全面深化和農村信用社省聯社的組建，省聯社行使對農村信用社的管理。農村信用社管理管理等體制幾度變遷，由于定位不準，經營主體目標不明，導致農村信用社的“合作制”本質逐步喪失，在其發展過程中往往承擔著半商業性、半政策性的任務，在各級政府強調重視農業的強力推動下，農信社以低廉的資金價格承擔著支持農業發展的重任，甚至還承擔著主管部門（特別是農業銀行管理時期）指定的政策性業務，或風險較大、盈利較低的半商業性業務，形成了政策性目標、合作制目標、商業性目標的的混合目標。在一個混合的目標下，農村信用社既無法真正遵循商業原則把財務質量搞好，又無法按合作制原則全力支持社員的發展，從而導致不良貸款不斷累積，財務虧損不斷加劇。如果按照嚴格的貸款分類，農信社總體不良資產比例最高曾經達到50%左右，個別社達到90%以上。農村信用社作為一個整體，其凈值是一個嚴重的負數，這個負值是過去農村信用社賬面資本金的兩三倍。在這種嚴重負凈值和高比例不良資產的情況下，農村信用社支持“三農”能力、與“三農”的共生能力大幅度下降。

二是農村商業性金融機構撤離，農村金融競爭力嚴重不足。隨著國有銀行商業化改革步伐的加快，工、中、建按效益原則、業務量原則，大面積撤消縣及縣以下分支機構及營業網點，即使是農業銀行，隨著商業化改革的深入，也加大了對縣以下營業網點的撤并力度，業務重點全面向城市收縮，相當一部分縣市城區只剩下農業銀行與信用社兩家機構，鄉鎮只有農村信用社一家機構，縣及縣以下商業性金融機構缺失，金融機構的競爭力下降。

三是農村資金的非農化趨勢不斷加劇。郵政儲蓄在農村有很多郵政網點，吸收了大量農村存款，由于郵儲機構沒有貸款功能，吸收農村資金難以用于農業、農村，更無法直接用于農民。郵政儲蓄吸收存款的特殊功能及政策、機制優勢，使農村信用社在與郵儲的競爭中居于劣勢，郵儲存款呈快速增加態勢，加上國有銀行一級法人體制改革，貸款權限上收，業務向大中城市、大行業、大項目集中，縣及縣以下機構往往成為國有銀行的“吸存”機構，也加速了農村資金的流失。

在這種情況下，為了保證對三農的基本服務，在新增資金方面，主要是中央銀行用利率較低的再貸款支持農村信用社。再貸款資金使得農村信用社在亞洲金融風暴以后，特別是在1999年以后，能夠在一定程度上擴大對“三農”的貸款總量。眾所周知，中央銀行再貸款在原理上不能用于此用途，這樣的再貸款能否收回也成問題，因此運用中央銀行再貸款支持農村金融，是一種“體外”支持，并不是一個長久的、可持續的解決辦法。

二、成長方式選擇：外生金融成長與內生金融成長

金融成長是金融增長和金融發展概念的綜合，包含了增長與發展雙重內涵，如果我們把金融資源規模的大小看成量的規定性，把金融結構與效率歸結為金融成長的質的規定性，則金融成長本身就是質與量的有機統一體。從理論上分析，由于起始條件各異，我們可以把金融成長分為外生金融成長和內生金融成長。

外生金融成長是基于對外部金融模式的移植，是在外部金融業發展的示范下，將外部金融模式移植于本國或本地區經濟系統的一種方式。這種金融成長一般由政府采取自上而下的方式建立，是一種政府主導的金融成長，金融組織機構或微觀金融企業處于被動地位，甚至會受到排斥。外生金融成長模式，由于缺乏與本國或當地經濟主體相互作用、共生共長的發育過程，往往是政府主導、政策移植、人為推進，與本地或本國的經濟、文化結構不相適應。在金融發展中突出表現為通過擴展金融機構，推動并支撐金融的成長，而不是通過金融市場的擴展和提高微觀經濟主體的參與程度來刺激金融成長。

內生金融成長主要是基于微觀經濟主體的參與和貢獻，在當地經濟與文化環境的內在機制作用下自覺形成的金融增長。在這一過程中，企業部門和個人自主的作用是主要的，政府只是在企業和個人自主活動的基礎上介入金融成長過程。因此，內生金融成長一般包含著較為完善的金融激勵、創新、約束機制，金融成長是一個自發、自主、漸進的演化過程。微觀經濟主體對金融成長的貢獻是由他們在國民收入分配中所處的地位決定的。只有當個人和企業部門擁有國民收入的較大比例并自主分配時，才會構成金融成長的內在基礎，也只有在這種情況下，金融中介機構的出現才具有內生意義。從根本上講，內生機制的作用過程體現著一個國家或地區金融成長與本國或地區現實經濟流程的密切依存關系。在這種金融成長方式下，企業和個人作為資金的供給者和需求者，其多樣化的金融需求是金融機構進行金融創新的動力。內生金融成長體現出了經濟部門對金融成長的參與和貢獻，能夠有力動員和有效使用國民儲蓄，從而提高整個社會資本形成水平和效率。因而，各個國家都在努力使外生金融向內生金融成長轉化。

我國金融成長經歷了曲折的發展進程，農村金融體制改革與農村金融制度變遷幾起幾落，但從整體上分析，仍未從根本上改變外生金融成長的基本路徑，到目前為止，農村金融改革取得的進展主要體現在對現有金融機構的分工整合、管理規范和體制完善等方面。農村金融機構越來越單一、網點越來越少，還遠遠沒有建立一個競爭性的、充滿活力的市場機制。因此，農村金融改革思路應該換個角度，放棄政府對金融機構的具體組織和參與，將重點放在規范和鼓勵發育金融市場方面。在農村地區，需要形成多樣化的、主動創新的、開放的金融市場。只有這樣，才能充分滿足農村地區分散化、多樣化的金融需求。在新的歷史條件下，重構我國農村金融體系，其要旨在于農村經濟主體在改革中實力的增長和壯大，使得國家對金融體系的外在供給讓位于農村經濟主體自發性的對金融體系變革的內在需求，降低市場準入門檻，建立市場退出機制，讓農村地區的金融交易行為發展出更多更大的市場所需的金融組織，以此不斷循環來逐步形成一個穩固的農村金融體系。

三、產權改革：農村金融的改革的核心

農村金融的產權制度改革是農村金融體制創新的難點與關鍵，同時也是各種矛盾的焦點。透過改革開放以來我國農村金融的發展變遷，在農村金融組織的產權制度方面，主要取得了以下認識：

第一，所有權是最具備激勵效果的制度安排。從20世紀80年代初的農村家庭聯產承包責任制，到后來的蘇南鄉鎮企業模式，以至90年代以來浙江溫州民營經濟的發展，都是不斷將所有權下放，產權主體逐步明確的過程。而與此相反，在農村金融體系的歷史變遷過程中，我國農村信用社的產權關系長期處于模糊狀態。

第二，控制權是產權制度改革的核心和重點?？刂茩鄾Q定收益權，在我國廣大農村，傳統農業經濟相對發達，一家一戶個體經營模式決定了農民相對比較散、小、弱，難以形成利益集團，控制權旁落，收益權也就無法得到保障。如20世紀80-90年代我國農村合作基金會由盛至衰，最后被清理關閉，其根本原因在于合作基金會的各投資主體目標函數差異較大，造成投資權與控制權脫節，實際控制權由基層社區政府控制，農民名義上的收益權無法落實。同樣，農村信用社對鄉鎮企業貸款形成的不良資產等歷史問題也從另一個角度表明，農民僅僅是農村信用社的名義所有者，實際上手中并沒有控制權，必然出現農戶從農村信用社貸款難的問題。

第三，收益權的持續性與金融機構發展高度相關。以農村信用社為例，農村信用社歷史包袱的形成有三個方面的原因：一是不合理制度安排形成的不良資產問題，如行政干預、指令貸款支持鄉鎮企業等；二是體制轉換過程中產生的新呆帳，如行社脫鉤過程中的資產分割與劃轉，國有銀行資產剝離過程中形成的借款人道德風險問題(主要表現為逃廢本來可以償還的貸款，寄希望于剝離)；三是國家政策原因形成的資產質量問題，如保值儲蓄的貼補支出；合作基金會帶進的呆帳等?？梢哉f，歷史包袱問題本質上是制度問題，由于農村金融體制安排失當，農村金融服務主體出現異化，損害了農村金融機構現實收益權的穩定性、連續性。加之，地方政府部門及農業行政部門、金融機構管理層，都存在任期，固化了農村金融機構經營目標與利益分配的短期化。

在重構我國農村金融體系過程中，農村金融產權改革應著力關注以下幾點：

第一，產權制度改革必須把收益權交給農戶。農村金融的產權制度改革必須有利于進一步突出“農”字號的市場定位，并且通過制度安排，用經濟手段不斷提高農村信用社為“三農”服務的能力，提高扶農、支農水平。農村金融機構面對的是農戶和農村經濟，其生存和發展是與農民的利益是緊密相聯的。因此，構建新的農村金融體系必須把收益權切實賦予農民，這是農村金融機構保持經營目標、經營理念和經營質量一致性的前提，為農村金融體系的持續發展提供持續的激勵監督基礎和發展源泉。

第二，產權制度改革應完善農村金融機構的法人治理機制，形成真正行之有效的激勵約束機制。產權制改革的核心在于明確和規范出資人與經營者各自的權力和責任，建立良性的委托-關系，從而形成產權的激勵和約束機制。20世紀90年代以來，農村地區的國有商業銀行分支機構、農村信用社的關系貸款問題，農村合作基金會的濫用集體資金問題以及部分地區農村政策金融的資金挪用問題，根源都在于這些農村金融機構的法人治理結構不完善，出現金融機構管理層內部人控制和各級社區政府外部人的行政干預。“借農村金融之雞，下非農之蛋，最后后果是雞飛蛋打?！笨梢?，在農村金融組織產權結構中，控制權是關鍵環節，而且控制權的合理配置是落實農戶收益權的前提。

第三，產權制度改革要充分信任農民的理性和創新能力，支持和鼓勵農村金融組織形式創新。1979年諾貝爾經濟學獎得主舒爾茨認為，農戶相當于資本主義市場經濟中的企業單位，農民比起任何資本主義企業家來毫不遜色，基于此，改造傳統農業的出路在于激勵農民為追求利潤而創新的行為。S．波普金更是直言，小農的農場完全可以用資本主義的公司來刻畫，也就是說，小農無論是在市場領域還是政治社會活動中，都更傾向于按理性的投資者的原則行事。從這一思路出發，我們可以看到我國農村金融體系的愿景：由農戶自發組織起來的、集所有權、控制權和收益權于農戶一身的農村金融體系，這種內生于農村經濟中的金融體系必然具有持續的生命力。

四、產品供給：界定政府與市場在農村金融改革中職能定位

合理配置政府與市場的職能定位，既是轉型國家改革的重要內容，又是推動改革的重要途徑。堅持從農村金融市場需求出發，按照效率、公平、平衡發展的要求，界定政府職能和市場職能，逐步形成滿足農村經濟發展需要的金融產品與服務供給系統。

（一）政府職能：供給公共產品。針對當前城鄉二元結構的現實，政府需要在三個方面提供公共產品：

一是穩定的宏觀經濟環境。政府要調整發展戰略，消除歧視農業和農村、傾向工業和城市的發展策略，要建立科學的發展觀，統籌城鄉發展，按照比較優勢發展經濟。政府要通過制定和實施宏觀經濟政策，為農村金融體系有效運行提供穩定的宏觀經濟環境。

二是金融基礎設施。包括進行法律、監管和制度方面的改革，如建立完善抵押物擔保物權；建立完善相關法律體系以減少交易成本；取消利率限制，進行利率市場化改革；針對準正規金融機構和非正規機構建立特別的監管框架；建立農村信用擔保中介和農村金融風險分擔機制等，從而使農村地區獲得更多的信貸資金。

三是政策性金融。政府通過建立政策性金融機構，直接提供政策性資金，支持農業和農村經濟發展，這是實現用國民經濟反哺農業的重要途徑，政策性金融提供的融資主要用于農田水利設施、飲用水、電力、通訊等基礎設施建設，以及農戶適用技術應用和推廣，農村市場及公平交易的環境建設等，以此改善農民的基本生產、生活條件，提升農村居民的金融交易能力，提高農村金融交易水平。由于這里的資金支持是對農戶的脫貧支持，因而也是公共品。

因此，在我國農村金融體系中，政策性金融機構任重道遠，必須著力改革我國農村政策性金融體系。既把農村政策性金融機構作為國家“工業反哺農業”、“城市反哺農村”的政策性資金運用的窗口，為國家農業基礎設施建設融資，又直接面向農村地區和農戶，把消除貧困、平抑主要農產品價格波動，降低農民的系統性風險作為主要任務。

（二）商業性金融機構：提供私人產品。商業性金融服務是典型的私人品，其消費具有嚴格的排他性和競爭性，只有條件好、抗風險能力強、經營前景優良、信用等級高的農戶才能獲得。因此商業性金融機構必須堅持資金配制上的優勝劣汰，徹底將政策性業務從商業性金融機構中分離出來，最大程度地降低道德風險，堅持按市場原則配置信貸資源，引導資金投向，促進產業、產品和技術結構的調整。

（三）合作金融：提供準公共產品。真正的合作金融提供的是介于公共產品與私人產品之間的準公共產品。一方面，在合作社社員之間，金融服務具有非排他性，只要是社員，就有權利獲得附帶各種優惠條件的金融服務。根據國際勞工組織(1994)定義,合作社是一個自愿組織在一起的民主的組織形式、一個具有共同目標的協會。社員同等出資、共同承擔風險、共同受益、并積極參與其活動。國際公認的“合作社七原則”其中就有非贏利和社員參與分配的原則。具體到我國的合作金融定義上,根據1997年版《農村信用合作社管理規定》,合作制可理解為“由社員入股組成、實行社員民主管理、主要為社員提供金融服務”，因此,合作金融應包括四個基本特征，即自愿性、互助共濟性、民主管理性和非贏利性。以上特征表明,合作金融機構在理論上似乎更接近準政府型的公共機構，由成員自行決定參與與否，無論股份多寡實行一人一票制,而非通常競爭性機構的一股一票制；沒有自己獨立的效用函數，而是各成員效用函數的累加。但在另一方面，在各個社員獲得金融服務的質量上具有競爭性，即不同條件、不同信用狀況的農戶得到的融資支持是不同的。目前在農村信用社中普遍推廣的小額信用貸款中，各地普遍實行的信用額度核定和貸款證發放基本遵循這一邏輯。同時，國外合作金融發展的經驗也表明，農村合作金融的建立和有效運轉也離不開該國政府的政策和資金支持。

現實中的問題是，從1996年實現農業銀行和農村信用社“行社脫鉤”以后，初步形成了中國農業發展銀行、農村信用社、農業銀行組成的政策性、合作性和商業性并生并存的農村金融機構體系，但并沒有帶來農村金融的全面發展。根本原因在于農業發展銀行政策性功能界定單一，沒有充分起到提供公共產品的作用，農村信用社也脫離合作金融的本質，不具備合作金融的特點，農業銀行等國有商業銀行根據優勝劣汰的原則進一步向大中城市和優勢產業、壟斷行業、優質企業集中。農村金融體系為“三農”服務的市場定位沒有解決。

五、混合金融體制：我國農村金融改革的目標選擇

重構我國農村金融體系,必須遵循金融發展的客觀規律,從我國的實際出發,構建政府指導下的，商業性金融、合作性金融和政策性金融以及其他非正規金融組織等多種組織形式相互競爭、協同發展的混合型的農村金融體系。按照這一改革目標要求，應該包含四個層次的內容：

第一，轉變政府職能，放棄對農村金融企業的具體組織和參與，將重點放在建立完善農村金融法律環境、規范金融市場方面。在實行審慎監管的同時，逐步降低行業進入門檻，允許正當合理的民間金融機構設立，確保農村金融市場真正成為充分競爭、有效率、開放式的市場。

第二，構建以合作金融為基礎、商業性金融和政策性金融分工協作的混合型金融體系。由于我國農村經濟的多樣性和區域發展的不平衡性，從總體上講，近期我國農村金融體系以合作性金融為主；隨著農村經濟的發展、經濟結構的調整以及農村金融需求結構的變化，農村金融組織形式將吸納合作制和股份制的優點，未來我國農村金融體系將向以股份合作制金融為主轉變。

第三，商業原則與市場運作。市場機制是農村金融體系運行的基礎，堅持市場機制推動適應農村經濟金融需求特點的、以中小金融機構為主的多元化金融機構的相互競爭、共同發展，通過建立科學有效的約束和激勵機制，使合作性金融和政策性金融引入市場化競爭機制，提高農村金融體系的綜合效能。

第四，支持農村非正規金融的發展，政府重視并創造條件實現農村正規金融和非正規金融的功能互補，提高農村金融體系的整體績效水平，通過金融深化，最終消除二元金融結構對農村經濟的抑制，滿足農戶和農村中小企業多樣化的金融需求。

在農村金融體系建設方面，要重點抓好以下幾個方面：

一是堅持組織多樣性，強化農村金融領域競爭機制建設，擴大金融產品與服務供給。競爭帶來效率，擴大金融服務供給，不斷滿足不同農村市場的金融服務需求。總體看來，我國各類金融機構往往只擁有同質的、最基本的金融產品和金融服務，難以滿足多層次的農村金融市場的需求?？陀^上需要建立多元化的金融組織體系，包括非正規金融的存在，作為正規金融市場的有益補充，從而促進市場競爭，增進社會福利。

二是充分發揮商業銀行在競爭性農村金融市場中的主體作用。農村金融市場的主體應該是競爭性商業金融，在競爭環境下，合作金融對其成員而言是合作性的，但是對外仍然需要按照市場規則運作，因而也是競爭性商業金融市場的組成部分。商業化小額信貸的效果可能好于包括貼息貸款之類的一般政策性金融。商業化小額信貸目前已經成為小額信貸項目的主流發展方向，財務上的可持續性和資金自給成為其標準。外部援助和捐助應該面向促進現有和未來小額信貸項目的財務上的可持續性和自給。對于一些面向特定貧困者的、不能達到這些標準的小額信貸項目，如果社會收益遠遠大于社會成本，那么外部援助和捐助仍然可以考慮對之提供支持，但是應該促進項目朝著這些標準靠近。農業銀行的貼息貸款很容易產生弊端，容易扭曲和破壞競爭性商業金融市場。

三是改革拓展農業發展銀行的職能定位,充分發揮其農業政策性金融功能。農業發展銀行是我國唯一的農業政策性銀行，當前,農業發展銀行要根據國家農業政策在做好收購資金封閉管理的同時,積極拓展現有業務范圍。首先，支持農田水利基本建設,改善農業生產條件；其次支持農村開發和基礎設施建設,促進地區平衡發展,提高農村社會化、現代化建設水平；再次，支持農業產業化和土地適度規模經營,抓住重點企業、項目進行支持,加快農業產業化進程；最后，全力支持貧困地區人口盡快脫貧解困，緊緊圍繞解決農村剩余勞動力就業問題、增加農民收入的目標,重點支持有助于直接解決溫飽的種植業、養殖業和以農副產品為原料的加工業。除此之外，政策性金融還可以在建立貸款擔保體系、農業保險體系、農村金融組織結算體系、建立金融服務信息系統等方面發揮作用。比如，在糧棉購銷市場放開情況下，可將農業發展銀行改組成為專業性農村信貸擔保銀行，為政府推動的某種項目信貸計劃提供貸款擔保，而不是去執行補貼性信貸項目計劃。

四是深化農村信用社改革,培育真正的合作金融組織。從西方合作金融的發展史看,合作金融的產生主要不是源于單純的融資需求,而是來自“在正規資金市場(如銀行信貸、發行證券融資)上受到差別待遇的中小經濟個體以利他(互助)換取利己(融資)”的現實可能性,其根源是交易意識和降低交易成本的動機。從交易成本角度看,信用社得以維持的關鍵是社員之間的“信用”,單個農民與商業銀行的交易行為(如資信評估抵押擔保等)的外部成本顯然要高于農民與信用社之間的交易成本。我國農村地區一直存在中小經濟個體(農戶和個體經濟戶)的融資需求,且同樣在信貸市場上受到差別待遇,可以說存在融資層面互助合作的現實需求。

農村信用社改革的重點是明確產權關系和管理責任,強化內部管理和自我約束機制,進一步增強為“三農”服務的功能,充分發揮農村信用社支持農業和農村經濟發展的金融主力軍和聯系農民的金融紐帶作用。要根據不同地區農村信用社發展的實際情況對其進行改革,對經濟發達地區,改制為商業性金融。在經濟欠發達地區,主要以當地農戶為服務對象的農村信用社,可以按照合作原則改造成為規范的合作金融組織。同時,應該積極培育農民的合作意識及思想,引導農民組建真正的合作金融組織。

五是重視農村非正規金融的作用，實現農村正規金融和非正規金融的功能互補。雖然非正規金融存在諸多問題，但目前非正規金融目前對農村發展提供了最大部分的信貸支持,在某種程度上已成為當地農村金融市場重要組成部分。因此簡單宣布非正規金融非法是不合理的,對之不能一味采取“關門政策”，而是應給予必要的法律保障。

金融體系的功能是多方面的，如調動儲蓄、配置資源、實施公司控制、便利風險管理、以及便利商品、勞務和合同的交易等(Levine，1997)。如果正規金融不能有效地行使某方面或某幾方面金融功能，非正規金融就會出現以彌補正規金融的缺陷。隨著金融體系的發展，正規金融有替代非正規金融的趨勢，也就是說，非正規金融的發展余地越來越小。然而，如果政府試圖用扭曲的、單功能的方式使用正規金融，那么這一趨勢有可能受到阻撓。正規金融和非正規金融并非在所有功能上都完全替代，這意味著正規金融和非正規金融的相對地位會對金融體系的總體績效產生影響。

決定金融服務業發展的根本原因是信息以及建立在信息基礎上的信用，因而，金融服務的供給者是否具有較為足夠的信息優勢，將直接決定著其提供農村信貸服務能力。從目前我國農村非正規金融活動的放款人來看，由于與借款人具有長期共同的生活空間，所謂“抬頭不見低頭見”，可以幾乎無成本的取得關于借款人的各種信息，并對其進行實際監督，因而在與借款人的交易中可以較容易地克服信息不對稱的問題。而對于正規金融來說，在交易中信息不對稱問題便相對較突出，面臨相當高的貸款管理成本和合約執行成本。

在這種信息資源分布狀態下，目前重新構建和調整我國的農村金融體系，必須充分重視非正規金融機構的信息優勢，并可以考慮充分利用其比較優勢，通過正規金融和非正規金融的合作，利用正規金融的資金優勢彌補非正規金融的資金不足的缺陷，提高農村金融交易水平。也就是不應總是關注兩者之間的替代性，總是試圖以正規金融取代非正規金融，而應充分重視其間的互補性，并創造條件變相互替代的水平關系為相互合作互補的垂直關系，即垂直的正規—非正規聯系。

六是推進郵政儲蓄體制的市場化改革。郵政儲蓄的市場化改革,目前有兩種方式可以選擇:一是以退出方式結束郵政儲蓄制度。將郵政儲蓄業務按照適當的市場價格并入農村信用社或城市商業銀行,也可以通過競價投標方式轉讓給金融同業。二是以前進方式結束郵政儲蓄制度,成立郵政儲蓄銀行,使其專門經營儲蓄、匯兌、等業務,與郵政業務分開核算,并確保農村資金來源于農村,用之于農村。無論是從資源的充分利用,為“三農”提供更為有利的投資環境和服務,還是防止農村信用社一家獨斷農村金融市場的局面,建立富有競爭活力的農村金融市場來考慮,規范發展郵政儲蓄是正確的選擇。

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