農村養老制度的構建與改革

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我國有近70%的人口生活在農村，農村養老是我國社會發展中的重要問題，農村養老保障是整個社會保障體系中的重要組成部分，但也是整個社會保障體系中最為薄弱的環節。在中國經濟轉型和社會變遷的背景下，傳統的農村養老保障制度受到了嚴重挑戰。探討農村養老保障制度構建和完善的困境與對策，建立同社會經濟發展水平相適應的農村社會養老保障制度，是中國農村經濟社會發展和人口老齡化進程中巫待解決的重大課題。

一、現行農村養老保障方式剖析

當前我國的農村養老保障制度在內容上既有對傳統制度的承襲，又有在新的歷史條件下的嶄新發展，前者主要包括家庭養老保障、集體保障、自我養老保障，后者主要包括農村社會養老保險和社區養老保障。

1.家庭養老保障?！袄嫌兴B”是中國傳統社會沿襲下來的基本道德與倫理追求之一，而這種道德與倫理的追求是以家庭養老為主要實現形式。在中國農村，傳統的養老保障方式是建立在依托于土地之上的家庭養老方式，它是以家庭為核心，以子女為載體，以老年人年老體弱、失去勞動能力而坐享天倫之樂為目標的一種養老方式。農村家庭養老包括經濟上的扶助、生活上的照顧和精神上的安慰。這種傳統的養老方式既是我國廣大農村最古老的養老保障方式，也是當前我國農村社會保障的主要方式，大約占我國農村養老比重的90%?？梢钥隙ǖ卣f，這種方式曾經很好地解決了中國農村的養老問題。然而，隨著社會的發展和經濟體制的變革，這種養老方式的前提正被逐漸抽去，失去其經濟和社會基礎而變得脆弱，但其在養老中的地位并沒有發生根本性的動搖，其作用也未被其他養老方式所取代。

2.集體養老保障。農村五保戶供養制度是中國社會主義農村集體經濟時代所特有的一種社會養老保障制度，是指集體對農村沒有勞動能力、生活來源和法定撫養義務人的孤寡老人給予吃、穿、住、醫、葬五方面的幫助，養老主體的日常生活自理。該制度的形成來自1956年到1967年全國農業發展綱要中的五保內容。從20世紀50年代起，各地相繼興辦了敬老院，這種由集體雇傭專人照顧十幾個或幾十個五保老人生活的形式改變了原來分散供養的五保供養方式。隨著民政部于1994年I月頒布的《農村五保供養工作條例》和1997年3月頒布的《農村敬老院管理暫行辦法》，預示著我國農村五保供養管理工作開始規范化和法制化。2000年以來，農村五保供養資金渠道調整為主要從上級財政轉移支付和地方各級財政預算中安排。2006年3月I日，新修訂的《農村五保供養工作條例》明確今后五保供養資金在地方人民政府預算中安排，中央財政對財政困難地區的農村五保供養給予補助，這標志著我國農村五保供養制度實現了歷史性變革。農村五保戶供養制度曾對我國農村文明的進步和發展發揮了重要作用，但依據現在的經濟和社會發展情況來看，其已不具備作為我國農村社會養老保障制度重要方式的條件。

3.自我養老。自我養老在農村也有悠久的歷史，是指老年人繼續參加工作或勞動，選擇“自食其力”，以“老有所為”補“老有所養”。它是相對于家庭養老和社會化養老而言的，指中年期為老年期積蓄，甚至指青老年(60一69歲)為中老年(70一79歲)和老老年(80歲以上)積蓄。當前，很多農村老人在體力允許的情況下，仍然繼續從事勞動來自我養老，以減輕家庭的經濟壓力和子女的負擔。這種養老方式主要是針對農村中有固定收人的鄉村企業職工，種植、養殖專業戶，或是農村手工業者。他們有自己的特長，趁年輕時儲蓄了一部分資金，到了老年時可以養活自己，不要子女供養。目前此種養老方式在我國農村較為普遍地存在。

4.農村社會養老保險。農村社會養老保險是近年來由政府負責建立推行的養老方式。它是指國家以立法形式規定由國家、各類農村集體組織和農民個人按一定比例承擔養老保險費的繳納義務，為解決農民勞動者在達到國家規定的解除勞動義務的年齡界限，或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度。它在實施過程中遵循了養老保險與家庭贍養、土地保障以及社會救助等形式相結合，權利與義務相對等，

效率優先，兼顧公平，政府組織與農民自愿相結合等原則。2009年9月4日的《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》為廣大的農村居民養老帶來了新的曙光。國務院決定，從2009年起開展新型農村社會養老保險試點，2009年試點覆蓋面為全國10%的縣，以后逐步擴大，在全國普遍實施，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。該農村社會養老保險的籌資模式和養老金待遇有了重大調整，體現了社會養老保險的社會性。

5.社區養老保障。社區養老保障是隨著農村社會經濟的發展逐步建立和發展起來的一種新型養老保障方式。它是指以農村行政村為單位，自行設計和組織的養老保障方式，包括在經濟上提供支持、對合適養老方式的探索、社區養老服務的提供、以及建立社區服務體系等。目前該方式主要包括以下類型:一是保險式社區養老，二是福利性社區養老，三是補貼式社區養老，四是服務式社區養老，五是退休金式社區養老。由于農村老年人在無勞動能力之后，更需要獲得精神上、情感上的慰藉，在他們生活、熟悉的社區，易產生地緣上的歸屬感、心理上的認同感，容易接受社區的各種養老服務。所以，社區養老保障可以作為家庭養老保障的一項重要補充。由于這種方式需要社區對老年人提供經濟上的支持，因此，對社區的經濟發展水平和管理水平提出了較高要求，能夠做到這一點的只是集體經濟發展較好的地區。但在構建我國農村社會養老保障制度時，應當作為一種重要的發展方向和補充形式。

二、農村養老保障面臨的困境

1.家庭保障功能弱化。隨著農村人口老齡化步伐的加快，家庭人口規模的縮小和農村勞動力的轉移，使傳統的家庭養老保障功能弱化。第一，農戶家庭人口規模的縮小導致農村老人身邊子女數減少，弱化了家庭養老功能。我國20世紀70年代末開始實行的計劃生育政策，使得農村家庭結構小型化，農村開始出現4一2一2和4一2一1的家庭結構。家庭規模小型化減弱了成員間的相互保障能力，增大了“老年撫養比”，給下一代養老帶來巨大壓力。第二，農村經濟基礎總體薄弱，影響到家庭養老的質量。第三，農村年輕人的贍養意識薄弱，尊老敬老的文化傳統受到沖擊。近年來，農村人口特別是青壯年人口大量向城市流動，這使得父母和子女長期分離，感情淡化。而且，隨著市場經濟的發展，多元化的思想觀念使得傳承了幾千年的“養兒防老”的思想和尊老敬老的觀念弱化。

2.土地無法保障家庭養老。千百年來，農民所擁有的最大財富莫過于土地。土地之于農民，幾乎涵蓋了其一切賴以生存和發展的希望和資本，是農民的“衣食之源、生存之本”。但隨著我國從農業社會轉向工業社會，土地保障功能不斷弱化，不能有效地解決當前農村養老保障問題。第一，人地矛盾日益突出。改革開放后，隨著農村城鎮化和鄉鎮企業的迅速發展占用了一些農田，加上農村人口的絕對增加，使得農村人多地少的矛盾日益加劇。第二，農民土地產權制度缺失，農民年老喪失勞動能力時不能依靠土地的產權變更來獲得土地收益用以養老。第三，農業比較利益不斷降低。農地處于分散經營狀態，難于形成規?；洜I，土地收益面臨著市場風險，加上我國自然災害發生頻繁，土地作為生產資料的功能甚至已經是微不足道。因此，建立在土地保障基礎上的家庭保障方式，缺乏土地作為天然屏障的經濟支撐，已經無法滿足日益增長的農村家庭養老保障的需求。

3.社會養老保險水平低。保障標準低和政府補助缺位是農村社會養老保險陷人困境的癥結。按照《縣級農村社會養老保險基本方案》規定，地區以及鄉鎮、村、企業和投保人可按2,4,6,8,10,12,14,16,18,20元十個檔次選擇月交費金額。由于我國農村經濟發展水平普遍低，大多數農民對社會養老保險制度缺乏信心等原因，決定了他們都選擇每月2元的投保標準。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農民在繳費10年后開始領取養老金，每月可以領取4.7元，IS年后每月可以領取9.9元，這點錢對農民養老來說不過是杯水車薪。如果每月選擇10元的投保標準，要達到養老的目的也十分困難。這即使對于一些農民人均收人較高的相對發達地區農村而言，社會養老保險的水平也不容樂觀。

4.養老保障覆蓋面小。集體養老保障形式一般只局限于特定的農村貧困老年人群—“五保戶”，甚至養老院的建設也超出了一些農村集體經濟的承受能力。農村社會養老保險也只適合于農村收人水平相當高的一部分人群。按照《縣級農村社會養老保險基本方案》規定，農村社會養老保險采取農民自愿的原則，保險對象包括市里城鎮戶口、不由國家供應商品糧的農村人口。但目前我國參加農村養老保險的幾乎都是富裕居民。因此，“保富不保貧”的農村社會養老保險制度并不能真正達到保障貧困農村居民的目的。根據最近一次老齡委抽樣調查結果顯示，在2000年高達39.3%(人數達3223萬)的農村老年人生活貧困，有45.3%的農村老年人認為生活得不到保障。

三、構建和完善農村養老保障的對策

1.更好地發揮家庭養老保障的功能。儒家先賢曾說，“天下之本在國，國之本在家”，“百善孝為先”，“家和萬事興”。養老的實際需求包括贍養、醫療、精神撫慰等復雜問題，在農村，社會養老保險尚未真正起步，個人養老保險能力明顯不足，對家庭養老的依賴性遠遠大于城市。隨著家庭養老的功能逐漸弱化，它將向社會養老保險發展，社會養老將承擔農村養老義務中的主要角色。但在目前農村養老保障問題上家庭依然發揮著不可替代的作用。為了迎接家庭養老面臨的巨大挑戰，更好地發揮家庭在農村養老保障中的作用，可以采取以下對策:第一，在青少年一代中間大力開展以“孝道”、“養老敬老”為核心內容的中華民族傳統美德教育，使年輕一代樂于擔當起贍養上代的歷史責任，在全社會倡導構建和諧溫馨的家庭氛圍。第二，發揮社區養老對家庭養老的多重輔助功能。第三，給予確實需要幫助的貧困家庭以適當的經濟援助。

2.繼續發揮土地養老保障的作用。目前農業收人仍是農民收人的主要來源，土地作為農村家庭養老的基礎，是農民賴以維持生計的最后保障，要使土地真正發揮養老保障的作用，就要增加農業的比較收益，使其能夠真正擔負起農民養老的重任。這就要統籌解決好三農問題，走共同富裕的道路。同時，要著力解決失地農民的養老保障問題。對此，政府要規范征地制度;對于城市近郊的失地農民政府應將失地農民積極穩妥地納人最低生活保障。

3.明確政府職責，加大財政支持力度。在我國農村養老保障制度推進過程中，政府發揮著重要作用，具有不可推卸的責任。只有依靠政府的力量妥善地解決農民養老問題，統籌城鄉發展，促進社會穩定，才能保證社會主義新農村的順利建設，構建真正意義上的全面小康社會、和諧社會。為此，政府可以從以下四個方面著手:第一，構建多元籌資渠道，讓政府發揮主導作用，加大財政支持，保證資金的充足。向農村土地經營者和農村個人賬戶參保人提供政策以及適度的資金支持;強化財政支出在農村養老保險制度建設中的作用，使財政支出制度化、穩定化、持續化。第二，設計全面、完善的農村社會養老保險制度，推動農村養老保險制度的法制化。目前，我國尚未頒布針對農村養老保險方面的法律法規。政策的易變性與非連續性，容易造成農民違規，喪失對農村養老保險的信心，降低農村養老保險的吸引力。事實上，社會保障從“家庭自我保障”發展到現代意義上的社會保障，都是各國政府運用法律手段強制推行的結果。我國的農村社會保障制度最終也當如此，使其體現出最大的公平性。第三，分擔農村養老的風險。農民作為我國經濟建設貢獻大而索取少的群體，具有較弱的防御風險意識和能力。政府有責任為農民提供與其他公民同等水平的公共服務。目前農村社會養老保險的需求彈性較大，適當提高集體補助的比重，農民參保的熱情和參保率就會大幅度提高。政府應通過補貼保費、設立由財政供養的農村養老保險機構和人員編制、提供管理費等方式分擔農村養老的風險，真正調動起農民投保的積極性。第四，監督農村養老保險制度運行，管理農村養老保險基金，確保參保人的權益、基金的安全性及運行的規范化。設立專門的主管機構，改進管理方式和方法，提高運行的效率，節約管理成本。優化組合農村養老保險基金，促使其增值。