央行支付服務(wù)“三農(nóng)”對策研究

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農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題是我國經(jīng)濟發(fā)展過程中面臨的戰(zhàn)略性問題，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民收入增加是確保我國經(jīng)濟騰飛的重要保障。改革開放以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展，但是農(nóng)村普惠金融發(fā)展水平比較低，金融排斥問題仍然較為嚴重，表現(xiàn)為金融基礎(chǔ)設(shè)施滯后、基礎(chǔ)金融服務(wù)覆蓋率和可得性不高、金融創(chuàng)新度不夠、農(nóng)村市場主體的基礎(chǔ)金融服務(wù)需求仍然難以有效滿足。從普惠金融的視角認識當(dāng)前央行支付服務(wù)“三農(nóng)”存在的瓶頸和困難，有助于立足更高的層面、更寬的視野，將農(nóng)村支付環(huán)境建設(shè)納入農(nóng)村金融生態(tài)建設(shè)整體戰(zhàn)略，以期更好地整合力量，形成建設(shè)合力。

一、普惠金融與支付服務(wù)“三農(nóng)”理論分析

2005年，普惠金融首次在聯(lián)合國國際小額信貸年被提出。按照有關(guān)學(xué)者定義，“普惠金融體系是指能夠有效、全方位地為社會所有階層和群體提供服務(wù)的金融體系”。普惠金融具有幾個基本特征：一是所有用戶和家庭都能夠通過合理的價格獲得各種金融服務(wù)；二是具備健全的金融機構(gòu)和審慎監(jiān)管機制；三是能夠提供長期有效的金融服務(wù)；四是提供服務(wù)的金融機構(gòu)之間形成良性競爭氛圍。由此可見，普惠金融體系的核心思想是通過法律、制度和機構(gòu)的合理創(chuàng)新，讓所有人特別是貧困人口平等地享受低成本、現(xiàn)代化的金融服務(wù)。（一）“三農(nóng)”是普惠金融的發(fā)展重點。金融排斥性是指大眾特別是農(nóng)民在金融體系中缺少分享金融服務(wù)的特征，致使弱勢群體沒有多樣化的方式或者途徑與金融機構(gòu)產(chǎn)生聯(lián)系，并且在享受金融服務(wù)或者體驗金融產(chǎn)品時存在種種阻礙。普惠金融正是基于破解這種金融排斥性的需求，竭力搭建一個普羅大眾特別是弱勢群體的金融體系。在我國，由于農(nóng)村地區(qū)金融呈現(xiàn)交易頻次低、農(nóng)戶習(xí)慣使用現(xiàn)金進行交易與結(jié)算的特點，加之金融機構(gòu)設(shè)立網(wǎng)點的成本較高，基于投入產(chǎn)出比的考慮，商業(yè)化程度越來越高的金融機構(gòu)不愿意在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立營業(yè)網(wǎng)點、提供金融服務(wù)，農(nóng)戶在很大程度上受到正規(guī)金融服務(wù)的排斥，日常生活中必要的金融需求難以得到滿足。金融發(fā)展的“二元結(jié)構(gòu)”特征明顯，農(nóng)村地區(qū)金融發(fā)展與城市地區(qū)金融發(fā)展相比呈現(xiàn)明顯滯后趨勢，由此可見，普惠金融的發(fā)展重點與關(guān)鍵在農(nóng)村。何德旭（2008）利用金融排斥解釋了我國農(nóng)村金融市場中供求失衡現(xiàn)象，認為正規(guī)金融機構(gòu)對農(nóng)村金融需求有較強的排斥性。田霖（2009）應(yīng)用金融排斥理論分析指出，城鄉(xiāng)金融的長期割裂導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟和金融發(fā)展狀況與城市的差距進一步拉大。劉士余（2013）指出我國農(nóng)村地區(qū)存在程度各異的金融供給不足以及金融基礎(chǔ)設(shè)施匱乏的問題。（二）健全的支付清算系統(tǒng)是普惠金融發(fā)展根基。金融擁有優(yōu)化資源配置的樞紐作用，是現(xiàn)代經(jīng)濟的血液與核心，支持著實體經(jīng)濟的發(fā)展。其中支付清算在現(xiàn)代金融中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，支付清算體系是社會資金運動的“大動脈”，支付清算系統(tǒng)的安全穩(wěn)定運行決定社會資金運動的安全和效率，并進一步影響整體經(jīng)濟活動效率。研究表明，經(jīng)濟發(fā)展越快，社會經(jīng)濟活動及其參與者對支付清算體系運行質(zhì)量要求愈高。其中，支付系統(tǒng)支撐各類支付工具的使用，為社會經(jīng)濟活動的運行搭建高效、便捷的資金運行通道，是整個經(jīng)濟金融活動的核心基礎(chǔ)設(shè)施。建立和完善支付服務(wù)體系可以有效維護金融業(yè)穩(wěn)定運行，提升金融資源配置效率，加快社會資金周轉(zhuǎn)，滿足社會公眾快速增長的金融需求，因此，完善的支付清算系統(tǒng)是普惠金融發(fā)展的基礎(chǔ)。邱云武和黃照影（2008）研究了宏觀經(jīng)濟與大額支付系統(tǒng)資金流量間的內(nèi)在關(guān)系，得出支付系統(tǒng)資金流量與GDP關(guān)聯(lián)密切、與經(jīng)濟金融運行正向相關(guān)的結(jié)論。華艷麗和劉鳳梅（2008）在實例研究巴彥淖爾市推廣現(xiàn)代化支付系統(tǒng)前后的經(jīng)濟發(fā)展狀況后得出，支付系統(tǒng)的推廣與應(yīng)用對提升地區(qū)金融服務(wù)水平、改善經(jīng)濟增長狀況起到了促進作用。李鷹和王祥峰（2010）通過實證研究得出支付清算資金量與GDP總量之間存在著線性相關(guān)關(guān)系的結(jié)論。（三）支付服務(wù)創(chuàng)新提升農(nóng)村地區(qū)金融包容性水平。通過高效便捷的支付清算系統(tǒng)，非現(xiàn)金支付工具的應(yīng)用更加普遍，可以有效降低資金交易成本，減少現(xiàn)金流通，提高支付服務(wù)的效率和質(zhì)量。隨著信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用和支付工具、支付方式的不斷創(chuàng)新，卡基支付、手機支付和網(wǎng)絡(luò)支付等電子支付手段廣泛運用，新型支付工具和支付方式更加普遍，日常繳費、基金、保險、公益事業(yè)等各方面都離不開電子支付的使用，其擴大了金融服務(wù)的覆蓋范圍和受眾群體，降低了金融交易成本，促進了金融包容性水平的提升。Geach（2007）提出數(shù)字鴻溝（DigitalDivide）的概念，其與金融排斥相輔相成，通過比較英國的ATM服務(wù)與肯尼亞移動支付兩者的費用差別，認為創(chuàng)新支付工具能夠有效推動普惠金融的發(fā)展。Mas（2012）研究發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)人員無法得到正規(guī)性金融服務(wù)的原因主要在于人們大多沒有穩(wěn)定、正式的工作，養(yǎng)成了傳統(tǒng)的現(xiàn)金支付結(jié)算習(xí)慣，在日常生活中與傳統(tǒng)的金融機構(gòu)沒有過多的聯(lián)系，但若優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)支付環(huán)境，則可以增進農(nóng)村居民與傳統(tǒng)金融機構(gòu)的溝通與聯(lián)系，弱化信息不對稱帶來的影響，提升金融服務(wù)水平。焦瑾璞（2014）指出，移動支付的快速發(fā)展對金融工具創(chuàng)新和金融服務(wù)模式創(chuàng)新可能產(chǎn)生推動作用，從而破解農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)難題。郭新明（2014）基于中國人民銀行西安分行普惠金融推廣的實踐案例，指出應(yīng)當(dāng)通過改善農(nóng)村支付環(huán)境，構(gòu)建更具包容性的普惠金融服務(wù)體系，使得普惠金融服務(wù)具有更強的可獲得性和效益性，從而更好地服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展。

二、國際上普惠金融發(fā)展的成功經(jīng)驗

近年來，國際社會普遍重視普惠金融，很多國際機構(gòu)都開始推行普惠金融理念。其中，墨西哥和巴西通過改善支付服務(wù)體系促進普惠金融發(fā)展，其成功做法值得借鑒。（一）墨西哥普惠金融發(fā)展的做法和經(jīng)驗。一是構(gòu)建普惠金融法律法規(guī)體系。墨西哥于2011年簽署《瑪雅宣言》，承諾開展普惠金融，加快金融改革，完善金融法律法規(guī)，制定金融消費者權(quán)益保護的法律規(guī)定，落實《瑪雅宣言》設(shè)置的主要工作目標；完善監(jiān)管法律法規(guī)，明確監(jiān)管部門在推進普惠金融發(fā)展領(lǐng)域的主要職責(zé)。二是完善普惠金融頂層設(shè)計和工作機制。成立普惠金融國家委員會，委員會由財政與公共信貸部、銀行與證券委員會等8個部門的代表組成；監(jiān)管機構(gòu)設(shè)立普惠金融部，專職推動普惠金融發(fā)展；成立保護金融消費者全國委員會、國家金融掃盲委員會等。三是健全支付服務(wù)體系和服務(wù)渠道。打造多層級的商業(yè)性金融機構(gòu)，除正規(guī)商業(yè)銀行外，設(shè)立三類非銀行的小型私營信貸機構(gòu)，優(yōu)化金融服務(wù)體系；通過立法允許金融機構(gòu)通過第三方提供服務(wù)，銀行業(yè)機構(gòu)通過與便利店、加油站、彩票銷售點等零售業(yè)終端合作，在邊遠地區(qū)建立服務(wù)點，拓寬服務(wù)渠道。四是推動支付服務(wù)方式與產(chǎn)品的創(chuàng)新。推廣賬戶分級制度，將銀行賬戶分為4級，每級賬戶在開戶證明材料要求、開戶手續(xù)繁簡、賬戶開立方式、支付結(jié)算手段、存取款限額、辦理業(yè)務(wù)類型等方面存在明顯差異；此外，還著力提升弱勢群體獲得金融服務(wù)的持續(xù)能力。五是建立普惠金融統(tǒng)計分析與金融教育工作體系。建立專門的普惠金融統(tǒng)計體系，定期收集數(shù)據(jù)并年度報告；每三年開展一次面向全國居民的普惠金融需求調(diào)查，為政府決策和金融機構(gòu)的商業(yè)模式提供重要的支持和指引；面向弱勢群體定向推出“繁榮計劃”，將金融教育與存貸款、福利發(fā)放與保險等列為同等重要的服務(wù)內(nèi)容。（二）巴西普惠金融發(fā)展的做法和經(jīng)驗。一是強化國家戰(zhàn)略設(shè)計。巴西2011年成立全國普惠金融委員會（PNIF），其工作目標主要是在全國范圍內(nèi)推廣普惠金融服務(wù)，具體包括：提升普惠金融的可獲得性；通過提升金融教育水平和信息透明度增強金融服務(wù)信息和消費者經(jīng)濟責(zé)任的可得性；提升金融適應(yīng)消費者需求的能力。二是推廣銀行。銀行是巴西中央銀行針對缺乏銀行分支機構(gòu)服務(wù)的地區(qū)推廣的一種補充性基礎(chǔ)金融服務(wù)的方式。其規(guī)定，金融機構(gòu)可與郵局、彩票投注站、汽車經(jīng)銷商等機構(gòu)簽訂相關(guān)協(xié)議，通過這類機構(gòu)的實體網(wǎng)點補充提供基礎(chǔ)性的金融服務(wù)，彌補落后地區(qū)金融服務(wù)空白的缺陷。實行銀行制度應(yīng)當(dāng)在巴西中央銀行獲得授權(quán)，服務(wù)范圍限于中央銀行授權(quán)的范圍內(nèi)，主要包括開立儲蓄賬戶、存取款、轉(zhuǎn)賬支付等。該模式符合當(dāng)?shù)卣谓?jīng)濟發(fā)展的需求，目前已覆蓋全國所有城鎮(zhèn)，并且墨西哥、哥倫比亞、智利、秘魯?shù)壤绹壹娂娦Х隆ｋS著銀行支付的推廣，許多金融服務(wù)空白地區(qū)的居民能夠順利獲得基礎(chǔ)性金融服務(wù)。三是創(chuàng)新金融產(chǎn)品。2004年起，監(jiān)管部門開始推行賬戶分級制度，簡化銀行賬戶；簡化開戶程序和開戶條件，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，鼓勵弱勢群體使用個人賬戶，推廣銀行賬戶的使用。四是普及金融教育。在全國推廣“金融公民計劃”，強化公民金融教育，普及開戶、儲蓄、貸款等方面的金融知識，提升其對金融風(fēng)險的識別和防范；增強金融消費者權(quán)益保護，加強消費者和金融機構(gòu)之間的信息交流，促進二者之間的關(guān)系，為消費者特別是其中的低收入群體更加便捷地了解和使用金融產(chǎn)品暢通渠道。五是通報評估報告。該國央行與財政部、農(nóng)業(yè)部等部門合作，設(shè)計普惠金融指標體系，定期在全國范圍內(nèi)開展監(jiān)測評估，摸底消費者需求；按年通報監(jiān)測評估報告，并以此為基礎(chǔ)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，完善監(jiān)管政策，優(yōu)化金融體系。

三、普惠金融視角下央行支付服務(wù)“三農(nóng)”的現(xiàn)狀與問題

促進普惠制金融發(fā)展，可充分發(fā)揮金融配置資源和提高經(jīng)濟運行效率的作用，支持“三農(nóng)”發(fā)展和消除城鄉(xiāng)差距，挖掘農(nóng)村消費潛力，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和保證經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長。近年來，人民銀行以農(nóng)村支付服務(wù)環(huán)境建設(shè)為重要抓手，推動普惠金融發(fā)展取得明顯成效。但當(dāng)前央行支付服務(wù)“三農(nóng)”還面臨金融服務(wù)資源如何更好發(fā)揮作用、支付工具和產(chǎn)品如何更好得到持續(xù)有效廣泛利用、金融排斥性如何得到有效解決等主要問題。（一）初步形成農(nóng)村普惠金融法規(guī)體系，但法律環(huán)境仍不完善。近年來，面對農(nóng)村地區(qū)普惠金融發(fā)展水平仍然很低的現(xiàn)狀，我國制定了一系列促進普惠金融發(fā)展的政策法規(guī)。2013年，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確地提出“完善金融市場體系，發(fā)展普惠金融”的要求。2015年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016~2020年）》，提出到2020年，我國要建立與全面建成小康社會相適應(yīng)的社會保障和普惠金融體系。人民銀行也相繼制定了一系列的普惠金融政策措施，如推出農(nóng)民工銀行卡特色服務(wù)、銀行卡助農(nóng)取款服務(wù)、手機銀行免費等優(yōu)惠措施。但是，當(dāng)前我國普惠金融法律環(huán)境仍然不健全。主要表現(xiàn)在：一是法律層級較低。主要通過行政力量推動實施普惠金融相關(guān)政策，未制定專門針對農(nóng)村地區(qū)普惠金融的法律規(guī)范，未建立農(nóng)村普惠金融的總體框架和工作機制，推動普惠金融發(fā)展在各部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足，政策連續(xù)性和一致性不足，資源整合效果不強，尚未形成各方協(xié)作推動普惠金融發(fā)展的合力。二是部分法律不符合農(nóng)村地區(qū)普惠金融發(fā)展的需求。例如，目前助農(nóng)取款服務(wù)點只能辦理查詢、小額取款、轉(zhuǎn)賬等業(yè)務(wù)，且每卡單日取款額度只有2000元，業(yè)務(wù)范圍狹窄和取款額度已不能滿足農(nóng)村居民的實際需求。此外，金融管理部門尚未放開農(nóng)村信用社發(fā)放信用卡的政策。金融管理部門對農(nóng)村金融市場設(shè)置較為嚴格的考核程序和條件，未對農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)業(yè)務(wù)采取差異化的監(jiān)管政策。三是農(nóng)村金融服務(wù)站的法律定位不明確。農(nóng)村金融服務(wù)站點由相關(guān)金融機構(gòu)按照人民銀行的要求設(shè)立，農(nóng)村群眾可以通過服務(wù)站辦理業(yè)務(wù)，但其不是銀行的金融網(wǎng)點。在實踐中，農(nóng)村金融服務(wù)站的功能越來越廣，農(nóng)村金融服務(wù)站點與銀行機構(gòu)網(wǎng)點功能具有一定的相似性，由于農(nóng)戶缺乏金融知識儲備，容易造成誤導(dǎo)；同時，由于各地服務(wù)站點名稱和標準都不統(tǒng)一，更容易對農(nóng)戶造成誤導(dǎo)。如果農(nóng)戶誤將金融服務(wù)站點當(dāng)作金融機構(gòu)的營業(yè)網(wǎng)點，很容易造成法律風(fēng)險。（二）普惠金融可得性全面提升，但不平衡問題突出。農(nóng)村金融服務(wù)衡量的一個重要指標即是覆蓋水平，完善的金融供給是提供農(nóng)村金融服務(wù)的基礎(chǔ)條件，同時覆蓋水平的高低很大程度上決定了“三農(nóng)”獲得有效和優(yōu)質(zhì)金融服務(wù)的可能性。人民銀行通過不斷擴大基礎(chǔ)金融覆蓋率，完善農(nóng)村普惠金融服務(wù)體系，推動農(nóng)村地區(qū)的金融基礎(chǔ)設(shè)施進一步完善，基礎(chǔ)金融覆蓋率顯著提升，城鄉(xiāng)的金融服務(wù)資源進一步趨向均衡。截至2016年末，全國農(nóng)村地區(qū)銀行網(wǎng)點數(shù)量12.67萬個，每萬人擁有的銀行網(wǎng)點數(shù)量為1.39個，縣均銀行網(wǎng)點57.75個，鄉(xiāng)均銀行網(wǎng)點3.98個，村均銀行網(wǎng)點0.23個；助農(nóng)取款服務(wù)點共98.34萬個，覆蓋53.17萬個村級行政區(qū)，村級行政區(qū)覆蓋率超過了90%，村均擁有量為1.8個。但是經(jīng)濟落后地區(qū)的普惠金融發(fā)展缺乏內(nèi)生動力性，導(dǎo)致金融服務(wù)可得性呈現(xiàn)顯著的不平衡。以四川省為例，作為全國扶貧開發(fā)攻堅任務(wù)最繁重的省份之一，2015年末全省農(nóng)村貧困人口355.3萬人，占全國的6.3%，“四大片區(qū)”36個國家扶貧開發(fā)工作重點縣、60個國家確定的連片特困地區(qū)片區(qū)縣（含30個重點縣）面臨貧困“面寬、量大、程度深”的狀況較為嚴重，普惠金融發(fā)展不平衡的問題突出。一是金融基礎(chǔ)設(shè)施因條件限制仍然未實現(xiàn)全覆蓋。截至2016末，四川三州地區(qū)（涼山、甘孜、阿壩三個少數(shù)民族自治州）還有71個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和1599個行政村因不通電或無通訊信號，無法布放ATM、POS等機具，限制了支付服務(wù)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全面消除。二是銀行網(wǎng)點布局不平衡問題突出。大多數(shù)網(wǎng)點集中于縣城和部分經(jīng)濟發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而經(jīng)濟欠發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般僅有農(nóng)村信用社或郵儲銀行的一個網(wǎng)點，甚至部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有設(shè)立網(wǎng)點。如甘孜州鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下金融機構(gòu)覆蓋率不足30%，平均一個金融網(wǎng)點要服務(wù)3個以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)，部分鄉(xiāng)村與銀行網(wǎng)點相距幾十公里甚至上百公里。三是信用環(huán)境亟待改善。與沿海發(fā)達地區(qū)相比，四川尤其是藏區(qū)、彝區(qū)等，由于金融活動不豐富，信用信息數(shù)據(jù)缺乏、金融債權(quán)難以保全，導(dǎo)致金融機構(gòu)信貸投放的信心不足。（三）農(nóng)村支付環(huán)境得到顯著改善，但可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。提升普惠金融水平的主要目的之一，就是在成本可負擔(dān)的前提下完善金融服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施，在欠發(fā)達地區(qū)推廣金融服務(wù)，為社會低收入人群提供方便快捷、價格合理的金融服務(wù)。近年來，在人民銀行的推動下，農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，金融服務(wù)顯著改善。截至2016年末，農(nóng)村地區(qū)已布放ATM機34.32萬臺、POS機676.96萬臺，每萬人分別擁有ATM機3.77臺、POS機74.32臺。但是，改善農(nóng)村支付服務(wù)環(huán)境是一項長期的持續(xù)性工作，農(nóng)村支付服務(wù)環(huán)境的可持續(xù)性發(fā)展仍然存在較大的挑戰(zhàn)。一是金融機構(gòu)總體上投產(chǎn)出不平衡，經(jīng)營模式的可持續(xù)性不足?，F(xiàn)階段，農(nóng)村金融市場屬于微利行業(yè)，不少金融機構(gòu)的涉農(nóng)業(yè)務(wù)都在貼錢經(jīng)營。據(jù)四川調(diào)查顯示，銀行投放一臺ATM的成本大約10萬元，以目前四川農(nóng)村地區(qū)2.1萬臺ATM機計算，各金融機構(gòu)已累計投入超過21億元。在金融服務(wù)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)較為集中的甘孜、阿壩、涼山三個少數(shù)民族地區(qū)，不僅覆蓋條件較差，而且投入成本更高。助農(nóng)取款服務(wù)點也存在同樣的問題，收單機構(gòu)辦理助農(nóng)取款服務(wù)初始需要一次性投入終端機具、驗鈔機、保險箱、服務(wù)點經(jīng)辦人員操作培訓(xùn)和開業(yè)營銷等投入，在日常經(jīng)營中，還要投入經(jīng)辦人員報酬、業(yè)務(wù)通訊、巡檢維護、機具維修、打印紙和配件耗材更換等諸多費用，投入較多。而收單機構(gòu)的收入主要來自于服務(wù)點商戶綁定賬戶存款利差收益，服務(wù)點自身支付業(yè)務(wù)基本不收費，總體而言收入較少。二是部分商戶積極性不高。目前，服務(wù)點商戶助農(nóng)取款服務(wù)需要付出較多人工操作、經(jīng)營場地和備用現(xiàn)金等，備用現(xiàn)金不僅損失了存入銀行的利息收益，還需要承擔(dān)搶盜風(fēng)險，服務(wù)點商戶實際付出不少。而收單機構(gòu)對服務(wù)點商戶的報酬激勵主要是采取按月固定數(shù)額、按單筆計酬方式。較多服務(wù)點商戶反映報酬激勵不足，業(yè)務(wù)辦理積極性不高。個別服務(wù)點商戶因收益不能彌補其付出而存在降低服務(wù)質(zhì)量的問題。三是助農(nóng)取款服務(wù)點管理難度加大。隨著助農(nóng)取款服務(wù)的快速發(fā)展，助農(nóng)取款網(wǎng)絡(luò)廣泛覆蓋鄉(xiāng)村，收單機構(gòu)的管理風(fēng)控難度大，大量不活躍服務(wù)點的存在易引發(fā)風(fēng)險。服務(wù)點維護成本較大，為保證助農(nóng)取款服務(wù)點的正常運行，銀行金融機構(gòu)一般每月需對布放機具進行一次維護。但部分貧困地區(qū)地廣人稀，群眾居住分散，地形復(fù)雜，路況較差，對機具的巡檢維護成本偏高，對實力普遍較弱、收入不高的貧困地區(qū)銀行機構(gòu)造成較大的成本壓力。（四）新興支付方式發(fā)展較為迅速，但普及率較低。在通信技術(shù)的推動下，網(wǎng)上銀行、移動支付等新興支付方式迅速發(fā)展，金融機構(gòu)借助客戶的網(wǎng)絡(luò)終端、移動終端就能夠為其提供各類金融服務(wù)，一方面減少了物理網(wǎng)點設(shè)立的成本，單筆業(yè)務(wù)平均成本驟降，另一方面，由用戶自行完成業(yè)務(wù)操作節(jié)約了時間和人力成本，業(yè)務(wù)處理的邊際成本大幅降低，從而總體上顯著降低金融服務(wù)成本。近年來，人民銀行通過加大網(wǎng)上銀行、手機銀行等電子支付渠道的推廣力度，支持和鼓勵金融機構(gòu)對網(wǎng)上銀行和手機銀行業(yè)務(wù)實行免收手續(xù)費的政策，讓農(nóng)村群眾享受價格低廉、方便快捷的金融服務(wù)。截至2016年末，我國農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)上銀行、手機銀行開通數(shù)累計4.29億戶、3.73億戶，分別增長20.5%、35.14%，在此基礎(chǔ)上，廣大農(nóng)村地區(qū)和偏遠地區(qū)居民金融服務(wù)的可得性得以大幅提升，能夠以較低的成本獲得自身需要的金融服務(wù)。但是農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)上銀行和手機銀行的普及率仍然較低，大部分農(nóng)村群眾都沒有開通網(wǎng)上銀行和手機銀行，無法享受新型支付方式的便利和低成本。主要原因是：一是尚未完全解決安全問題。安全性問題是影響網(wǎng)上銀行和手機銀行推廣使用的重要因素。很多用戶由于缺乏網(wǎng)上銀行和手機銀行的安全操作意識，存在業(yè)務(wù)操作、賬戶盜用、密碼控制、系統(tǒng)運行等安全風(fēng)險，并且容易造成賬戶信息和身份信息泄露?！段覈娋W(wǎng)絡(luò)安全意識調(diào)查報告（2015）》顯示，我國超83%的網(wǎng)民網(wǎng)上支付行為存在安全隱患，55%網(wǎng)民曾遭遇網(wǎng)絡(luò)詐騙，及時向當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)報案的僅占12.35%。二是網(wǎng)絡(luò)和手機信號不佳的問題。目前絕大部分偏遠農(nóng)村地區(qū)都未開通網(wǎng)絡(luò)寬帶，并且部分地區(qū)存在手機信號不穩(wěn)定等問題，網(wǎng)上銀行和手機銀行業(yè)務(wù)難以正常推廣。三是宣傳推廣力度不夠。農(nóng)村地區(qū)的銀行機構(gòu)缺乏對網(wǎng)上銀行和手機銀行廣泛宣傳與持續(xù)引導(dǎo)，甚至部分基層銀行人員都未掌握網(wǎng)上銀行和手機銀行的安全使用知識，制約了電子支付業(yè)務(wù)在農(nóng)村地區(qū)的推廣普及。（五）金融知識宣傳逐漸強化，但針對性不強。觀念和意識的落后是制約農(nóng)村地區(qū)支付服務(wù)環(huán)境改善的又一關(guān)鍵因素。近年來，人民銀行通過普及金融知識，提高現(xiàn)代支付意識，維護農(nóng)村消費者合法權(quán)益，促進普惠金融發(fā)展。組織人民銀行分支機構(gòu)和金融機構(gòu)依托“金融知識宣傳月”“3•15金融消費者權(quán)益日”、銀行卡助農(nóng)取款服務(wù)點、農(nóng)村金融教育試點、農(nóng)村金融教育“金惠工程”“扶貧日”系列活動等，開展貼近普通群眾需求、符合農(nóng)村和少數(shù)民族地區(qū)特色的金融知識普及宣傳活動，提高普通消費者尤其是農(nóng)村地區(qū)群眾的金融知識水平和維權(quán)能力；積極探索多元化糾紛處理機制，試點成立金融消費爭議評議協(xié)會或金融消費糾紛調(diào)解中心，建立專業(yè)的調(diào)解員和評議員隊伍，通過調(diào)解和評議的方式處理金融消費糾紛，并積極協(xié)調(diào)司法部門構(gòu)建“訴調(diào)對接”機制，及時化解金融糾紛，維護農(nóng)村消費者的合法權(quán)益。但農(nóng)村普惠金融宣傳培訓(xùn)在取得顯著成效的同時也存在針對性不強的問題。主要表現(xiàn)在：一是宣傳對象缺乏針對性。邊遠地區(qū)農(nóng)村“空心化”傾向突出，大量的留守人員大多是老年人、婦女和兒童，文化程度較低，接受新知識的能力較弱，傳統(tǒng)的宣傳手段難以取得效果；一些偏遠少數(shù)民族地區(qū)群眾受民族文化、消費習(xí)慣、傳統(tǒng)理念、語言文字障礙等因素制約，非現(xiàn)金支付宣傳難度更大。二是宣傳形式缺乏針對性。金融機構(gòu)針對農(nóng)村地區(qū)開展的宣傳活動還比較落后，沒有形成全方面、統(tǒng)一的、立體的、面對面的宣傳格局，農(nóng)村居民不能全面深刻了解掌握相關(guān)知識。三是風(fēng)險防范意識低。近年來，隨著農(nóng)村地區(qū)用卡環(huán)境的改善，電信詐騙、信用卡套現(xiàn)等支付領(lǐng)域的違法犯罪活動有向農(nóng)村蔓延的趨勢，貧困地區(qū)的群眾在使用銀行卡、手機支付等新型支付方式時的風(fēng)險防范意識較低，在辦理取現(xiàn)、資金查詢、轉(zhuǎn)賬等業(yè)務(wù)時，由于自身文化素質(zhì)局限容易采取密碼過于簡單或?qū)⒆约恒y行卡密碼告之服務(wù)點商或其他人員代其辦理業(yè)務(wù)，存在一定的失泄密風(fēng)險和資金風(fēng)險，加之一些商戶素質(zhì)參差不齊，亦缺乏必要的現(xiàn)金保管風(fēng)險防范意識。

四、普惠金融視角下央行支付服務(wù)“三農(nóng)”的政策建議

針對我國目前農(nóng)村范圍廣大、人口眾多、產(chǎn)業(yè)弱小的特點，遵循普惠金融相關(guān)理論，借鑒國外支付服務(wù)業(yè)務(wù)有關(guān)權(quán)威保障、支付服務(wù)產(chǎn)品適宜當(dāng)?shù)厍闆r的成功做法，我國央行支付服務(wù)“三農(nóng)”對策應(yīng)從以下幾方面努力：（一）完善普惠金融法律制度，營造適應(yīng)普惠金融發(fā)展的政策環(huán)境。由于法律環(huán)境不完善和政策的限定使農(nóng)村經(jīng)濟活動主體難以達到某些支付服務(wù)產(chǎn)品的“附加條件”，涉農(nóng)金融機構(gòu)支付服務(wù)產(chǎn)品的創(chuàng)新也受到監(jiān)管部門的制約，導(dǎo)致條件排斥性非常強烈，嚴重阻礙了農(nóng)村普惠金融的發(fā)展。因此，應(yīng)該從法律上進一步制定和完善普惠金融法律制度，從法律層面明確普惠金融的國家承諾，建立普惠金融發(fā)展的工作協(xié)調(diào)機制，科學(xué)合理地制定普惠金融評估體系。人民銀行和有關(guān)金融監(jiān)管部門在制定農(nóng)村金融政策的時候要充分考慮農(nóng)村地區(qū)的特殊性和弱質(zhì)性，從政策上主動降低甚至拆除門檻，減少對涉農(nóng)金融機構(gòu)支付創(chuàng)新的干預(yù)，降低各種金融服務(wù)產(chǎn)品的“附加條件”，采取更加靈活優(yōu)惠的政策措施，大力培育農(nóng)村普惠金融市場。人民銀行要充分發(fā)揮我國支付體系規(guī)劃者、建設(shè)者和管理者的作用，加快支付清算網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，參照巴西銀行制度明確農(nóng)村金融綜合服務(wù)站定位和標準，優(yōu)化銀行結(jié)算賬戶服務(wù)等政策措施，加大對金融機構(gòu)支付結(jié)算業(yè)務(wù)培訓(xùn)管理力度，督促各類金融機構(gòu)提升在農(nóng)村地區(qū)的金融服務(wù)水平和服務(wù)能力；監(jiān)管部門要確保相關(guān)推進農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)的政策規(guī)定的執(zhí)行與落實，放開準入資本范圍，放寬業(yè)務(wù)準入條件，簡化審批程序，落實優(yōu)惠政策，鼓勵和支持村鎮(zhèn)銀行、社區(qū)銀行等適合農(nóng)村需求特點的金融組織；農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、郵儲銀行等涉農(nóng)金融機構(gòu)要加大投入，改善農(nóng)村地區(qū)的金融基礎(chǔ)設(shè)施，為支付服務(wù)產(chǎn)品的創(chuàng)新和推廣提供基礎(chǔ)。（二）因地施策，均衡區(qū)域發(fā)展，增強基礎(chǔ)性金融服務(wù)的可獲得性。由于我國廣大農(nóng)村地區(qū)地域范圍廣、人口眾多、自然條件差異大、經(jīng)濟金融發(fā)展水平參差不齊，應(yīng)盡快建立和完善農(nóng)村地區(qū)普惠金融指標體系，并根據(jù)各地的具體情況推廣普惠金融，均衡各區(qū)域普惠金融的發(fā)展，增強基礎(chǔ)性金融服務(wù)的可獲得性。一是在經(jīng)濟發(fā)達、人口稠密的農(nóng)村地區(qū)，進一步引導(dǎo)有關(guān)銀行機構(gòu)設(shè)立銀行網(wǎng)點、布設(shè)ATM機、投放POS機具等金融基礎(chǔ)設(shè)施，進一步拓展農(nóng)村金融綜合服務(wù)站的服務(wù)功能和業(yè)務(wù)范圍，進一步推動助農(nóng)取款服務(wù)與農(nóng)村電商、金融扶貧、物流等相互依托建設(shè)，深化基礎(chǔ)性金融服務(wù)的發(fā)展；進一步推廣網(wǎng)上銀行、手機支付等新興支付方式，提高電子支付的使用率，增強普惠金融服務(wù)的接觸性和實用性。二是在經(jīng)濟發(fā)展滯后、地廣人稀的貧困地區(qū)，進一步科學(xué)制定普惠金融發(fā)展規(guī)劃，加大財政、稅收支持力度，引導(dǎo)銀行機構(gòu)降低貧困地區(qū)金融產(chǎn)品的收費，提高金融產(chǎn)品的可得性；在條件允許的情況下，由地方政府將基礎(chǔ)性金融服務(wù)以準公共產(chǎn)品的模式納入建設(shè)，有序推進。（三）堅持財政引導(dǎo)和市場化原則，加大農(nóng)村支付市場投入，建立普惠金融長效發(fā)展機制。金融約束理論和公共財政理論認為，由于市場存在缺陷，即“市場失靈”，財政干預(yù)必須存在，在市場難以發(fā)揮作用的領(lǐng)域，由政府對市場進行適當(dāng)?shù)母深A(yù)。因此，當(dāng)前我國普惠支付服務(wù)發(fā)展應(yīng)堅持財政支持和市場化原則，充分發(fā)揮財政的“杠桿”作用，通過財政資金引導(dǎo)涉農(nóng)主體加大農(nóng)村支付市場投入，共同推動農(nóng)村支付服務(wù)環(huán)境建設(shè)。首先，進一步完善農(nóng)村普惠支付發(fā)展的財政補貼政策。向金融機構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立營業(yè)網(wǎng)點和提供支付服務(wù)予以財政補貼。財政補貼可以直接補貼與間接補貼相結(jié)合等多樣形式，如直接對農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)營業(yè)網(wǎng)點予以財政補貼，或政府機構(gòu)通過金融機構(gòu)營業(yè)網(wǎng)點向居民發(fā)放補貼，增加金融機構(gòu)中間業(yè)務(wù)收入。其次，引導(dǎo)財政資金推動農(nóng)村支付服務(wù)市場創(chuàng)新。財政支持通信運營商構(gòu)建安全、快速、覆蓋面廣的互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，解決目前存在的寬帶低、網(wǎng)速慢、收費高、局部地區(qū)無網(wǎng)絡(luò)信號等問題，為農(nóng)村支付服務(wù)市場創(chuàng)新提供堅實的基礎(chǔ)；加大數(shù)字金融生態(tài)環(huán)境安全的投入力度，聯(lián)合公安、工商、通信監(jiān)管局等嚴厲打擊非法網(wǎng)站、黑客和非法支付服務(wù)商，打消廣大群眾使用網(wǎng)絡(luò)支付、手機支付的顧慮；鼓勵傳統(tǒng)銀行機構(gòu)積極發(fā)展網(wǎng)上銀行、手機銀行等，建立電子支付渠道與傳統(tǒng)物理網(wǎng)點相互補充的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，鼓勵非銀行支付機構(gòu)為社會提供小額、快捷、便民的支付服務(wù)，提升支付效率。再次，區(qū)分政策性金融與商業(yè)性金融。金融機構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)的有關(guān)業(yè)務(wù)應(yīng)視為政策性金融服務(wù)，相關(guān)稅務(wù)部門應(yīng)當(dāng)通過實行差別稅率鼓勵金融機構(gòu)布局農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)，提高其參與農(nóng)村支付服務(wù)環(huán)境改善工作的積極性。最后，作為農(nóng)村地區(qū)支付服務(wù)供給者的涉農(nóng)金融機構(gòu)要改變“一刀切”的收費標準，根據(jù)農(nóng)村金融市場的供求關(guān)系建立城鄉(xiāng)差異性收費，降低農(nóng)村地區(qū)各項結(jié)算業(yè)務(wù)的收費標準，以增強其市場競爭力。（四）堅持創(chuàng)新發(fā)展，降低支付服務(wù)產(chǎn)品使用成本。一是積極開展移動數(shù)字金融的應(yīng)用實踐。金融的數(shù)字化和移動化在降低交易成本、延伸服務(wù)半徑、增強金融競爭、推動金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新、提高金融市場效率等方面具有明顯優(yōu)勢，已成為發(fā)展普惠金融的重要途徑。要研究借鑒肯尼亞M-PESA手機銀行的先進經(jīng)驗，積極探索通過發(fā)展數(shù)字金融、移動金融推動民族地區(qū)、貧困地區(qū)普惠金融發(fā)展，滿足群眾尤其是偏遠地區(qū)農(nóng)牧民的基礎(chǔ)金融服務(wù)需求；要整合各方資源，在傳統(tǒng)金融網(wǎng)點難以觸及的地區(qū)大力推動電纜鋪設(shè)、網(wǎng)絡(luò)覆蓋等數(shù)字金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在風(fēng)險可控前提下，積極推廣移動支付、網(wǎng)絡(luò)支付等新興支付方式；通過財政補貼、稅收優(yōu)惠等方式引導(dǎo)和鼓勵金融機構(gòu)開發(fā)基于互聯(lián)網(wǎng)又適用于偏遠農(nóng)村地區(qū)的金融產(chǎn)品，不斷提高當(dāng)?shù)亟鹑诨A(chǔ)服務(wù)的可得性和便利性。二是實行差異化的產(chǎn)品宣傳和推廣。由于農(nóng)村地區(qū)支付服務(wù)需求存在差別大、多元化的特點，金融機構(gòu)在進行農(nóng)村基礎(chǔ)金融設(shè)施建設(shè)、新型支付工具推廣、支付服務(wù)收費等方面要有針對性的差異化措施。如在非現(xiàn)金工具推廣方面，對于農(nóng)村地區(qū)的企業(yè)，由于支付結(jié)算業(yè)務(wù)量較多、金額較大，且有專門的會計財務(wù)人員，應(yīng)重點推廣票據(jù)、網(wǎng)絡(luò)支付、銀行卡等非現(xiàn)金支付方式；對接受能力和消費能力較強的外出務(wù)工經(jīng)商人員和學(xué)生等群體，其對手機銀行、網(wǎng)上銀行、銀行卡等工具有一定的了解，可以作為推廣和宣傳手機銀行、網(wǎng)上銀行等非現(xiàn)金支付工具推廣的重點目標群體；對農(nóng)村居民中的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)大戶及個體經(jīng)營者，其對非現(xiàn)金支付工具的了解程度有限，因此加大宣傳力度，重點推廣銀行卡及網(wǎng)絡(luò)支付等支付工具；對農(nóng)村居民的貧困人群，其收入較低且消費能力較弱，可以重點宣傳銀行卡方面的使用知識。（五）創(chuàng)新支付結(jié)算知識宣傳方式，加強金融知識普及教育。不信任和缺乏金融認知是推廣普惠金融服務(wù)的一個障礙。因此，要加強農(nóng)村地區(qū)低收入人群、困難人群、創(chuàng)業(yè)農(nóng)民、殘疾人勞動者的金融知識普及教育。針對我國經(jīng)濟社會發(fā)展特點和人口流動特征，要創(chuàng)新支付結(jié)算知識的宣傳方式，增加宣傳知識對農(nóng)村主體的可接受度。一是要強化農(nóng)村金融消費者權(quán)益保護。普惠金融特別是移動數(shù)字金融的發(fā)展，一方面擴大了金融服務(wù)的覆蓋面，另一方面對消費者的金融素養(yǎng)也提出了較高的要求。消費者不僅要了解金融產(chǎn)品、掌握使用方法，還要具備較高的風(fēng)險識別能力和防范意識。近年來金融欺詐、電信詐騙、非法集資等案件頻發(fā)，消費者權(quán)益受到侵害的事件時有發(fā)生。相關(guān)政府部門要采取綜合措施，加強對金融消費者特別是偏遠農(nóng)村地區(qū)金融消費者的金融知識普及教育，不斷提高其風(fēng)險防范意識和能力；要切實加強金融行為監(jiān)管，暢通金融消費者維權(quán)渠道，完善金融消費糾紛處理機制，保護金融消費者合法權(quán)益；要加強金融新業(yè)務(wù)新產(chǎn)品的風(fēng)險評估管理，謹慎推進相關(guān)金融創(chuàng)新試點，嚴厲打擊打著“普惠金融”旗號的各類非法行為，促進普惠金融規(guī)范健康發(fā)展。二是要培育公眾金融風(fēng)險意識。在普及金融知識的同時，要宣傳金融風(fēng)險的特征、危害及防范措施，引導(dǎo)農(nóng)村地區(qū)群眾正確認識金融的風(fēng)險性，合理進行投資和消費；要加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，銀行工作人員要正確傳授有關(guān)支付工具和支付方式的使用方法，提高農(nóng)村群眾的風(fēng)險防范意識，指導(dǎo)農(nóng)村群眾強化密碼、印鑒管理，培養(yǎng)良好的使用習(xí)慣；正確處理ATM機吞卡、不吐鈔等問題，耐心做好解釋工作，讓農(nóng)民群眾放心使用。

作者:廖鳳華 單位:中國人民銀行成都分行課題組