“三農”綜合保險困難與建議

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摘要：2009年福建龍巖在上杭縣首推“三農”綜合保險，至2013年末已經實現龍巖農村地區全覆蓋，形成了獨特的“龍巖模式”。但在實際運行中仍存在農戶參保積極性不高、保險公司承保主動性不足、政府與保險公司角色模糊不清等問題。為此，建議采取加大宣傳力度、建立巨災基金、完善補貼機制、優化政府職能等措施，進一步推進“三農”綜合保險發展。

關鍵詞：“三農”綜合保險；農業保險；龍巖模式

自2007年中國開始新一輪農業保險制度設計與試驗以來，農業保險事業不斷發展。2009年，針對農業小規模、分散經營的特點，福建省龍巖市立足現實，推出19項農民“用得著、買得起”的“三農”綜合保險，確保農村農業生產持續穩定發展。2013年，龍巖市在全國地級市中率先實現“三農”綜合保險全覆蓋，取得了明顯成效。但“三農”綜合保險在推廣過程中也存在一些困難和問題，迫切需要在體制、機制上進一步完善。

一、龍巖“三農”綜合保險的發展歷程

（一）首創階段。龍巖市位于福建省西部，地處山水縱橫的山區地帶，泥石流、洪水等自然災害頻發，給農業、農村、農民造成巨大損失。為此，龍巖市政府及有關部門高度重視“三農”發展，不斷加強民生保障工作，2006年在全國首創農房統保等涉農險種，2009年在全國首創上杭縣古田“三農”綜合保險示范鎮，首推政企合作的“三農”綜合保險，在原有農房統保、“新農合”大病補充醫療保險、自然災害公眾責任險等基礎上，新增小額農村家庭財產保險、農村小額人身保險、鄉村干部責任險、小額農民務工險和農業產業險等，涵蓋了農村社會民生的關鍵領域和重要環節，并在全國鄉鎮中首創“政府引導、公司承保、農民參與”的“三農”保障機制，實現了險種、體制、機制、扶持、服務的創新突破，并得到各級領導的充分肯定。2015年龍巖市轄內的上杭縣完成“三農”綜合保險保費收繳1135.52萬元（含政府貼補40%），參保農戶10.46萬戶次、農民45.11萬人次，農業產業面積405.93萬畝，賠款450萬元（大棚蔬菜保費收入22.625萬元，財政支付15.8295萬元，支付賠款33.3419萬元；煙葉保險已簽單38899畝，簽單保費210.05萬元，賠付36萬元），有效降低了農戶生產風險。（二）不斷完善階段。近年來，“三農”綜合保險“龍巖模式”不斷完善。一是提升服務站管理水平，引入市場管理模式，進行差異化考核。二是優化保險險種，不斷創新特色農業產業保險。2016年新開發推出設施花卉種植保險、生豬價格指數保險等新險種；對務工農民意外保險，在保費不變的情況下，將保障金額由每人3萬元提高至5萬元。三是對貧困戶實行保費補助翻倍政策。對建檔立卡貧困戶實行“三農”綜合保險保費補貼加倍，即農業產業保險保費補貼由30%提高到60%，其他險種保費補貼由20%提高到40%。龍巖“三農”綜合保險以上杭縣為起點，逐漸向全市推進，2013年在全國率先實現“三農”綜合保險農村地區全覆蓋。（三）逐步推廣階段“龍巖模式”逐步推廣到漳州、三明等其他市、縣、區，如漳州市借鑒“龍巖模式”，人保財險漳州分公司通過“公司運作、政策引導、農民自愿”的模式，承保了森林、水稻、生豬、農房、漁船漁工、蔬菜、花卉、價格指數、自然災害公眾責任險等九個政策性農業保險，同時積極創新特色農業保險，包括小額農村家庭財產、農村小額人身保險和蔬菜種植保險等險種，有效擴大了民生保障范圍。三明市則在借鑒的基礎上創新了“三農”綜合保險，充分利用“互聯網+”新業態，運用網絡通信、物聯網、大數據、高清網絡視頻技術處理等信息技術，整合全市“三農”服務資源，通過信息化手段，建成數據共享、實時響應、集服務與展示于一體的“三農”綜合服務中心。

二、“三農”綜合保險進一步推廣存在的困難

（一）農戶參保積極性不高。1.農戶收入水平不高，難以承擔高額保費。龍巖市“三農”綜合保險的多數保費是由市、縣兩級政府財政補貼。2009～2014年，龍巖市“三農”保險各級財政補貼款累計達3.7億元，其中縣級補貼達1.05億元，占比達28.33%。近年來，龍巖市在經濟、社會、民生等方面有了長足發展，但是經濟發展水平與發達地區依然存在差距，轄屬的長汀、連城、武平位居福建省省級扶貧開發工作重點縣之列，縣級政府財政緊張，難以負擔高額的保費，這在很大程度上制約了“三農”綜合保險的發展。為減輕縣級政府的財政壓力，龍巖市出臺相應的政策措施，采用“三農”綜合保險遞減式補貼模式，市、縣兩級財政補貼保費和農民自主承擔保費的繳納比例第一年為50%∶50%，第二年為30%∶70%，第三年及以后為15%∶85%，保費補貼下降幅度較大，意味著第三年及以后農民自費繳納比例將高達85%。然而，目前龍巖當地絕大多數農民收入并不高，根據《2016年龍巖統計年鑒》，2016年龍巖轄內7個縣（市）中有5個縣的農村人均可支配收入處于福建省的平均值（14999元）之下，其中長汀、連城、武平3個貧困縣農民人均可支配收入分別為12766元、12810元、13676元。當地農民較低的收入，難以承受“三農”綜合保險高額的保費支出，導致參保積極性不高，距實現參保率100%的目標還有一定差距。2.農戶對保險的認知不足，缺乏參保意識。一方面，絕大多數農民缺乏保險相關知識，對于保險并不了解。因此，許多農民對保險的認識存在偏差，認為投?！耙饬x不大”“沒有用”，甚至將保險當做“亂收費”。正是由于對農業保險的不了解，農民往往缺乏參保意識，投保主動性不強。另一方面，福建農田的分散性導致當地農業生產長期呈現碎片化的特點。農民小農經濟思想根深蒂固，往往僅關注眼前利益，對未來可能發生的種種變故缺乏考慮，沒有購買保險、防范風險的意識。而且農民常常抱有僥幸心理，認為投保后若沒有發生災害則損失了保費，經濟上不合算，因此參保積極性不高。3.農戶對理賠服務滿意度不高。一是賠付金額低，無法彌補農戶風險損失。按照現行農業政策，農業保險仍以“成本保險”為主，保險公司賠償金額只計算直接物化成本，不包括農民的人力成本以及收益。福建省的《關于做好2017年水稻種植（制種）保險工作的通知》明確規定，水稻種植保險最高賠付為每畝400元,但是每畝地的抽水、播種、施肥、收割等費用大約需要900元，較低的賠付比例根本不足以幫助其抵御風險。二是賠付手續繁瑣，農戶獲賠周期長。理賠手續包括報案受理、現場勘查、二次勘查、分級審批、確定賠付金額、張貼公示、設置起賠點和免賠率等，獲賠程序非常復雜，耗費時間長，農民不能及時得到賠款。三是理賠程序缺乏透明性，往往導致道德風險，如農業損失面積的測量是由保險公司指定人員進行操作，缺乏第三方參與，因此，保險公司故意虛報、縮小受災面積的行為時有發生，農戶利益得不到有效保障。（二）保險公司承保主動性不強。1.“三農”綜合保險理賠率較高，保險公司經營風險高。一方面，農業保險自身具有高風險、高成本、高賠付的特點。農業生產經營容易受到氣候、地形、降水、熱量、光照、土壤等自然因素的影響，其面臨的風險明顯高于其他行業。另一方面，受季風氣候和山地地形的影響，福建省農業生產具有受災次數頻繁、受災程度深、受災不均的特點。臺風、暴雨等自然災害頻發對農業生產經營造成的巨額損失，增加保險公司賠付的風險。農戶受災不均導致逆向選擇問題，受災嚴重的農民會傾向于投保，而那些受災程度弱、損失少的農民則投保積極性不高。逆向選擇進一步提高了“三農”綜合保險的賠付率，如2006～2012年龍巖煙葉險、農房險累計實現保費收入3700多萬元，賠付支出卻高達7000多萬元，賠付率將近200%。“三農”綜合保險保費收入與賠付支出基本持平，保險公司只能勉強維持收支平衡。2.“三農”綜合保險涉及面廣，保險公司經營成本高。一是農業保險的查勘定損科技含量高、技術難度大，需要聘用專業的人員、使用專業的設備，相較于其他保險理賠成本更高。而福建省農業生產的分散性進一步加大了保險公司查勘定損的難度，提高了公司運營成本。二是“三農”綜合保險保障的是生活在廣闊農村地區的農民的利益，為了有效開展保險工作，保險公司必須建立大量的鄉鎮保險工作站和村落聯系點，需要投入大量的資金。三是“三農”綜合保險的宣傳及培訓費用較高。保險公司需要培訓大量員工派往基層工作站，以保證推廣工作的順利進行；各站點協保員走村入戶，派發材料，深入宣傳動員、組織群眾投保，需要投入一定的成本。推進“三農”綜合保險需要耗費大量的人力、物力、財力，而保險公司只能以“低保額、低費率、低保費、低賠付”的四低標準收取保費，“高”工作成本與“低”保費收入形成鮮明對比，大災之年保險公司難以應付，使其面臨巨大的經濟壓力。（三）政府與保險公司角色模糊不清。1.政府過度干預“三農”綜合保險市場運作。龍巖“三農”綜合保險采用“政府引導、農民自愿、市場運作”的運行機制，努力構建新型政企合作模式。但是，在實際運行中，考慮到保險公司運營成本高、保險覆蓋率、理賠效率等多方面的因素，政府往往會不自覺地干預保險公司的經營決策，在不同程度上充當著農業保險“主導者”的角色。如一些地方政府為了提高參保率，在未對“三農”綜合保險費率進行準確評估的情況下，就盲目要求保險公司拓寬保險責任、降低保險費率、提高單位保險金額，造成保險公司保費收入減少、賠付率提高。2.“雙重管理”模式導致政府與保險公司的職能界限不清。龍巖市“三農”綜合保險工作站采用“雙重管理”模式，工作站的機構管理、人員調配和日?？己擞烧撠煟ｋU業務指導、資金管理則由保險公司負責。但是，由于政府的職能和企業的性質大相徑庭，在管理機制、運行理念等方面都存在著差異，實際運行時，“雙重管理”往往造成“雙重矛盾”。一方面，政府想要放權卻又因為種種考慮難以在短時間內轉變“主導者”的角色，難免干預保險公司的經營管理；另一方面，保險公司希望擺脫政府的干預，卻由于風險、成本等因素不愿承擔相應的職責，對政府過度依賴。

三、進一步推廣“三農”綜合保險的建議

（一）提高農民參保積極性。1.制定靈活的保費補貼標準。各地農村經濟社會發展水平差別較大，農民收入水平也存在差異，發展“三農”綜合保險必須從當地實際出發，因地制宜制定與當地發展水平相適應的保費補貼標準，降低農民保費負擔。對于貧困地區的農戶，政府可以適當加大補貼力度，如針對長汀、連城、武平這3個貧困縣，龍巖市政府可以延長補貼遞減期限，從當前的逐年遞減改為兩年遞減一次。2.建立無風險補償機制。即在農業保險合同規定的期限中，如果沒有發生風險，保險公司將退還一部分保費給投保人。以減輕農民的經濟負擔，提高農民投保農業保險的積極性和主動性。3.加大宣傳力度。在“三農”綜合保險的實踐過程中，農民自愿投保是“三農”綜合保險可持續性發展的根本。因此，建議市、縣（市、區）、鄉（鎮）、村各級政府機構和有關部門通力協作，特別是黨政宣傳機構要把宣傳推廣“三農”綜合保險、服務農村民生作為應盡的責任，充分利用報刊、電視、廣播、宣傳欄等相關渠道，也可采取鄉村民俗文化如唱戲、放電影等推廣形式，將“三農”綜合保險政策普及到千家萬戶，并著重加大對“三農”保險試點示范經驗、理賠案例的宣傳力度，逐步增強農戶自主投保意識，促進多形式經營、多渠道支持的農村保險保障體系建設。（二）降低保險公司運營成本和風險。1.建立巨災基金，確保保險公司業務正常運轉。建議政府出資建立巨災基金，當出現巨大災害或突發重大事故導致保險公司無力支付巨額賠款時，巨災基金可以及時提供資金支持保險公司進行風險理賠，彌補保險公司的虧損，降低其經營風險，提高其開展“三農”綜合保險的積極性。2.購買再保險，分散保險公司的經營風險。如北京市政府出資向瑞士再保險公司購買160%～300%的賠付率超賠再保險。當賠付率在160%～300%時，由再保險公司按照合同約定的風險承擔比例直接向保險公司攤付賠款；當賠付率在300%以上時，超過再保險公司風險承擔比例的部分由政府提取巨災風險準備金予以保障。其中，巨災風險準備金由北京市政府每年按照上年農業增加值的1‰提取。因此，建議由政府出資直接購買再保險，保障保險公司的利益。3.建立賠付補貼機制，降低保險公司理賠費用。如浙江省實行三級差異化賠付率補貼標準，當賠付率在200%～300%時，由政府與共保體按1∶1的比例承擔風險責任；當賠付率在300%～500%時，由政府與共保體按2∶1的比例承擔風險責任；當賠付率超過500%時，由政府按特殊情況采取賠付措施。因此，建議政府有針對性地制定差異化賠付率補貼標準，保險公司賠付率越高，政府財政補貼賠付額的比例也越大，從而緩解保險公司賠付壓力，引導保險公司積極主動開展“三農”綜合保險。4.制定業務補貼標準，降低保險公司運營成本。為了提高保險公司的參與積極性，建議政府加大財政對保險公司的業務補貼力度，如美國政府給經營農業保險的私人保險公司提供20%～25%的費用補貼，同時根據不同保險業務實行差異化補貼，對保險公司巨災保險的業務費補貼為其保費的6%，對團體保險產品的業務費補貼為12%，對其他保險產品的業務費補貼為18.5%。因此，建議政府借鑒該做法，加大業務補貼力度，如政府可以按照一定的比例補貼由保險公司支付的“三農”保險工作站工作人員的工資獎金和“五險”費用，以增強保險公司開展“三農”保險的主動性。（三）促進政府職能由?！爸鲗А毕颉耙龑А鞭D變一要轉變基層政府績效考核方式，重點關注“三農”綜合保險的推廣質量，而非推廣數量，不再將參保率作為政府工作人員的唯一考核標準。二要明確界定地方政府的行為，落實監督和問責機制，防止公權力的濫用，為“三農”綜合保險的推進營造良好的政策環境。三要明確政府和保險公司的分工，防止政府直接干預保險公司經營決策。在農業保險方面，政府角色應為“引導者”，負責出臺相關優惠政策、建立相應補貼機制、建立“三農”綜合保險信息共享平臺等扶持措施，充分發揮其“引導”作用，提高農民投保積極性和保險公司承保主動性。保險公司則負責資金管理、財務核算、再保安排等運營工作，充分發揮其專業技術優勢，真正形成政府引導、保險公司市場運作的工作格局，構建新型政企合作模式，推進“三農”綜合保險的發展。如晉江市通過新農合的托管，將保險產品開發、承保理賠等工作交由保險公司，使得政府從煩瑣的事務性和技術性工作中解脫出來，專注于宏觀層面的決策、規劃、監督。因此，建議借鑒晉江新農合的做法，厘清政府和保險公司的職能界限，推動“三農”綜合保險的持續穩定發展。

作者:朱 燁 潘燕萍 羅煒琳 林麗瓊 單位:福建農林大學經濟學院