“三農”問題政策思路與內容探析

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摘要：2004年以來中共中央國務院了的16份中央“一號文件”，都是根據我國“三農”問題的現實狀況而制定的。通過對16份中央“一號文件”的聚類分析，總結歸納出中央在解決“三農”問題的政策思路上大致經歷了統籌城鄉、城鄉一體化、城鄉融合發展三個階段。通過運用扎根理論對16份“一號文件”進行編碼研究，得出中央解決“三農”問題的政策內容包含激發農業農村內生動力實現農業農村農民現代化，以及促進城鄉互動、加快農村城鎮化進程兩個方面。

關鍵詞：一號文件；“三農”問題；城鄉融合；鄉村振興戰略；新型城鎮化

中國是一個農業大國，農業、農村、農民問題始終是關系國計民生的根本性問題。把解決好農業、農村、農民問題作為全黨工作的重中之重是中國共產黨領導人民在革命、建設與改革過程中所總結出來的重要經驗，也是“既管當前，也管長遠”的長期指導思想。[1]十六大以來，中共中央逐漸將“三農”問題提升至戰略高度。從2003年起，在每年12月中央農村工作會議結束后，其形成的會議精神在第二年都以中共中央國務院“一號文件”的名義。這些文件一方面體現出中共中央對“三農”問題的重視，另一方面也成為有序推進“三農”工作進展的頂層設計。中國共產黨對農村治理的政策思路主要體現在文件中。因此，認真梳理2004年至2019年16份中央“一號文件”的發展脈絡，對我們了解中國共產黨解決“三農”問題的思路演進、把握中國特色社會主義農業農村現代化發展道路的思想內涵具有重大意義。

一、關于新世紀以來中央“一號文件”的文本解讀

在中國知網將“一號文件”作為關鍵詞進行檢索，截止到2019年3月共發現相關文獻5046篇。其中，1978年到2003年對一號文件的研究文章及研究成果相對較少。從2004年開始，對一號文件的研究出現井噴式增長，從2004年到2018年，平均每年的文章數量是313.5篇（詳見圖1）。在已有的相關文章中，對于一號文件的研究主要集中于以下三個方面。（一）對某一年的中央一號文件進行政策解讀。《新時代鄉村振興戰略的新要求——2018年中央一號文件解讀》[2]從時代鄉村振興戰略的重大意義和整體要求、重點任務、制度建設和保障措施、黨的領導四個方面對2018年的中央“一號文件”進行分析解讀，全面闡述了鄉村振興的新理念、新目標、新舉措、新要求。《2017年中央一號文件解讀牢牢把握農業供給側結構性改革這條主線》[3]指出宏觀環境變化是推進農業供給側結構性改革的原因，接著分析了農業供給側改革需要把握的三個關鍵和必須守住的三條底線，通過對2017年一號文件的解讀強調了農業供給側結構性改革的重要意義。（二）對中央一號文件的比較研究。《從“放開搞活”到“城鄉統籌”——改革開放以來有關“三農”工作的中央一號文件解讀》[4]對1982-1986的五個中央“一號文件”和2004-2010年的七份中央“一號文件”進行對比分析，總結出兩個階段的核心概念分別是“放開搞活”和“城鄉統籌”。接著對這一變化進行解讀，指出階段性要求的不同體現了我國“三農”發展的階段性要求、“三農”思想的連續性和傳承性以及發展和創新。《從中央“三農”一號文件看改革開放30年來我國農村的發展成就》[5]首先回顧了改革開放前中國經濟的發展歷史，接著梳理了前五個“一號文件”和后五個“一號文件”各自強調的重點，通過對比指出不同階段的“一號文件”都以“三農”為根本出發點，不同時期側重有所不同，但根本上是一脈相承的。（三）將改革開放或者新世紀以來的中央一號文件視為一個整體進行研究。這類研究一般將已的一號文件看做一個整體，采用定性或者定量的方法進行分析，總結我國三農發展特點，回顧政策變遷歷程。這類文章又可分為兩種不同類型，一類是專題研究，一類是綜合分析。專題研究指的是聚焦于一號文件中的某一三農議題進行系統的分析。例如《縣鄉政府農村公共產品供給政策演變及其效果——基于中央“一號文件”的政策回顧》[6]一文就基于改革開放至2014年的16個“一號文件”對農村公共產品的供給問題進行政策分析。綜合分析指的是將改革開放或者新世紀以來已“一號文件”的所有內容進行綜合考量，分析政策重點的變化趨勢。例如《政策演進與鄉村治理四十年:1978—2018——以中央一號文件為基礎的考察》[7]一文回顧了改革開放以來20個中央“一號文件”的政策演進，梳理了不同歷史階段關注的主題，接著進行了鄉村治理政策效果分析。總體來看，現有的對“一號文件”的研究主要是質性研究，無論是對比分析還是整體研究幾乎都集中在“一號文件”的出臺背景、政策演進、政策效果等幾個方面，并提出優化建議。為此，以新世紀的16個“一號文件”為研究樣本，借助Nvivo12對文本進行聚類分析得出中央解決“三農”問題的政策演變，通過扎根理論抽象出中央解決“三農”問題的主要路徑，并對該解決路徑進行解讀。

二、新世紀中央“一號文件”體現的“三農”政策發展階段

進入新世紀以來，每年的中央“一號文件”都是基于對該年的“三農”工作做出部署。因此，對2004年-2019年16份“一號文件”的內容進行歸納，就可以從側面反映出我國“三農”問題的發展階段。將2004年至2019年16份“一號文件”導入Nvivo12中，以單詞相似性進行聚類分析，最終結果如圖2所示。從聚類分析結果可以看出，我國的“三農”問題政策發展大致分為三個階段：2003年至2007年統籌城鄉發展階段；2008年至2013年城鄉一體化階段；2014年至2019年城鄉融合階段。①（一）統籌城鄉的萌芽與發展。2003年黨的十六大提出了全面建設小康社會的奮斗目標，指出建設現代農業，發展農村經濟和增加農民收入是全面建設小康社會的重大任務。同年黨的十六屆三中全會提出了科學發展觀，并將統籌城鄉發展列為五大統籌之首。在2004年十六屆四中全會上，黨中央進一步提出了兩個趨向：在工業化初始階段，農業支持工業，為工業提供積累帶有普遍性的趨向；在工業化達到相當程度，工業反哺農業、城市支持農村也帶有普遍性的趨向。這說明，隨著中國經濟社會的不斷發展，長期以來形成的城鄉二元化體制以及“三農”問題已經成為中國現代化的掣肘，而中共中央也對解決“三農”問題有所行動。在此背景下，從2004年開始，中共中央國務院每年的“一號文件”又重新回到“三農”問題上。在面對農村生產力發展水平不足及農民收入低下的情況，2004年至2008年的中央一號文件主要著力點在通過科學技術以及農業基礎設施來推動農業現代化的發展，在外部環境上，突出強調通過加大財政開支、固定資產投資的傾斜以及稅費改革來發展農業減輕農民負擔。2006年中央一號文件提出建設社會主義新農村這一論斷，對建設社會主義新農村的內涵、意義、總體要求和主要任務作出全面闡述。這表明中央初步形成了解決“三農”問題的框架思路，開始從國家戰略的高度對“三農”問題做出宏觀部署。（二）城鄉一體化的提出。2008年10月召開的黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出中國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。在此背景下，從2009年開始，中央一號文件的方向性雖然沒有很大變化，但強調的著力點相較第一個階段有明顯的改變。在農業現代化發展方面，基本經營制度和經營主體被更加的關注，如2009年一號文件強調了規范農地流轉，2013年一號文件中提出建立集約化、專業化、組織化、社會化結合的新型農業經營體系。在統籌城鄉方面，中央也給予了更多關注，如2010年一號文件首次從統籌城鄉發展的視角強調夯實農業發展基礎，2014年一號文件著重強調了土地利用和土地管理。（三）城鄉融合發展的形成。黨的十八大后，中共中央在城鄉一體化的基礎上對“三農”問題的破解思路進一步完善。從2015年開始，中央“一號文件”相較于之前在內容覆蓋上更加全面，這說明中央對于農業現代化發展方式、促進農民增收以及建設新農村有了更為系統全面的認識與布局。同時，在農業供給側結構改革中，形成了調結構、提品質、促融合、去庫存、降成本、補短板的發展方式和追求優質產業結構、綠色生產方式、新型產業關系的發展思路。在這一階段，中共中央堅定不移貫徹新發展理念，以供給側結構性改革為主線，不斷深化改革，為下一步鄉村振興戰略的提出奠定了堅實基礎。在黨的報告中提出的鄉村振興戰略作為我國的七大戰略之一被寫入黨章。在此背景下，2018年中央一號文件以鄉村振興戰略為主題，對該戰略做了詳細的解讀。指出鄉村振興戰略的總要求是產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕。在鄉村振興戰略的引領下，2019年一號文件將農村提高到與農業相同的地位，提出“農業農村優先發展”，這體現出中央打破了思維定式，將鄉村問題提升至了戰略高度。同時，2019年一號文件指出打贏脫貧攻堅戰是實現小康社會的一大艱巨任務，以及將鄉村治理作為鄉村振興的關鍵性環節進行部署，體現出中央對農民生活幸福感提升的重視。總之，我國“三農”問題是建國以來為了實現工業化而造成的城鄉長期不平衡發展導致的。因此，破解我國當前城鄉二元化社會體制是解決“三農”問題的核心。從黨的十六大首次提出“統籌城鄉經濟社會發展”，到黨的十七屆三中全會提出“把加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局作為根本要求”，再到黨的首次要求“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”，體現出了黨中央對解決我國“三農”問題的不斷突破。城鄉融合發展觀念的提出，表達了既要通過城市與工業帶動農村與農業的發展，又要發掘農村內在的發展動力，進而“提高社會主義新農村的建設水平，讓農業農村成為可以進一步大有作為的廣闊天地”。它反映了中央將農村從屬城市、農業服務工業的傳統思路轉為農業與工業共同發展、農村與城市相互依存、村民與市民平等享受改革發展紅利。

三、新世紀以來中央“一號文件”體現的“三農”政策發展內容

運用扎根理論對中央“一號文件”的政策內容進行理論抽象概括，分析對象為2004年至2019年中共中央國務院的16份“一號文件”。除文件標題與文件一級標題外的全部文本內容，共計形成處理文字178375字。將文本導入NVivo12分析軟件并由三位編碼者進行三級編碼，最終得出開放式編碼105個，主軸編碼30個，選擇編碼10個（見表1）。根據百分比同意度計算公式[8]的檢驗，該登錄內涵因素結構穩定，結構信度較好，對于部分百分比同意度處于70%~90%的節點組，小組成員在查閱相關文獻以及進一步討論后都達成一致。通過三級編碼，我們最終將“一號文件”所體現的內容歸結為：農業現代化、鄉村產業體系建設、生態宜居、鄉村文化、鄉村治理、農村民生、城鄉人才要素流動、城鄉土地要素流動、城鄉資金要素流動、黨的作用十個方面。（一）鄉村發展內生動力的政策演變。在發展重心上，將農村現代化和農業現代化放在同等發展地位。2006年中央“一號文件”就提出建設新農村，但在隨后幾年的實踐中可以看出中央對待農村建設的戰略高度依舊不足。黨的提出加快農業農村現代化，2019年中央“一號文件”提出堅持農業農村優先發展。這體現出中央對以前的“三農”工作思路進行了調整，不單單強調解決農業問題、發展農業現代化，而將農村的戰略高度進一步提升，并與農業放在同等地位協同發展。這既是對現實中部分農村地區衰敗的政策回應，也是對解決新時代中國社會主要矛盾的政策落實。在發展動力上，從以“物”促發展到以“人”促發展。2004年至2012年的“一號文件”強調在科學技術、基礎設施建設、農業轉型升級等方面推進農業現代化，尤其強調提高農業機械化和信息化水平帶動農業生產能力的發展。2013年后，“一號文件”相較之前則更強調改革基本經營制度和經營主體以促進農業現代化的實現。這體現出在農村勞動力大量外出的現實環境下，通過基本經營制度和經營主體的改革，一方面保障農民的土地承包權益，激發農民的生產積極性；另一方面提升小農資源整合能力，形成不同程度的規模經營，達到農業現代化與農民增收同步實現的效果。同時，從2012年后，“一號文件”開始提出培養新型職業農民，這與新型農業經營體系是相輔相成的。在發展方式上，不斷注重并深化產業體系的建設。鄉村產業體系由傳統種養殖業、農產品加工業向一、二、三產業融合發展轉變。新農村建設以來，農村傳統產業不斷發展壯大并逐步轉型升級，鄉村旅游、農村電子商務等各種新業態不斷涌現。2016年中央“一號文件”提出產業融合，2018年“一號文件”將產業興旺作為鄉村振興戰略二十字方針的首位，這體現出中央將之前單純強調農業發展調整為強調農村產業的綜合發展、將之前單純強調發展農業生產片段調整為強調農業發展的產業鏈條，適應了供給側結構性改革的要求。在發展依托上，不斷打造生態綠色、治理有效的新型農村。2004年中央“一號文件”提出了生態建設以及村莊環境整治，2007年中央“一號文件”提出了發展循環農業、生態農業。經過十幾年的發展，2018年中央“一號文件”用生態宜居將人居環境改善、綠色農業發展與生態保護三者囊括，體現出農村在發展的過程中要保持在廣義上的綠色風貌。2018年“一號文件”要求建立健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理新體系，這是對傳統以管理為主的鄉村治理模式的突破。該治理體系是在當前農村地區利益主體多元化的背景下，以村民自治為基礎，依法治國和鄉規民約相結合的鄉村治理新體系，是貫徹落實推進國家治理體系治理能力現代化的實踐回應。在發展結果上，始終堅持以人為本，做到發展成果由人民共享。發展農業農村現代化，歸根結底還是為了進一步提升農村居民生活水平、生活質量，進而更好地滿足農村居民日益增長的對美好生活的需要。同時，這與我國當前正處于“決勝全面建成小康社會、進而全面建設社會主義現代化強國”的新時代主題密切相關。（二）農村城鎮化發展的政策演變。推進我國農村地區的城鎮化進程，有助于推動國民經濟的持續發展，破解城鄉二元化社會體制，助力我國實現現代化。這既是順應工業革命后世界各國實現現代化的普遍規律，是對世紀初黨中央“兩個趨勢”的理性執行。城鎮化思想在新世紀的第一份一號文件中就有所體現，其內涵在隨后各年份的一號文件中不斷發展深化，并大致呈現三個發展階段。第一階段由2004年至2007年的一號文件體現，在該階段城鎮化所強調的重點是通過壯大縣域經濟、發展鄉鎮企業、并結合移民搬遷來發展我國鄉鎮，借此引導更多的農民進入小城鎮，并帶動現代農業發展，促進基礎設施和公共服務向農村延伸。第二階段由2008年至2012年的一號文件所體現，在2007年十七大提出要形成城鄉經濟社會發展一體化的新格局后，從2008年起，一號文件在城鎮化這一議題上更多對戶籍制度改革以及農民工及其子女的社會保障進行關注，并在縣域經濟的發展上強調促進特色產業、優勢項目向縣城和重點鎮集聚，提高城鎮綜合承載能力，推進擴權強縣改革試點。第三個階段由2013年至今的一號文件所體現，本階段在上階段戶籍制度改革的基礎上進一步提出了加快推動農業轉移人口市民化；在之前推進工業化、城鎮化和農業現代化的基礎上增添了信息化，使得對“三農”工作的統籌協調更加完善；在農民工就業問題上鼓勵適宜產業向小城鎮集聚，使農民工可以多渠道就業、就近就業、穩定就業。通過以上三階段的發展可以看出，我國的城鎮化發展具有以下三個特點：注重城鎮內涵式發展。城鎮化道路轉變了以往城鎮外擴的發展思維，開始注重城鎮的功能性建設。城鎮化道路強調促進大中小城市和小城鎮協調發展。以增強綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極。這體現出在新發展理念指導下的城鎮化進程中，第一做到人口、經濟、資源、環境統籌均衡發展，加強城鎮基礎設施建設提升綜合服務質量，增強綜合承載能力；第二完善城市群、城鎮、鄉村的科學布局，因地制宜提升資源的利用效率；第三改變以往單純依靠大量資本投入的做法，而通過創新等要素培養新的經濟增長點。始終圍繞城鄉融合發展這一主題。城鎮化是溝通大中型城市與農村的橋梁，是破除城鄉二元化社會體制、實現城鄉融合發展的主要途徑。在建設以城市群為主體的大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局的同時，促進城鎮帶動現代農業發展、基礎設施和公共服務向農村的延伸，同時通過鄉村振興戰略使農村積極向城鎮靠攏，形成城鄉之間各要素的積極互動，實現城市和農村在基礎設施和公共服務上的均等化、市民和村民在科學素養、家庭收入及社會地位的均等化，最終完成城鄉融合發展。堅持以人民為中心的發展思想，強調人的全面發展。在城鎮化發展的第一個階段，出于當時經濟發展落后的歷史考量，黨中央將城鎮化發展的著力點放在壯大縣域經濟、發展鄉鎮企業來促進城鎮的經濟發展。但在十七大之后，黨中央更加強調作為每一個個體的農業轉移人口在城鎮化過程中的利益得失。這說明了城鎮化的本質是為了更好的實現農民個人發展，而不是教條式的為了城鎮化而城鎮化。通過加快推動農業轉移人口市民化這一舉措，可以使得城鎮不同主體享受同等發展權利，順利實現人口在地理位置遷移的過程中完成身份的同步轉換。這樣一來，不僅提高了人口素質和收入水平，保障每個中國人都可以享受到改革開放帶來的紅利，同時也擴大內需，促成了城鄉間良性發展。

四、結語

我國“三農”問題是在長期城鄉二元化社會體制中形成的，破解我國“三農”問題應在新時代中國特色社會主義思想指導下，堅持鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略，做到農業與工業共同發展、農村與城市相互依存、村民與市民平等享受改革發展紅利，通過城鄉融合發展實現農業農村現代化。

作者:鄭陽 馮慧敏 郭暢 單位:山東大學政治學與公共管理學院