社保對國家治理的作用

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一、社保審計服務和促進國家治理的作用

(一)有利于健全保障體系，維護人民群眾的基本權益。健全的社會保障體系是社會經濟的“穩定器”、經濟運行的“減震器”和維護社會公平的“調節器”。社保審計在“依法審計、服務大局、圍繞中心、突出重點、求真務實”的二十字工作方針指導下，以解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益為重點，全面監督社會保障資金的征繳、管理和使用，對亂支亂用、貪污等問題進行查處，有力維護了廣大人民群眾的合法權益，促進了社會的公平、公正及和諧穩定。社保審計通過審查資金管理和使用、資金運行各環節中存在的問題，一方面有助于各級黨委、政府及相關部門(單位)及時了解社會保障資金的增減和變動趨勢，全面掌握社會保障資金的運行情況；另一方面也有助于政策制定部門全面掌握我國社會保障體系的運行情況，在適當的時候有針對性地采取切實可行的措施，不斷發展和完善我國的社會保障制度。社保審計的實施，有利于我國社會保障制度的建設，促使社會保障工作遵循現有的制度規定，有章有序的運行。社保審計不僅起到監督管理的作用，更重要的是對發現的問題進行深入研究，結合我國社會保障的實際情況，提出更加可行的審計意見，不斷健全與完善我國的社會保障體系。(二)有利于完善制度，保證社會保障資金的安全。社會保障資金在征繳、管理和使用過程中涉及多個環節，流程涉及政府機關、企事業單位、保險機構、銀行等多個部門。通過對發現的問題進行充分揭露和反應，并深入剖析相關部門內部管理制度的不完善，可有效促進相關部門不斷加強內部控制和管理，完善相關管理措施。社保資金是公共資源和公共產品，社保資金管理部門作為受托方，對社保資金負有受托管理和受托經營的責任。受托經濟責任關系的產生是現代審計理論建立的基礎，而受托經濟責任的履行情況，也就是政府部門管理及社會團體受政府部門委托管理的社保資金財務收支的真實性、合法性和效益性需要通過審計進行有效監督。上海社保案曝光后，審計署及時下發了《關于加強地方審計機關社會保險基金審計監督工作的意見》，要求各級審計機關把社會保障基金審計作為當前和今后一個時期審計工作的重點。從我省連續3年開展對五項社會保險基金的審計情況看，通過審計保證了社保基金的安全。將社保資金的籌集、管理和使用全過程置于審計監督之下，通過檢查政策落實情況和實施效果，揭示存在的困難和問題，提出完善制度、規范管理的建議。同時，社保審計也成為規范社保資金運行秩序、提高社保資金使用效率和管理效率的有效制度性保障。(三)有利于提高管理水平，服務和促進國家治理的開展。在當前中國國家經濟、政治的轉型期，國家治理重在“善治”，重在平衡社會以達到社會和諧，社保資金審計以審計監督的形式關注民生、直達民意，無疑是國家治理的重要方面。加強社會保障資金的審計監督，建立和完善社會保障資金的審計監督體系，是落實科學發展觀的需要，也是深化改革的需要和必然結果。在國家大力構建社會保障體系之時，加強社會保障資金審計監督的必要性日益顯現。一是社會經濟發展需要加強社會保障資金審計監督。目前我國的經濟秩序在一定程度上還不規范，加強審計監督，保證社會保障資金專款專用，使黨和國家的方針政策得到落實，對促進社會保障事業的發展和國家治理是十分必要的。二是嚴峻的社保形勢需要加強社會保障資金的審計監督。我國是一個人口大國，生產力發展水平還不高，各地情況千差萬別，社保政策的地區性特征比較明顯，保障水平和標準不一致，加強社保審計監督是社保事業發展的內在需要。2012年，審計署組織全國各級審計機關對省市縣三級地方政府管理的9項社會保險基金、6項社會救助資金、3項社會福利資金共18項社會保障資金進行審計，核查了2005年以來相關數據，延伸審計了29273家企業、4207家醫院和8101個村(居)委會。從審計情況看，2011年18項社會保障資金收入2．84萬億元，比2005年增長3．13倍；支出2．11萬億元，增長3倍；年末累計結余3．11萬億元，增長4．35倍。審計表明，各項社會保障資金總體安全，基金運行平穩。社會保障體系不斷完善，收支規模不斷擴大，為穩定公眾消費預期，保障社會和諧穩定發揮了重要作用。但審計查出，部分地區違規將社會保障資金用于單位工作經費、平衡財政預算、購建辦公用房、購買汽車等8億多元，用于購置設備等其他支出6億多元。社保資金是保障制度的基礎，被“善用”而非“擅用”，值得深思。審計署將審計情況向社會了審計公告，將整個國家社保資金運行管理情況及審計結果告之于全國人民，滿足了人民知情、問情權。國家對審計情況高度重視，正采取得力措施進行認真整改，進一步糾正社保資金在國家治理中出現的問題，保障人民群眾的基本權益，這是完善國家治理的重大進步。

二、社保審計服務和促進國家治理的途徑

(一)從服務宏觀入手，著力推動社保體系的科學發展。一個國家建立某項制度或制定某項政策，都是圍繞實現國家政治、經濟目標服務的，并希望其得到有效貫徹和實施，在實現國家政治、經濟目標中發揮更好作用。我們作為社會主義國家，確保國家政治、經濟健康發展和社會和諧穩定尤其如此。結合審計長關于國家治理理念中審計定位的要求，社會保障審計應當將社保制度建立的科學性作為工作重點之一。本著對國家和對審計事業負責的態度，通過社保審計掌握的實際情況，實事求是地分析我國社保體系建立的科學性，對社保制度、機構、人員等各個方面在審計(調查)的基礎上，進行科學的論證和評價；分析是否拉大了分配差距，是否帶來了負面影響；并在深入分析和研究產生問題原因的基礎上，提出針對性強又切實可行的審計建議。因此，社保審計應該跳出局限在是否符合現行規定的審計思維方式和模式，以社保制度建立的科學性為重點，發揮社保在國家治理中應有的積極作用。(二)從完善社保制度入手，著力推動體制、機制的不斷完善。體制、機制是否健全完善，是社保制度推行的基本保證，沒有健全和完善的體制、機制保證，就無法使社保制度正常貫徹落實。社保基金審計不能僅局限于查錯糾弊，更重要的是從管理上、制度上發現和揭露問題，服務社會保障體系的完善。目前，我國的社會保障制度，無論從法律法規和制度建設的角度，還是從管理、運營和監督檢查的角度都是不完善的，特別是在一些新的領域更加不完善。如我省參與社會保障管理的有人社、財政、衛生、地稅、民政、殘聯等多個部門，僅在人社部門內部，五項保險就分屬不同經辦機構；城鎮職工基本醫療保險與新農合分別由人社和衛生部門管理，均未建立聯合校正糾錯機制，使得原本應當統一的參保人數、繳費基數等出現較大差異，重復參保問題得不到及時糾正。如何解決這些問題，促使社保制度更加完善，這就要求我們在搞好審計的同時，能夠關注各項社會保障政策和措施的落實情況，及時從中發現問題，認真分析，從管理上、制度上和體制上找問題、查根源、提對策，推動社會保障體系的不斷完善。以養老保險為例，企業職工、事業單位職工、城鎮居民、農村居民先后通過不同制度納入保障范圍，由此建立的多項制度組合使養老保險制度呈現“碎片化”特征，形成城鄉分割、企事業分割、正式就業與非正式就業分割的狀況，缺乏整體性。(三)從規范行為入手，著力推動社保政策、規定的執行力度。按照唯物辯證法的觀點，沒有固定不變的事物，任何事物都是不斷發展和變化的。每項政策、規定要靠正確的執行才能發揮其應有效用。在不同環境、不同時間、不同地點及單位執行政策和規定的過程中，由于各種因素會發生較多問題，加之任何一項政策和規定不可能一出臺就十全十美，萬古不變。因此，社保審計必須堅持從規范行為入手，從社保政策、規定的執行力著手，深入揭示政策和規定執行過程中存在的問題，分析問題產生的原因，以及帶來的不良后果，再根據問題、原因、后果結合現實情況，有針對性地提出實事求是、切實可行的建議，推動其政策和規定的正確貫徹執行和進一步完善。要避免就事論事、審完了事的做法，以達到審計一個單位、促進一個行業、規范各項相關行為的目的。如我省養老保險基金欠繳較為嚴重，有時一個地方累計欠繳城鎮企業職工基本養老保險基金幾億元，甚至幾十億元。要深入查找養老保險費欠繳嚴重的主客觀原因，是因為企業經濟效益不佳或破產無力繳納，還是當地財力不足，或是人為操作因素和政策執行偏差等。同時，還要從國土、社保、財政、公安等部門多方位了解被征地農民的保障情況，分析是否存在未納入社保覆蓋范圍、社保資金不到位、少繳保險費等問題；其原因是政府相關部門執行政策不力，還是農民自身原因，或是其他違法違規行為造成等，并有針對性地提出審計建議，確保各項社保政策、規定得到認真執行。(四)從促進管理入手，著力提高社保資金使用、管理效益。社保資金使用、管理水平的高低，直接影響社保資金使用和黨惠民政策的效果。所以，我們在社保審計工作中，應重點關注其資金使用、管理存在的重大問題，通過存在的問題分析研究管理中存在的漏洞和缺陷，提出建議，促進提高管理水平。如宙計發現重復參加養老和新農保的問題，應重點調查是領款者弄虛作假、重復參保，還是社保經辦機構工作未及時清理或虛報冒領等，或是作為管理手段的信息系統建立存在缺陷。并對經辦單位是否存在套取、轉移社保基金等不軌行為進行追蹤，追溯管理中存在的原因，揭示管理漏洞。2010年我省組織對就業培訓資金進行了審計，通過審計查處了存在的問題，提出了審計建議，有效規范了就業再就業資金的使用，提高了資金使用效益。(五)從改變審計方式入手，著力實現對權力的有效制約。目前我國社保基金統籌層次偏低，基金往往帶有地方行政保護和附屬物的色彩，又由于資金量的龐大和財政的兜底，加之社保基金管理透明度低且缺乏監督，社保審計最終必須落腳在對權力進行有效的監督制約，優化現有的多頭管理和臃腫機構，從提高統籌的角度出發，減少管理級次和機構，促使基金管理提升效率；從基金預算審計常態化出發，全面及時掌握基金動態，為基金預算編制管理提出合理建議；從社會發展和時代進步出發，提升基金籌集、支出效果，保證基金保值增值。如2010年在全省就業培訓資金審計中，將查處的虛報冒領、損失浪費等嚴重違紀違規行為案件線索分別移交紀檢檢查機關予以查處，相關人員受到嚴肅處理，有效遏制了在就業再就業資金管理使用中存在的突出問題。

作者：王杰孫國海單位：湖北省審計廳社保審計處