農(nóng)村土地制度改革與失地農(nóng)民社會保障探討
時間:2022-05-05 04:07:25
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摘要:在我國土地制度改革進(jìn)程中,失地農(nóng)民作為特殊群體出現(xiàn)。千百年來,土地是農(nóng)民生存的基本保障,失去土地導(dǎo)致這一部分群體面臨嚴(yán)重的社會保障問題。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快,會有越來越多的農(nóng)民失去土地,因此必須建立健全最低生活保障制度、醫(yī)療、養(yǎng)老、勞動就業(yè)等制度,在促進(jìn)失地農(nóng)民社會保障多元化的同時,不斷推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障的一體化。
關(guān)鍵詞:土地制度改革;失地農(nóng)民;社會保障;城鄉(xiāng)一體化
2003年“三農(nóng)”問題被中央正式寫入報告中,自此該問題備受社會關(guān)注,一度成為改革焦點(diǎn)問題。在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中,農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)問題是關(guān)系著改革開放的大局,關(guān)系社會和諧穩(wěn)定的大問題。農(nóng)民依靠土地進(jìn)行生產(chǎn),土地是一些農(nóng)民收入的唯一來源。我國土地制度經(jīng)歷了漫長的改革歷程,為適應(yīng)新形勢,滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展需要,新一輪的土地制度改革勢在必行。“三農(nóng)”問題的解決,土地問題是不可回避的,因此我們應(yīng)結(jié)合農(nóng)村發(fā)展實(shí)際,踐行土地制度改革策略,促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。
一、我國農(nóng)村土地制度現(xiàn)狀及改革趨向
土地制度概念的界定有廣義和狹義兩種,狹義上指土地的所有制度、使用制度和國家管理制度;廣義上包含一切土地問題的制度。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,當(dāng)前對土地制度的理解更傾向于廣義層面。在土地制度建設(shè)中,注重多方面的發(fā)展,如土地流轉(zhuǎn)、土地利用、土地保護(hù)和征用等多方面內(nèi)容。由于現(xiàn)行農(nóng)村土地制度和法律已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的需要,法律的不健全等因素容易引發(fā)經(jīng)濟(jì)和社會問題?,F(xiàn)行土地制度指向的結(jié)果是:其一,農(nóng)民土地權(quán)益不能得到有效保護(hù)。三農(nóng)問題已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素,但三農(nóng)問題解決起來并不容易?,F(xiàn)行土地制度條件下,農(nóng)民權(quán)利被剝奪,雖然是土地歸集體所有,但農(nóng)民在土地面前很少有話語權(quán)。其二,土地沖突和矛盾不斷。農(nóng)民的權(quán)益得不到有效保障,容易引起土地沖突,不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境的和諧。此外,隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷加速,一些城市用地向農(nóng)村地區(qū)延伸,矛盾無法解決。其三,現(xiàn)行土地制度下,容易誘發(fā)征地,導(dǎo)致許多農(nóng)民失去原有土地,再加上征地費(fèi)用與給農(nóng)民的補(bǔ)償之間差距明顯,農(nóng)民的權(quán)益再次受到侵害。大量農(nóng)民失去土地,失地農(nóng)民作為一個特殊群體出現(xiàn),且失地農(nóng)民的數(shù)量還在不斷擴(kuò)大,增速明顯。當(dāng)前,我國失地農(nóng)民數(shù)量已達(dá)4000萬至5000萬人左右,預(yù)計到2020年將增加至1億。土地每征用一畝,便有1.5個農(nóng)民失業(yè)。[1]失地農(nóng)民面臨沒有收入、沒有保障的局面,成為社會發(fā)展的不穩(wěn)定因素。我黨深刻認(rèn)識到現(xiàn)行土地制度的嚴(yán)峻形勢,為進(jìn)一步解決三農(nóng)問題,保障農(nóng)民的權(quán)益,現(xiàn)大力推行農(nóng)村土地制度改革,同時也在開展相關(guān)法律的修訂工作。我黨在十八屆三中全會中明確指出了當(dāng)前土地制度改革的總體方向,賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利,統(tǒng)一和規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場。同時,也在《決定》中做了詳細(xì)闡述,指出應(yīng)縮小征地范圍,征地過程應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)范程序執(zhí)行,完善農(nóng)民土地增值收益分配機(jī)制,增加農(nóng)民收入等。通過一系列措施,旨在保障農(nóng)民的土地權(quán)益,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,讓農(nóng)民享受城市化帶來的增值,為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供制度保障。不僅在土地制度上要進(jìn)一步完善,同時還要在法律法規(guī)上下功夫,積極完善《土地管理法》等相關(guān)條例。
二、失地農(nóng)民社會保障機(jī)制建設(shè)的問題分析
農(nóng)村土地制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程,一直是備受社會關(guān)注的熱點(diǎn)話題。自上世紀(jì)80年代中后期到現(xiàn)在,我國共發(fā)生三次圈地?zé)?,失地農(nóng)民隨之建立。所謂失地農(nóng)民,顧名思義是指在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失去部分或全部土地的農(nóng)民。[2]土地對于農(nóng)民來說,不僅具有創(chuàng)造價值的生產(chǎn)功能,更重要的是維持生活的保障功能。失去土地意味著農(nóng)民失去了保障,但是失地農(nóng)民這一群體的出現(xiàn)又是歷史發(fā)展的必然,城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求采用先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù),推進(jìn)規(guī)模化生產(chǎn)。失地農(nóng)民的出現(xiàn)不可怕,關(guān)鍵是我們?nèi)绾巫龊檬У剞r(nóng)民社會保障機(jī)制的建設(shè),如何保障這一部分人群的生活和基本權(quán)益。由于城鄉(xiāng)社會保障之間存在一定差距,農(nóng)民的和社會保障機(jī)制建設(shè)還有諸多不足,因而為完善失地農(nóng)民的社會保障機(jī)制,推進(jìn)土地制度改革,首先要清楚當(dāng)前失地農(nóng)民社會保障機(jī)制中存在哪些問題。
(一)多種保障制度面臨挑戰(zhàn)
首先,低保制度壓力增大。農(nóng)村土地征用引起多種矛盾,地方政府為緩解矛盾,多采用低保制度先行的辦法。低保制度成為失地農(nóng)民保障策略的首選,雖然低保制度能夠在一定程度上為農(nóng)民提供基本的生活保障,使矛盾得到緩解。但從長遠(yuǎn)來看,并不利于失地農(nóng)民保障機(jī)制的完善和土地征用矛盾的根本解決。原因在于,一是,過于依賴低保的策略明顯加重了低保的壓力,我們都知道農(nóng)村最低生活保障制度適用于農(nóng)村地區(qū)無收入,殘疾、年老無依,或因重大變故引起的生活困難等人群,低保制度的建立是為弱勢群體提供的救濟(jì)政策。失地農(nóng)民數(shù)量龐大,且每年都在迅速的增加,政府的財政壓力也會隨之增大。二是,無形之中加大了低保資金管理的難度。隨著越來越多的失地農(nóng)民進(jìn)入低保范圍,使原有的低保制度規(guī)范體系被打破,不利于農(nóng)村居民最低生活保障制度的完善。其次,醫(yī)療保障明顯不足。農(nóng)村地區(qū)由于地理位置條件限制,就醫(yī)條件和成本與城市相比較為欠缺。當(dāng)前我國實(shí)施農(nóng)村合作醫(yī)療制度,在一定程度上能夠使農(nóng)民群體享受這一“優(yōu)待”。但是當(dāng)失地農(nóng)民進(jìn)入城市后,就醫(yī)成本明顯增加。農(nóng)民在使用合作醫(yī)療的同時面臨許多新的問題,如外地就醫(yī)合作醫(yī)療的保障比例會明顯減少。再如,農(nóng)村合作醫(yī)療制度與城市的聯(lián)結(jié),原有政策和措施多方面面臨調(diào)整。此外,失地農(nóng)民為了維持生活,會選擇難度大、風(fēng)險大的體力勞動,導(dǎo)致就醫(yī)風(fēng)險增加。從這個意義上講,如何做好失地農(nóng)民醫(yī)療保障工作亦是一項(xiàng)挑戰(zhàn)。再次,養(yǎng)老保障制度亟待完善。農(nóng)民養(yǎng)老多采用家庭養(yǎng)老模式,收入多依賴于土地經(jīng)營。失去了土地,便失去了家庭養(yǎng)老的物質(zhì)基礎(chǔ),大量的失地農(nóng)民涌進(jìn)城市,農(nóng)民工群體的數(shù)量明顯增加。農(nóng)民由于文化素質(zhì)和適應(yīng)能力等方面因素的影響,就業(yè)不穩(wěn)定性大,且多數(shù)農(nóng)民工群體收入不高。由此失地農(nóng)民養(yǎng)老問題成為新問題和難點(diǎn),針對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度亟需建立,以維護(hù)社會的穩(wěn)定與和諧。
(二)城鄉(xiāng)一體化面臨障礙
農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的現(xiàn)狀與一體化目標(biāo)存在很大差距,影響城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的因素主要有兩方面:一是,戶籍制度。農(nóng)村戶口與城市戶口的差別直接關(guān)系著農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民享受不同待遇的社會保障水平和福利待遇。城市居民的社保與福利要遠(yuǎn)比農(nóng)民優(yōu)越,然而現(xiàn)實(shí)中,農(nóng)民更需要保障,在某種程度上說,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是不利于城鄉(xiāng)一體化實(shí)現(xiàn)的。二是,農(nóng)民自身因素。另一個阻礙城鄉(xiāng)一體化的因素是農(nóng)民自身,社會保險是社會保障的重要部分,農(nóng)民的社會保障中很多是有自己出資的,農(nóng)民的收入直接關(guān)系到其能否交得起社會保險。農(nóng)村社會保障除了受政府政策等的影響外,失地農(nóng)民自身的就業(yè)能力也是不可忽視的方面。由此,失地農(nóng)民除了面臨生活、醫(yī)療和養(yǎng)老等問題,還面臨就業(yè)的困境。首先,失地農(nóng)民就業(yè)市場狹窄,就業(yè)觀念落后。[3]農(nóng)民文化素質(zhì)較低,城市發(fā)展中能夠提供給他們的就業(yè)機(jī)會并不多,此外,許多農(nóng)民思想保守,不愿意從事服務(wù)行業(yè)的工作,因而就業(yè)范圍較小。其次,農(nóng)民的就業(yè)能力有限,缺少必要的勞動技能。農(nóng)民長期積累的農(nóng)事經(jīng)驗(yàn)很難運(yùn)用在城市之中,許多農(nóng)民在城市就業(yè)市場中沒有絲毫優(yōu)勢。再次,制度保障和法律保障缺乏不利于農(nóng)民就業(yè)環(huán)境的營造。農(nóng)民在城市就業(yè)市場中處于劣勢地位,如農(nóng)民工自身法律知識欠缺,法律制度在保護(hù)農(nóng)民群體權(quán)益方面有所欠缺,這一系列因素使失地農(nóng)民在勞動就業(yè)面前困難重重。鼓勵失地農(nóng)民就業(yè)是解決失地農(nóng)民保障問題的重要方面,提高農(nóng)民的就業(yè)能力、轉(zhuǎn)變就業(yè)意識,同時為農(nóng)民提供就業(yè)咨詢等都應(yīng)是相關(guān)職能部門亟待完善的方面。
三、失地農(nóng)民社會保障機(jī)制建設(shè)
隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快,土地的需求擴(kuò)大,失地農(nóng)民的數(shù)量也會不斷擴(kuò)大。妥善處理失地農(nóng)民的社會保障問題不僅關(guān)系著農(nóng)民利益的保護(hù),更關(guān)系著社會主義社會的和諧與穩(wěn)定。進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革,創(chuàng)新土地制度,推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化是建設(shè)失地農(nóng)民保障體系是關(guān)鍵。
(一)改革土地制度,明晰土地產(chǎn)權(quán),完善補(bǔ)償機(jī)制
首先,進(jìn)一步做好農(nóng)村土地確權(quán)工作。明晰的土地產(chǎn)權(quán)是失地農(nóng)民利益的界定基礎(chǔ),為推進(jìn)土地制度改革,明確土地產(chǎn)權(quán)是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。土地確權(quán)工作現(xiàn)已在我國各農(nóng)村地區(qū)展開,產(chǎn)權(quán)的確定包含土地所有權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)等。通過確定土地產(chǎn)權(quán),建立嚴(yán)格清晰的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度,有利于規(guī)范土地流轉(zhuǎn),優(yōu)化土地資源的配置。同時,也為建設(shè)失地農(nóng)民社會保障奠定了基礎(chǔ)。其次,健全征地補(bǔ)償機(jī)制,創(chuàng)新征地制度。[4]為保障失地農(nóng)民的基本權(quán)益,改變單一由政府主導(dǎo)的征地制度,改變土地價格過低的現(xiàn)狀,讓失地農(nóng)民獲得合理的補(bǔ)償。具體而言,其一,多小政府的征地范圍,明確將公益性用地和經(jīng)營性用地區(qū)分開來,推進(jìn)政府土地征用的規(guī)范化。其二,完善市場機(jī)制和交易制度,當(dāng)前我國城市的土地流轉(zhuǎn)相對健全,但農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍面臨許多困境,其中建立完善的交易制度有利于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場的規(guī)范化。各地政府可設(shè)立土地交易所,為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供信息和法律等的支持,在交易過程中實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的增值。
(二)土地制度改革與農(nóng)村社會保障相結(jié)合
農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程中,在促進(jìn)土地流轉(zhuǎn),推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的同時,農(nóng)民的意愿和農(nóng)民的權(quán)益應(yīng)受到充分尊重和保障。如我國在推行土地流轉(zhuǎn)政策時也以農(nóng)民自愿為原則。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,農(nóng)村土地被大量征用,失地農(nóng)民的數(shù)量逐年增加,因此保障失地農(nóng)民的權(quán)益不受到損害,失地農(nóng)民社會保障機(jī)制建設(shè)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。失地農(nóng)民的社會保障機(jī)制建設(shè)應(yīng)與當(dāng)前的土地制度改革同步進(jìn)行,為農(nóng)民著想,為農(nóng)民提供基本的生活保障,幫助農(nóng)民提高就業(yè)能力和適應(yīng)“城市化”發(fā)展的能力。首先,增加財政投入,拓寬社會保障資金渠道資金是社會保障機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ),政府在增加社會保障資金中發(fā)揮重要作用。政府在財政投入方面可采取的措施有:一是,將實(shí)地農(nóng)民納入城市保障中,加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。為解決失地農(nóng)民流動性大,權(quán)益保障困難的問題,應(yīng)建立統(tǒng)一的社會保障制度,方便農(nóng)民在其他地點(diǎn)辦理辦理保障手續(xù)。二是,完善相關(guān)政策。失地農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險中,促進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的多元化。三是,嚴(yán)格執(zhí)行,明確各部門職責(zé),發(fā)揮政府的指導(dǎo)作用。全面踐行社會保障政策,切實(shí)保障失地農(nóng)民權(quán)益。其次,拓寬社會保障資金來源渠道。資金的充足情況直接關(guān)系著社保力度,因此各地方政府應(yīng)不斷探索資金來源新渠道,促進(jìn)資金來源的多元化發(fā)展。這樣不僅能夠緩解政府的壓力,同時也能夠發(fā)揮社會各界的積極力量。一是,大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),增加農(nóng)業(yè)收入。隨著土地規(guī)模化經(jīng)營的逐步實(shí)現(xiàn),能夠?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)增加規(guī)模化收益。[5]二是,發(fā)展第三產(chǎn)業(yè),增加收入。當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益多元化,除了以土地為生產(chǎn)資料的收入方式外,休閑旅游、鄉(xiāng)村旅游等的出現(xiàn)充分利用了農(nóng)村獨(dú)特自然景觀的天然優(yōu)勢,旅游業(yè)的發(fā)展帶動了餐飲、住宿、交通等多個行業(yè)的發(fā)展,為增加農(nóng)村收入,吸納農(nóng)村剩余勞動力作用明顯。三是,從全國社會保障基金投資中獲取收益,或者由社會各界捐助獲得資金等。再次,完善社會保障內(nèi)容。當(dāng)前失地農(nóng)民社會保障機(jī)制建設(shè)在低保、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等方面均存在不足。一是,建立失地農(nóng)民的低保制度。為確保低保制度的建立與執(zhí)行,應(yīng)科學(xué)界定低保對象、明確保障線。[6]低保對象應(yīng)是失地農(nóng)民中年齡較大,體力較弱的低收入或無收入家庭,或患有重大疾病或身體缺陷的家庭,或“三無”老人、未成年人等。低保保障線的確定要因各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而定,要保障在合理范圍內(nèi),維持失地農(nóng)民的基本生活需要,同時也要符合政府財政的承受能力范圍。最后,增加就業(yè)機(jī)會,出臺扶持政策。失地農(nóng)民的就業(yè)問題是建設(shè)社會保障機(jī)制的重要內(nèi)容,增強(qiáng)農(nóng)民的生存技能是最有效的幫助農(nóng)民的途徑。一是,要出臺失地農(nóng)民的就業(yè)扶持政策,除了給予失地農(nóng)民一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償外,安排好失地農(nóng)民的就業(yè)是重要問題。因此在政策上應(yīng)作出一些調(diào)整:失地農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民享受同等就業(yè)待遇;減免稅收,貸款優(yōu)惠等鼓勵失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)或再就業(yè);加強(qiáng)與企業(yè)的連接,將土地使用與就業(yè)掛鉤。[7]二是,完善法律法規(guī),為失地農(nóng)民就業(yè)提供保障。完善的內(nèi)容包含:關(guān)于征地的地方性法規(guī)等,規(guī)范征地,保障失地農(nóng)民獲得合理補(bǔ)償;關(guān)于失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)就業(yè)的法律保護(hù),如農(nóng)民工工資問題,工傷意外問題等,增強(qiáng)農(nóng)民群體的法律意識,懂得使用法律武器保護(hù)自己。三是,強(qiáng)化培訓(xùn),提升失地農(nóng)民的文化素質(zhì)。地方政府應(yīng)加強(qiáng)對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)工作,積極鼓勵農(nóng)民參與學(xué)習(xí),樹立競爭意識和發(fā)展意識。大力發(fā)展農(nóng)村地區(qū)教育事業(yè),完善基礎(chǔ)設(shè)施,引進(jìn)教育人才??傊?,失地農(nóng)民的社會保障機(jī)制建設(shè)是關(guān)系到農(nóng)民切身利益的問題,是關(guān)系“三農(nóng)”問題能否順利解決的問題,是關(guān)乎新農(nóng)村建設(shè),城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的問題,更是關(guān)系和諧社會建設(shè)與“中國夢”的重要問題。失地農(nóng)民社會保障機(jī)制的建設(shè)是土地制度改革進(jìn)程的產(chǎn)物,健全的社會保障機(jī)制又是順利推進(jìn)的重要保障,因此,在推進(jìn)土地制度改革中,務(wù)必做好失地農(nóng)民的社會保障工作。
作者:王云 單位:河北大學(xué)
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