農(nóng)村轉移人口社會保障制度探究

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摘要：新型城鎮(zhèn)化的核心在于實現(xiàn)“人”的城鎮(zhèn)化，這就對農(nóng)村轉移人口社會保障提出了新的要求。當前形勢下，我國農(nóng)村轉移人口社會保障制度建設還不夠完善，面臨著制度整體性不強、體系不健全、內在障礙較多、動力機制不完善等困境，因此我國應當在統(tǒng)籌規(guī)劃、確立總體方向的基礎上，健全社會保障項目，破除各種制度障礙，激活動力機制，助推新型城鎮(zhèn)化建設。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)村轉移人口；社會保障制度

一、引言

隨著2010年人均國民總收入達到4260美元、進而首次由“下中等收入”經(jīng)濟體躍為“上中等收入”經(jīng)濟體和2011年城鎮(zhèn)化率首次突破50%（達到51.27%），我國開始從“鄉(xiāng)村中國”階段向“城市中國”階段演進。［1］在未來較長一段時間內城鎮(zhèn)化將持續(xù)成為我國經(jīng)濟發(fā)展的重要驅動力，也是我國全面建設小康社會的重要載體，但是多年來城鎮(zhèn)化進程中遇到的人口猛增、空間無序膨脹、環(huán)境惡化、資源大量消耗等粗放問題并沒有得到緩解，反而有不斷加劇的趨勢。［2］基于對這些棘手問題的深入考慮，為了促進城鎮(zhèn)化的良性發(fā)展，黨的十八大明確提出中國應該走具有中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路。作為一種可持續(xù)發(fā)展的模式，新型城鎮(zhèn)化不僅要拉動整體經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中推進城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調，［3］而且要改善人們生活品質，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)的全面統(tǒng)籌發(fā)展。推進新型城鎮(zhèn)化的核心在于穩(wěn)中求進中實現(xiàn)“人”的城鎮(zhèn)化，而關鍵在于推進農(nóng)村轉移人口市民化，解決好“人”的問題。［4］在推進農(nóng)村轉移人口市民化的過程中，社會保障制度建設是一個刻不容緩的問題。

二、我國農(nóng)村轉移人口社會保障制度的困境分析

農(nóng)村轉移人口是指在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村轉移到城鎮(zhèn)的人口，既包括從農(nóng)業(yè)系統(tǒng)轉移到非農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的外來務工人員，也包括外來務工人員的隨遷家屬以及本地的農(nóng)民工和失地農(nóng)民。我國當前農(nóng)村轉移人口的主體是在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或進入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)戶口人口。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，我國農(nóng)村轉移人口的數(shù)量將會持續(xù)增加，這對我國農(nóng)村轉移人口社會保障制度建設來說將會帶來更大壓力。針對農(nóng)村轉移人口與日俱增的狀況，國家從上至下采取了一系列推行農(nóng)村轉移人口社會保障制度建設的措施。國務院2006年頒布了《關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》和《勞動保障部關于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障工作指導意見的通知》，隨后又頒布的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法的通知》，“十二五”規(guī)劃綱要和“十八大”報告進一步細化了農(nóng)村轉移人口社會保障制度建設方案，明確提出“要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針；以增強公平性、適應流動性、保障可持續(xù)性為重點，全面建設覆蓋城鄉(xiāng)社會居民的保障體系”。在國家頂層設計思想的指導下，我國各個省區(qū)積極探索農(nóng)村轉移人口社會保障制度建設采取的不同模式，使得農(nóng)村轉移人口社會保障的制度性限制逐漸減少甚至消除，但是這些措施和手段只是階段性保障了農(nóng)業(yè)轉移人口的部分權益。整體而言，我國農(nóng)村轉移人口社會保障制度建設尚未擺脫困境。第一，制度建設的整體性不夠。各省區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展狀況的差異使其農(nóng)村轉移人口情況千差萬別，其中東部沿海經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)吸引的外來務工人員遠遠多于經(jīng)濟欠發(fā)達的中西部地區(qū)，這樣以來各省區(qū)農(nóng)村轉移人口社會保障制度在參保項目、繳費基數(shù)、繳費比例、計算方法、轉移方式等層面就很難統(tǒng)一。雖然在初期探索階段，各地農(nóng)村轉移人口社會保障制度建設呈現(xiàn)多元化趨勢是正常的，但是這種差異長遠來看不利于全國統(tǒng)一化勞動市場的形成，特別是在農(nóng)村轉移人口進行跨地區(qū)轉移接續(xù)時會出現(xiàn)諸多問題和矛盾。第二，社會保障體系不夠健全。除了繳費基數(shù)和繳費比例整體偏低之外，我國農(nóng)村轉移人口社會保障制度主要涉及參保人繳費的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、生育保險、工傷保險等，而由于戶籍門檻等一系列因素的阻礙，非繳費的社會福利、社會救助、最低生活保障、最低生活保障等項目對于農(nóng)村轉移人口來說依然“遙不可及”，其中最為突出的當屬進城務工人員的失業(yè)保險問題和貫徹國家計劃生育政策且失地的老齡化人口的養(yǎng)老問題。這樣以來，由于體制的不完善，農(nóng)村轉移人口固有的看病難、勞動保護差、就業(yè)難、住房難、子女上學難等問題始終沒有得到有效解決。第三，制度建設的內在障礙依然突出。多年以來的城鄉(xiāng)二元對立戶籍制度在根本上剝奪了農(nóng)村轉移人口的社會保障權利，盡管當前在一些城市戶籍制度有了改革，淡化或取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)也戶口的差別，但是在一些農(nóng)村人口轉移主要輸入地的大城市，戶籍制度的壁壘依然“森嚴”。在此基礎上形成的農(nóng)村轉移社會保障制度是大打折扣且?guī)в忻黠@偏見和歧視的。除了戶籍制度的制約之外，就業(yè)制度的歧視、農(nóng)村轉移人口住房政策的缺失以及農(nóng)村土地制度的不健全都使農(nóng)村轉移人口社會保障制度建設進展緩慢。第四，制度建設的動力機制不夠完善。首先，農(nóng)村轉移人口再就業(yè)培訓機制不完善，其次，農(nóng)村轉移人口社會保障資金分攤機制不完善。另外，農(nóng)村轉移人口社會保障銜接機制不完善。農(nóng)村轉移人口的流動性使其難以在同一個地區(qū)長久生活工作，因而其社會保障應當隨其工作環(huán)境的轉移而實現(xiàn)有效轉移續(xù)接，但是由于缺乏統(tǒng)一的標準化平臺，很多參保的農(nóng)村轉移人口一旦離開原來工作的地區(qū)只能被迫選擇退保。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下我國農(nóng)村轉移人口社會保障制度的對策分析

新型城鎮(zhèn)化建設的推進為我國農(nóng)村轉移人口社會保障制度的完善提供了重要契機，但是目前存在的各種制約因素使其依然處于嚴峻的困境局面，因此應當深入分析困境的根源，立足“以人為本”的基點，積極尋求對策，為我國“三農(nóng)問題”的解決做出貢獻。第一，構建部門和地區(qū)統(tǒng)一的農(nóng)村轉移人口社會保障統(tǒng)籌協(xié)調機制。雖然由于社會經(jīng)濟發(fā)展水平差異，短期內建立一個全國一統(tǒng)的農(nóng)村轉移人口社會保障機制具有較大難度，但是國家層面應當在堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針的基礎上，形成一個長期穩(wěn)定的總體方向，同時盡快制定完善面向全國的農(nóng)村轉移人口社會保障制度的政策，進而督促地方和相關部門逐步建立完善農(nóng)業(yè)轉移人口基本信息平臺共建共享機制、部門協(xié)作互助機制。盡管旨在構建全國一統(tǒng)的農(nóng)村轉移人口社會保障制度，但并不是否定微觀層面的差異性，即一定要充分考慮農(nóng)村轉移人口內部不同群體的差異化需求，采取異而相宜的政策措施，實現(xiàn)整體和局部的有機統(tǒng)一，體現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設的“人性化”特色。第二，著力完善農(nóng)村轉移人口社會保障的項目。首先，要在遵循“市民化”轉型要求的原則指導下，切實提高現(xiàn)有農(nóng)村轉移人口社會保障項目的基數(shù)和比例，尤其是在醫(yī)療保險方面不僅提高農(nóng)村轉移人口的報銷比例，而且要使其能夠真正享受到與城鎮(zhèn)居民平等的高質量醫(yī)療服務。其次，要在完善已有社會保障項目的基礎上，借鑒國外發(fā)達國家的成熟經(jīng)驗，立足農(nóng)村轉移人口全面的“人性化”需求，完善增加子女教育、就業(yè)培訓等項目。第三，完善相關配套政策，為農(nóng)村轉移人口社會保障制度建設提供保障。首先，堅決破除城鄉(xiāng)二元對立的戶籍制度，逐步取消附著在戶籍制度上的各種歧視性社會保障制度，避免各種顯性和隱性的戶籍歧視。其次，深化農(nóng)村土地制度改革，特別要完善農(nóng)村土地流轉制度，通過合理的“以土地換保障”機制使進城務工的農(nóng)村轉移人口與優(yōu)質的社會保障有效對接，實現(xiàn)節(jié)約土地資源和享受社會保障服務的雙贏。其次，一定要完善法律制度，不僅要在完善《中華人民共和國社會保險法》、《失業(yè)保險條例》、《工傷保險條例》、《社會保險費征繳暫行條例》等現(xiàn)有法律的基礎上，制定專門性的農(nóng)村轉移人口社會保障法律法規(guī)，而且要在強化普法工作、提高民眾法律意識的基礎上提高法律執(zhí)行力度，樹立法律權威，確保農(nóng)村轉移人口社會保障得到法律保護。第四，激活農(nóng)村轉移人口社會保障的動力機制。首先，要完善農(nóng)村轉移人口就業(yè)培訓機制。就業(yè)既是農(nóng)村富余勞動力轉移的根本，也是為其提供最好社會保障的基礎，因此國家和地方要采用分類疏導、區(qū)別對待的方式對農(nóng)村轉移人口進行就業(yè)培訓指導，比如對自主創(chuàng)業(yè)的人員來說，要通過對口的專業(yè)技術指導以及優(yōu)惠的稅收政策給予扶持，而對于文化基礎較弱的人員來說可以進行勞動密集型項目的培訓，增強他們競爭就業(yè)、自謀職業(yè)的能力。其次，完善以政府為主導，多渠道籌集資金，實施成本分擔機制。對于大病醫(yī)療、子女教育、住房保障等項目，政府要確保有效財政投入，體現(xiàn)公共服務的職能。對于其它公共服務性相對較弱的社會保障項目來說，除了政府支出部分外，其它部分可以由農(nóng)村轉移人口、企業(yè)以及其它社會渠道籌集。另外，完善農(nóng)村轉移人口社會保障跨地區(qū)銜接機制。在農(nóng)村轉移人口社會保障全國統(tǒng)籌機制實現(xiàn)之前，可以通過“綠色通道”來解決農(nóng)村轉移人口社會保障跨地區(qū)續(xù)接的難題。

作者:靳會賢 單位:鄭州財經(jīng)學院

參考文獻

［1］張占斌.新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義和改革難題［J］.國家行政學院學報，2013（1）：48-54.

［2］王新越，秦素貞，吳寧寧.新型城鎮(zhèn)化的內涵、測度及其區(qū)域差異研究［J］.地域研究與開發(fā)，2014，33（4）：69-75.

［3］呂文靜.論我國新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)村勞動力轉移與農(nóng)民工市民化的困境與政策保障［J］.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2014，35（1）：57-61

［4］陸大道，陳明星.關于“國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）”編制大背景的幾點認識［J］.地理學報，2015，70（2）：179-185.