社會保障支出地區(qū)差異性分析

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摘要:改革開放新時代背景下，我國經(jīng)濟(jì)高速增長，但財政社會保障支出地區(qū)差異化明顯，收入差距收斂效應(yīng)顯著，地方財政社會服務(wù)的差異明顯。本文通過統(tǒng)計2009年～2018年各個省(市、自治區(qū))的財政社會保障支出數(shù)據(jù)，運(yùn)用基尼系數(shù)，分析政府社會保障支出的地區(qū)差異性，并在剖析原因的基礎(chǔ)上從中央財政和政府兩方面提出完善財政社會保障的舉措方法，通過實(shí)行財政轉(zhuǎn)移支付制度，努力縮小城鄉(xiāng)差距，同時建立健全相關(guān)社會保障支出預(yù)算制度，創(chuàng)新財政社會保障體系模式，以減小社會保障支出地區(qū)差異性，促社會成員共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

關(guān)鍵詞:政府財政社會保障支出；地區(qū)差異；基尼系數(shù)

一、引言

社會保障制度是中央政府和國家為實(shí)現(xiàn)社會公平正義、化解社會矛盾以及確保國民共享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的一種社會福利制度體系。黨的五中全會也將工作重點(diǎn)指向國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，健全多層次社會保障體系。同時，針對地區(qū)間民生保障存在短板的問題，國家堅持完善社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制，使得社會保障得到了迅速發(fā)展。充分了解我國社會保障支出的地區(qū)差異性并探討出導(dǎo)致社會保障發(fā)展不公平性的問題所在，對完善我國社會保障制度、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定有著巨大的意義。本文以2009年～2018年具有代表性的八個省(市、自治區(qū))的財政社會保障支出數(shù)據(jù)為依據(jù)，利用基尼系數(shù)，分析財政社會保障支出的地區(qū)差異的現(xiàn)狀和趨勢，并提出縮小差距的具體意見和建議。關(guān)于社會保障支出的差異性，國內(nèi)學(xué)者很早就展開了一系列的理論探索和研究，如宛亞琴通過對2008年～2016年的財政社會保障支出的分析，提出完善財政社會保障轉(zhuǎn)移支付制度的措施[1]。徐倩和李放則利用1998年～2009年財政支出的數(shù)據(jù)指出應(yīng)該優(yōu)化財政社會保障支出項(xiàng)目結(jié)構(gòu)以確保其順利展開[2]。李鳳月和張忠任使用泰爾指數(shù)的方法針對我國社會保障支出地方差異的貢獻(xiàn)指數(shù)，對中央和地方的關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)的研究，得到總體差異主要受制于區(qū)域差異影響的結(jié)論[3]。同時，一些學(xué)者從外部供求視角出發(fā)，采用動態(tài)面板數(shù)據(jù)GMM估計方法得到政府對于社會保障支出有著推動需求和供給兩方面的作用[4]。基于四中全會精神，李宏和張向達(dá)通過對地區(qū)社會保障支出對覆蓋率水平影響的計量檢驗(yàn)得出政策保障的重要性[5]。除了針對國內(nèi)現(xiàn)狀的研究，林治芬和雨晨將國外的做法與國內(nèi)進(jìn)行比較，對中央和地方社會保障支出責(zé)任進(jìn)行劃分，探求更好的改進(jìn)措施[6]。侯曉艷和劉雙艷基于山西省11個地市的統(tǒng)計數(shù)據(jù)對灰色關(guān)聯(lián)現(xiàn)象進(jìn)行分析，認(rèn)為各因素對于社會保障支出的影響程度也存在一定的差異性[7]。縱觀以上研究，大多數(shù)學(xué)者通過利用動態(tài)面板或是變量分析研究地區(qū)間的差異性，總結(jié)出促進(jìn)均衡性的相關(guān)措施，然而動態(tài)面板數(shù)據(jù)一定程度上受制于省份之間的空間問題，假設(shè)的因素有限，所以本文通過利用2009年～2018年八個省(市、自治區(qū))的人均社會保障支出，采用了基尼系數(shù)計算模型，通過計算各地區(qū)人均政府社會保障支出，結(jié)合基尼系數(shù)的測算標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步分析地區(qū)性社會保障支出差異性的原因。

二、基于基尼系數(shù)的政府社會保障支出均衡性計算

(一)社會保障支出基尼系數(shù)計算方法

基尼系數(shù)是衡量國家或地區(qū)居民收入差距的常用指標(biāo)，如下圖所示，常用的基尼系數(shù)的算法是通過面積比A/(A+B)表示不平等程度。本文將以基尼系數(shù)作為研究政府社會保障支出差異問題的測度手段，基于離散型基尼系數(shù)的計算更能具體明確地反映經(jīng)濟(jì)狀況，因此選擇該方法對我國2009年～2018年各省的政府社會保障支出進(jìn)行差異化的度量研究，其具體公式如下。其中G代表基尼系數(shù)，Xi代表第i年各省社會保障支出占全部社會保障支出的比例，Yi代表第i年人口數(shù)占全部人口總數(shù)的比重，(Yi)′表示累計到第i年的人口總數(shù)占全部人口總數(shù)的比重。

(二)社會保障支出均衡性評價標(biāo)準(zhǔn)

政府社會保障支出均衡性的評價也即反映在基尼系數(shù)的測算結(jié)果中，基尼系數(shù)最大為“1”，最小等于“0”，基尼系數(shù)越接近0表明政府社會保障支出分配越是趨向平等。因此當(dāng)把基尼系數(shù)應(yīng)用于均衡性研究時，其評價標(biāo)準(zhǔn)為：0.2以下視為分配絕對平均，0.2～0.3視為分配比較平均；0.3～0.4視為分配相對合理；0.4～0.5視為分配差距較大，當(dāng)基尼系數(shù)處于0.5以上時，則表示分配懸殊。而0.4通常作為分配差距的警戒線，大于這一數(shù)值便會出現(xiàn)消極的社會不公平現(xiàn)象。

(三)社會保障支出基尼系數(shù)(2009年～2018年)

通過查閱2009年～2018年的《中國統(tǒng)計年鑒》以及各省的國家統(tǒng)計公報，統(tǒng)計出2009年～2018年江蘇省、北京市、廣東省、四川省、寧夏回族自治區(qū)、湖南省、山西省、甘肅省這八個具有代表性的地區(qū)政府人均社會保障支出數(shù)據(jù)表，為了更好地反映地區(qū)間政府社會保障支出差異性，使測量結(jié)果更具可比性與分析性，計算基尼系數(shù)時主要選取2009年～2018年各省人均社會保障支出分配指標(biāo)進(jìn)行測度，將我國所有省市按照地域及經(jīng)濟(jì)水平的相對差異進(jìn)行劃分，本文在計算基尼系數(shù)的時候之所以選取這八個省(市、自治區(qū))原因在于它們涵蓋了我國欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，以湖南省、四川省為例；同時以北京市、寧夏回族自治區(qū)和甘肅省作為橫向?qū)Ρ却碇瑸楸辈康?jīng)濟(jì)發(fā)展有著明顯差異的地區(qū)；而江蘇省、山西省則代表著不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的東部地區(qū)；以及近年來發(fā)展迅猛的南部地區(qū)，以廣東省為例。本文以這八個具有完整代表性地區(qū)的省(市、自治區(qū))為例，將地方人口總數(shù)考慮在內(nèi)，通過統(tǒng)計各地區(qū)近十年的人均社會保障支出計算相應(yīng)的基尼系數(shù)，再由地區(qū)間的橫向?qū)Ρ群蜁r間線的縱向?qū)Ρ龋治鰯?shù)據(jù)走勢的代表意義，具體數(shù)據(jù)如表1所示。通過整理計算2009年～2018年所選取省的人均政府社會保障支出額指標(biāo)，根據(jù)基尼系數(shù)相對平均差離散型計算公式，計算江蘇省、北京市、廣東省、四川省、寧夏回族自治區(qū)、湖南省、山西省、甘肅省的基尼系數(shù)值得到我國對應(yīng)年份的人均政府社會保障支出基尼系數(shù)表，見表2。

三、社會保障支出均衡性分析

(一)社會保障支出基尼系數(shù)趨勢

從表2結(jié)果可以看出，2009年～2011年，我國政府社會保障支出基尼系數(shù)值較高，均在0.4以上處于高差異水平，而隨后的三年里，截止到2014年基尼系數(shù)趨于降低，中間雖然有起伏但相較于之前的幾年有明顯的下降，這說明隨著我國社會經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善以及相應(yīng)政策的出臺，我國政府社會保障支出差異化程度正在不斷縮小，逐漸趨于穩(wěn)定的態(tài)勢。更為明顯的是，從2016年開始，我國政府社會保障支出基尼系數(shù)便基本穩(wěn)定于0.3左右，甚至在2018年達(dá)到了0.28，盡管各地區(qū)仍存在著差異，但基尼系數(shù)所反映的現(xiàn)狀仍然在可接受的范圍內(nèi)，說明較以往差異化得到了很好的控制。這些都表明在經(jīng)濟(jì)大發(fā)展背景下，盡管地區(qū)不均衡現(xiàn)狀是一個很嚴(yán)重的問題，但國家政府一直都在努力完善地方體系，以促進(jìn)地區(qū)間的公平發(fā)展。

(二)地區(qū)間社會保障支出現(xiàn)狀分析

總體上看，我國各地區(qū)政府社會保障支出差異化仍然是一個很嚴(yán)峻的問題，從近10年的基尼系數(shù)表可知，各個地區(qū)鑒于地理位置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，加之政府相關(guān)政策的落實(shí)強(qiáng)度不同，相應(yīng)的社會保障支出波動比較大，其離散程度更是說明了各地區(qū)之間的絕對差異的存在[8][9]，盡管社會保障總支出西部地區(qū)占了很大的比例，這也正是從側(cè)面反映出國家對于偏遠(yuǎn)地區(qū)的投資力度正在加大。而相比較之下，東部沿海省市基于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及完善的法律法規(guī)制度的落實(shí)，其相對公平性得到了保障，間接拉低了整個國家的社會保障支出差異性指數(shù)。基尼系數(shù)的減小從客觀上來說，一方面是由于我國社會保障相關(guān)制度的不斷完善促進(jìn)了中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及保障強(qiáng)度。另一方面，西部地區(qū)人們一直以來緊跟時代的腳步，積極落實(shí)推進(jìn)新時代中國特色社會主義思想，提高生產(chǎn)力發(fā)展水平，從而提高人均社會福利，提高人均社會保障支出，立志于減小地區(qū)之間的發(fā)展不平衡性。

(三)原因分析

對于政府社會保障支出地區(qū)差異過于明顯的現(xiàn)象，不論是與過去相比，抑或是與其他國家相比，我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展大背景下出現(xiàn)這樣的現(xiàn)狀，亟待深思其背后原因。以下便是可能會導(dǎo)致該種長期不均衡性發(fā)展的緣由：1.各地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制了政府對于農(nóng)村的救助保障水平。綜上幾個圖表分析可知，諸如寧夏、甘肅等地的財政社會保障支出之所以低于同年度其他地區(qū)的支出，很大原因是這些地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，政府財政給予能力不夠。干旱的自然環(huán)境，位居內(nèi)陸的地理位置甚至是自然災(zāi)害的影響都使得這些省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較緩慢，后勁不足，而當(dāng)?shù)鼐用褚矝]能極大融入外界環(huán)境，沒有掌握最先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)以發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，這些不利因素也正是政府減少對其融資和分配資金的原因。2.政府和當(dāng)?shù)鼐用駥τ谪斦鐣Ｕ象w系認(rèn)知不足。相較于江蘇省、上海市這些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，政府的認(rèn)知先進(jìn)，公共基礎(chǔ)設(shè)施完善，出臺的相關(guān)政策也符合當(dāng)?shù)鼐用竦慕?jīng)濟(jì)能力，大家對于財政社會保障支出體系也較內(nèi)陸地區(qū)有了更為全面的認(rèn)識，所以偏遠(yuǎn)地區(qū)的認(rèn)知的滯后性成為了不可否認(rèn)的事實(shí)，極大地阻礙了社會保障體系在這些地區(qū)的推廣和建立，這些認(rèn)知上的頑固性很大程度上限制了當(dāng)?shù)刂\求發(fā)展，謀求新出路，謀求新思想的動力和信念，限制了國家對其投入的積極性，這種認(rèn)知水平是導(dǎo)致財政社會保障支出效率低，分配不公而又得不到改善的最大原因。3.農(nóng)村地區(qū)法律制度保障措施不完善，工作缺乏規(guī)范性引導(dǎo)性。依法行政是政策實(shí)施規(guī)范化、法制化的根本條件，運(yùn)用有效的法律手段，消除政策執(zhí)行以人治代替法治的行為，有助于政策的順利執(zhí)行，財政社會保障支出從一定意義上說屬于公共政策的范疇，因此也必須要有具體的法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)管。而當(dāng)前，農(nóng)村地區(qū)的社會保障體系制度方面的法律法規(guī)制度的缺失使得宣傳人員在執(zhí)行的過程中重重受阻，個人主觀色彩濃重，工作缺乏規(guī)范性，“一言堂”的局面甚是嚴(yán)重，使得大家齊心協(xié)力改變這種局面的熱情遞減，很多人對于政策持漠不關(guān)心的態(tài)度。自己的不作為，奈何政府施加權(quán)威也無濟(jì)于事，最終只是形成“推”的局面，而不是主動“拉”的心態(tài)。而相對比之下，沿海地區(qū)接二連三出臺的一系列政策的實(shí)施和運(yùn)用又勢必會更快地拉大彼此之間的差距。

四、對策以及建議

社會保障作為一種轉(zhuǎn)移性支出，對于財富的再分配、社會成員共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果有著至關(guān)重要的作用，但經(jīng)由以上的分析，不難發(fā)現(xiàn)，我國目前的財政社會保障不論從執(zhí)行力度還是實(shí)施效果來說都呈現(xiàn)出一種“本末倒置”的現(xiàn)狀，民生問題，社會保障發(fā)展的根本問題，理應(yīng)提上日程。報告特別提到，保障和改善民生要抓住人民最關(guān)心最現(xiàn)實(shí)的利益問題，既盡力而為，又量力而行。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心作為特定歷史時期的產(chǎn)物有其必然性和合理性，但毋庸諱言，長期堅持下來的經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來社會財富迅速增長的同時也導(dǎo)致了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡，區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體之間差距擴(kuò)大，衍生出了一系列不良“后遺癥”。財政社會保障制度主體性和目的性的迷失，導(dǎo)致了我國長期以來有關(guān)民生財政社會保障支出地區(qū)差異的現(xiàn)狀一直沒有得到良好的改善。所以，鑒于上述分析，本文提出以下建議：

(一)加大中央財政對于落后地區(qū)的投入力度，實(shí)行財政轉(zhuǎn)移支付制度

中央財政作為各省社會保障資金的重要來源，其對一個地區(qū)的社會保障水平的提高有著很大的影響。實(shí)行財政轉(zhuǎn)移支付將中央財政彌補(bǔ)力量懸殊地區(qū)的財力欠缺[10]，由地方政府統(tǒng)籌安排補(bǔ)助支出，均衡地區(qū)間的財力差距，最大可能地實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間財政水平的均等化。地方政府應(yīng)當(dāng)積極主動向中央提出申請發(fā)放資金，根據(jù)事權(quán)劃分承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，互相監(jiān)督，適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任。對于上述甘肅、寧夏這樣的偏遠(yuǎn)地區(qū)，國家應(yīng)該投入更多的資金用于社會保障支出，“為政之道，以順民心為本，以厚民生為本，以安而不擾民為本”。同時，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展、健全多層次社會保障體系作為“十四五”規(guī)劃新時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要目標(biāo)，加大中央財政對落后地區(qū)的投入力度，既契合了五中全會致力于人民共享社會保障支出、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距的精神，也是實(shí)現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移支付制度的必要前提。

(二)努力縮小城鄉(xiāng)差距，建立相關(guān)社會保障機(jī)制

對于不同地區(qū)的社會服務(wù)來說，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任，而這些亟需政府建立相關(guān)的社會保障體系，加大對于西部貧困地區(qū)的扶持力度，促進(jìn)共同發(fā)展。與此同時，加快貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平絕非易事，政府需要通過大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等新型產(chǎn)業(yè)技術(shù)深入及時了解他們的收入情況，建立相關(guān)社會保障機(jī)制，高效率地實(shí)施更為公平的保障政策，使得財政社會保障普惠于民。另外，政府在分配資金時要有意識地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略布局和縮小城鄉(xiāng)收入差距的目的[11]，堅持公平公正、實(shí)事求是的原則，在城鄉(xiāng)社會保障上要一視同仁，竭力縮小城鄉(xiāng)之間的差距，使“無形的鴻溝”逐漸消失。

(三)提高創(chuàng)新意識，創(chuàng)新財政社會保障體系模式

當(dāng)今，我國的社會保障支出體系的構(gòu)建類別趨于單一，模式固定，極易使得當(dāng)局者思維僵化，阻礙政策的進(jìn)一步實(shí)施，為此，省政府可以轉(zhuǎn)變建立體制，進(jìn)行創(chuàng)新，構(gòu)建多類別的救助體系、救助方式[12]，從頂層設(shè)計上實(shí)現(xiàn)政策與扶貧的有效銜接，并通過部門協(xié)同、數(shù)據(jù)共享開拓等更具創(chuàng)新模式的社會保障制度加大地方人民的配合性與認(rèn)知能力，提高社會的全面參與度，同時把城市居民消費(fèi)受制于價格水平變動影響的因素考慮在內(nèi)，根據(jù)城市化程度對城鄉(xiāng)差距的影響[13]，潛在地提高社會保障體系的城鄉(xiāng)穩(wěn)定性建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，減小財政社會保障支出的地區(qū)差異性、不均衡性，實(shí)現(xiàn)社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展。財政社會保障具有一定的剛性，建立社會保障二元結(jié)構(gòu)[14]為推進(jìn)社會保障支出提供有力的推進(jìn)器和安全網(wǎng)，以創(chuàng)新之名、以創(chuàng)新之念更高效地促進(jìn)地區(qū)間的公平性，更加平衡、充分地滿足人民在新時代的需求。五、結(jié)論與展望在時刻以人民群眾的利益為重的發(fā)展取向推進(jìn)社會保障體系建設(shè)的新時期背景下，我國政府始終致力于通過深化改革破除地區(qū)間的不平等利益性問題，緩解利益固化的藩籬，積極主動地發(fā)揮各自職責(zé)，妥善解決有關(guān)民生財政社會保障支出地區(qū)差異性的問題，使民眾公平共享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。因此本文以地區(qū)財政社會保障支出為視角，并利用2009年～2018年間江蘇省、北京市、廣東省、四川省、寧夏回族自治區(qū)、湖南省、山西省、甘肅省這八個省(市、自治區(qū))的人均社會保障支出數(shù)據(jù)，通過基尼系數(shù)計算而得的政府社會保障支出均衡性地區(qū)差異現(xiàn)象仍很顯著，主要的研究結(jié)論有：(一)基于基尼系數(shù)的計算結(jié)果，財政社會保障支出地區(qū)效應(yīng)仍存在明顯不足，但2016年之后我國地區(qū)間的基尼系數(shù)便處于較低的數(shù)值，在促進(jìn)社會保障支出均衡性問題之下，新時代下政府在撥款財政方面起著舉足輕重的作用。黨的五中全會明確指出我國發(fā)展不平衡現(xiàn)象仍然突出，民生保障存在短板，因此在健全社會保障體系之外，未來財政支出的均等仍需要政府的統(tǒng)籌安排。(二)隨著我國社會經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善以及相應(yīng)保障政策的出臺，我國財政社會保障支出差異化程度正日益縮小，逐漸趨于穩(wěn)定的態(tài)勢。但地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和人口密集程度的不同在很大程度上導(dǎo)致地區(qū)間社會保障支出有別，東部南部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在順應(yīng)時代的良好趨勢下會使原本甚微的差異性更加顯著，與原本的目標(biāo)背道而馳。這需要通過精準(zhǔn)扶貧措施來緩解地區(qū)間的不平衡發(fā)展態(tài)勢以及由差異化所帶來的的各種弊端，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確目標(biāo)、完善政策設(shè)計，確保人民共享經(jīng)濟(jì)成果的目標(biāo)最終實(shí)現(xiàn)。(三)除外部因素，地區(qū)間關(guān)于社會保障的認(rèn)知水平也參差不齊，東部和南部經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛地區(qū)通過豐富的渠道了解社會保障，并切身享受其帶來的好處，與之相較，中西部因政策落實(shí)的落后性加之地區(qū)人民對于社會保障支出的普適性缺乏相應(yīng)的認(rèn)知，一定程度上制約了相關(guān)政策的順利推進(jìn)。本文針對八個具有代表性的省(市、自治區(qū))人均社會保障支出數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，具有一定的普遍性但也缺乏準(zhǔn)確性，對政府社會保障支出均衡性的分析過于集中在地區(qū)間差異本身以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對其的影響，而沒有詳細(xì)地針對人口密集程度進(jìn)行差異分析，人口數(shù)量的差異對于社會保障支出也有著不同的影響機(jī)制。同時，本文對于理論性政策的分析偏少，而政策與目標(biāo)的一致性是解決地區(qū)間差異性的重要前提，所以在未來的研究中將人口因素考慮在內(nèi)進(jìn)一步拓展，探究其對政府社會保障支出均衡性的具體影響，深入了解地方性政策的實(shí)施，完善財政社會保障制度，時刻對標(biāo)五中全會明確的任務(wù)，健全多層次社會保障體系，調(diào)節(jié)不同地區(qū)政府社會保障支出水平，進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付手段以縮小地區(qū)間的差距。

作者：佟佳樂 單位：南京師范大學(xué)金陵女子學(xué)院