民國(guó)初期社會(huì)保障實(shí)踐探討

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【摘要】民初的社會(huì)保障實(shí)踐處在傳統(tǒng)與現(xiàn)代轉(zhuǎn)型時(shí)期。本文首先從民初的保障制度建立的背景著手，探索出民初社會(huì)保障的實(shí)踐內(nèi)容其實(shí)十分豐富，如頒布與之相關(guān)的法律條文；設(shè)立救濟(jì)、教養(yǎng)、撫恤等保障機(jī)構(gòu)；引進(jìn)并嘗試建立社會(huì)保障制度等等。民初社會(huì)保障實(shí)踐具有如下特點(diǎn)：以民間力量的社會(huì)保障實(shí)踐為主導(dǎo)；社會(huì)保障體系內(nèi)部缺乏相互獨(dú)立；開(kāi)始轉(zhuǎn)向“教養(yǎng)并重”。民初的社會(huì)保障對(duì)鞏固當(dāng)時(shí)北京政府統(tǒng)治，維護(hù)社會(huì)秩序起到不可低估的作用。

【關(guān)鍵詞】民初；社會(huì)保障；實(shí)踐；救濟(jì)

一、民國(guó)初期社會(huì)保障體系建立的背景

（一）清末民初政治腐敗、民生凋敝的客觀現(xiàn)實(shí)

1840年發(fā)生的鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)使得中國(guó)逐步淪為半殖民半封建社會(huì)，國(guó)家主權(quán)逐漸淪喪。政治上，清王朝封建統(tǒng)治已經(jīng)到了窮途末路，變得腐朽不堪。“從朝廷到地方，各級(jí)官吏大多昏庸無(wú)能”[1]。軍事上，軍備廢弛，士兵體弱多病，毫無(wú)戰(zhàn)斗力，八旗綠營(yíng)到了清朝后期已不堪重用。軍事上、政治上的衰落和腐敗，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)上的凋敝。隨著西方資本主義入侵，以自給自足為特征的自然經(jīng)濟(jì)逐漸解體，民眾生活水平比鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以前還有所下降。以江西為例，“雍正年間，江西人均耕地平均22.03畝，到了清末時(shí)，人均耕地只有1.9畝左右”[2]。人均耕地的減少，導(dǎo)致人民的收入進(jìn)一步降低，再加上清末各地頻繁了自然災(zāi)害，如“光緒二年春，望郡等四州縣旱，日照、海陽(yáng)、灤州饑”[3]，從道光十年到光緒元年，前后44年，水災(zāi)旱災(zāi)較嚴(yán)重的就發(fā)生38次。特別是19世紀(jì)70年代中后期，發(fā)生在華北地區(qū)一場(chǎng)特大旱災(zāi)，大概造成一千余萬(wàn)人餓死，不計(jì)其數(shù)的人流離失所，“青州等府屬，益都各縣本年被旱敷蟲(chóng)特甚，春麥秋禾均屬無(wú)收，貧民冬開(kāi)饑寒交迫?！盵4]這一事件史稱(chēng)“丁戊奇荒”?？傊?，各種人為因素、自然因素、國(guó)際因素導(dǎo)致清末民初人民的生活到了極端貧困的境地，急待政府的接濟(jì)乃至社會(huì)保障的建立和完善。

（二）清末民初西方社會(huì)保障思想的涌入現(xiàn)狀

清末民初之際是中國(guó)由傳統(tǒng)封建社會(huì)邁向現(xiàn)代社會(huì)的過(guò)渡時(shí)期，無(wú)論是在政治上、經(jīng)濟(jì)上、文化上以及其他方面，都較之以往有重大的變化，李鴻章甚至稱(chēng)之為“兩千年未有之大變局”。清末新政的推進(jìn)更加速了中國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程。在堅(jiān)船利炮的打擊下。清政府開(kāi)始重視西方的科技和思想文化，近代西方社會(huì)保障思想開(kāi)始被清政府接受，如約翰·穆勒的社會(huì)保障思想，“人的本性都是追求幸福，功利主義的行為標(biāo)準(zhǔn)并不是行為者本人的最大幸福，而是全體相關(guān)人員的最大幸福，要求增加對(duì)全民的救濟(jì)”[5]，施穆勒的社會(huì)福利思想：“國(guó)家除了維護(hù)社會(huì)秩序和國(guó)家安全外，還有一個(gè)文化和福利的目的，國(guó)家的公共職能應(yīng)不斷擴(kuò)大和增加?！边@些西方社會(huì)保障思想的傳入，勢(shì)必對(duì)中國(guó)的傳統(tǒng)保障思想造成影響，加速中國(guó)社會(huì)保障制度的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，如受西方政治和人權(quán)思想（含有社會(huì)保障思想）影響的《欽定憲法大綱》提道：“臣民于法律范圍以?xún)?nèi)，所有言論、著作、出版及集會(huì)、結(jié)社等事，均準(zhǔn)其自由，臣民之財(cái)產(chǎn)及居住，無(wú)故不加侵?jǐn)_”[6]，一定意義上賦予了人民一定的民主權(quán)利和生存保障權(quán)益。民國(guó)政府建立后，南京臨時(shí)政府頒布的《臨時(shí)約法》，該約法規(guī)定國(guó)民一律平等，進(jìn)一步賦予了人民的民主和生存權(quán)益權(quán)利，廣大民眾開(kāi)始爭(zhēng)取和維護(hù)自己的基本生存權(quán)利。西方的社會(huì)保障思潮的傳入迫使清政府以及后來(lái)的北京政府開(kāi)始重視對(duì)困難民眾的救濟(jì)與保障，以此來(lái)籠絡(luò)人心，安定社會(huì)秩序，維護(hù)其統(tǒng)治。

（三）清末民初國(guó)家財(cái)政日益好轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)可能

如果國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很低，沒(méi)有一定的財(cái)富積累，那么社會(huì)保障體系的建立就成了無(wú)源之水，無(wú)本之木，無(wú)從談起。剛進(jìn)入近代社會(huì)的清王朝就是這種狀況，清朝國(guó)力消耗巨大，財(cái)政行將崩潰。因此，在內(nèi)憂(yōu)外患的困境之下清政府內(nèi)的有識(shí)之士開(kāi)始反思，主張向西方學(xué)習(xí)，開(kāi)展洋務(wù)運(yùn)動(dòng)，一大批新興軍事工業(yè)、民用工業(yè)大誕生，加速了中國(guó)的近代化，也使得社會(huì)財(cái)富開(kāi)始逐年增長(zhǎng)?！?894年農(nóng)產(chǎn)品的商品量大體是1840年的三倍左右，商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為清政府的商品稅收入的持續(xù)增長(zhǎng)打下了比較穩(wěn)定的基礎(chǔ)”[7]。一定程度上扭轉(zhuǎn)的清中期以來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩，國(guó)家財(cái)政縮水的趨勢(shì)。同時(shí)中國(guó)在列強(qiáng)的脅迫下被迫開(kāi)放沿海地區(qū)進(jìn)行貿(mào)易往來(lái)，外貿(mào)呈現(xiàn)幾何式增長(zhǎng)，“海關(guān)稅收入增長(zhǎng)，則是由于對(duì)外貿(mào)易發(fā)展的結(jié)果”[8]。盡管中外的商業(yè)貿(mào)易是建立在不平等的基礎(chǔ)之上，但比之清前期的閉關(guān)鎖國(guó)，外貿(mào)幾乎停滯，國(guó)家?guī)缀鯖](méi)有關(guān)稅收入的局面來(lái)說(shuō)，清末的海關(guān)收入可以說(shuō)非常可觀。清末新政時(shí)期，清政府開(kāi)放礦山、山林，鼓勵(lì)民間投資設(shè)廠，民族資本主義經(jīng)濟(jì)得到初步發(fā)展，這為民國(guó)建立和社會(huì)保障制度創(chuàng)造了一定的條件，奠定了一定的基礎(chǔ)。民國(guó)成立后，南京臨時(shí)政府大力鼓勵(lì)資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，北京政府同樣也鼓勵(lì)資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，重視經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，“據(jù)《農(nóng)商法規(guī)》統(tǒng)計(jì)，1912年—1916年間所公布的有關(guān)發(fā)展實(shí)業(yè)的條例、章程、細(xì)則、法規(guī)等共有八十六項(xiàng)之多”[9]。如1912年12月，南京臨時(shí)政府工商部頒布《暫行工藝品獎(jiǎng)勵(lì)章程》，規(guī)定工藝品的發(fā)明者有權(quán)申請(qǐng)專(zhuān)利，促進(jìn)了民族工業(yè)的發(fā)展。1914年公布的《公司條例》，這些相關(guān)法律的出臺(tái)有力地促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民族資本主義的發(fā)展迎來(lái)了“短暫的春天”?？傊?，清末民初，隨著財(cái)政的好轉(zhuǎn)（清民之際，盡管處在動(dòng)亂分裂時(shí)代，但畢竟有新的制度和經(jīng)濟(jì)因素，較之傳統(tǒng)社會(huì)財(cái)政收入肯定有較大的增長(zhǎng)），推動(dòng)了社會(huì)保障制度的建立和完善。

二、民初社會(huì)保障的實(shí)踐內(nèi)容

（一）頒布與社會(huì)保障相關(guān)的法律、規(guī)章、條例等

進(jìn)入民國(guó)后，中國(guó)社會(huì)的性質(zhì)發(fā)生重大變化，由封建國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)階級(jí)共和國(guó)，國(guó)家開(kāi)始重視運(yùn)用法律管理社會(huì)事務(wù)，在民生領(lǐng)域也不例外。針對(duì)當(dāng)時(shí)軍閥戰(zhàn)爭(zhēng)和自然災(zāi)害等原因?qū)е掳傩樟麟x失所急需救濟(jì)的現(xiàn)狀。在普通民眾領(lǐng)域，南京臨時(shí)政府和北京政府頒布了一些法律和條例，如1913年、1914年分別頒布了《災(zāi)賑獎(jiǎng)?wù)聴l例》《義賑獎(jiǎng)勸章程》，《勘報(bào)災(zāi)歉條例》，《義賑獎(jiǎng)勸章程》《災(zāi)賑獎(jiǎng)?wù)聴l例》等，其中《勘報(bào)災(zāi)歉條例》，“規(guī)定按災(zāi)情輕重酌情蠲免賦稅，并對(duì)緩征做了相應(yīng)規(guī)定”[10]。1915年12月北京政府公布《游民習(xí)藝所章程》，作為失業(yè)者學(xué)習(xí)工藝以謀職的規(guī)定。為鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)等。1920年公布了《政務(wù)處暫行章程》，為應(yīng)對(duì)近代日益多發(fā)的自然災(zāi)害，蠲緩受災(zāi)地區(qū)稅收負(fù)擔(dān)，1924年又制定了《督辦賑務(wù)公署組織條例》，1928年頒布《各地救濟(jì)院規(guī)則》。以上法律、規(guī)章、條例等主要涉及對(duì)普通老百姓生活上的因?yàn)?zāi)救濟(jì)、“這些賑災(zāi)相關(guān)條例、章程的推行，對(duì)后續(xù)政府賑災(zāi)規(guī)范的發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)”[11]，但也存在其性質(zhì)上屬于臨時(shí)救濟(jì)，保障的力度小，保障時(shí)效短等缺點(diǎn)。為維護(hù)工人權(quán)益提供了法律保障。1923年，北京政府農(nóng)商部頒布了《暫行工廠通則》，1927年將此通則修改為《工廠條例》。“還于1927年11月2日公布了《監(jiān)察工廠規(guī)則》，但因政局不定，《工廠條例》和《監(jiān)察工廠規(guī)則》均未得到切實(shí)執(zhí)行”[12]。在公職人員領(lǐng)域，民初有較大的建樹(shù)。特別是對(duì)軍人的撫恤領(lǐng)域，南京臨時(shí)政府制定了“《陸軍恤賞章程》，而北京政府借鑒西方法文，形成一套以西方保障制度為藍(lán)本的軍人撫恤體系，頒布了《陸軍平時(shí)恤賞暫行章程》《陸軍戰(zhàn)時(shí)恤賞章程》等軍隊(duì)撫恤法律條文”[13]。民初北京政府對(duì)社會(huì)保障事業(yè)在制度化方面進(jìn)行了有益探索，推動(dòng)了賑災(zāi)和福利制度的近代轉(zhuǎn)型。

（二）設(shè)立救濟(jì)、教養(yǎng)、撫恤和福利等機(jī)構(gòu)

1912年，孫中山宣布成立南京臨時(shí)政府，遂在臨時(shí)大總統(tǒng)之下設(shè)置直轄機(jī)構(gòu)，其中總統(tǒng)府秘書(shū)處一職“內(nèi)分總務(wù)、文牘、軍事、財(cái)政、民政、英文、電報(bào)等七科，民政科掌管全國(guó)救濟(jì)、撫恤、慈善等事務(wù)，但南京臨時(shí)政府存在時(shí)間很短，社會(huì)保障事業(yè)基本無(wú)從開(kāi)展下去。北京政府時(shí)期中央也設(shè)內(nèi)務(wù)部，參議院通過(guò)內(nèi)務(wù)部官制，其中規(guī)定“內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)管理地方行政、選舉、賑恤、救濟(jì)、感化、人戶(hù)、土地、警察、著作出版、土木工程、禮俗宗教及衛(wèi)生事務(wù)”，內(nèi)設(shè)民治司等附屬機(jī)構(gòu)，民治司負(fù)責(zé)“關(guān)于貧民賑恤事項(xiàng)，關(guān)于罹災(zāi)救濟(jì)事項(xiàng)……關(guān)于育恤趨及其他慈善事項(xiàng)”，管理地方公益事業(yè)、慈善團(tuán)體、撫恤等事務(wù)，地方相應(yīng)地也設(shè)置了民政部門(mén)，形成以北京為中心，延伸到省級(jí)行政機(jī)構(gòu)再到地方政府的三線一體的賑濟(jì)體系。在救濟(jì)機(jī)構(gòu)方面，各省、縣地方均設(shè)有民政機(jī)構(gòu)管理災(zāi)民賑濟(jì)及其慈善事業(yè)?！?913年設(shè)立官賑、義賑合一的安徽賑撫局，1915年在蚌埠設(shè)安徽工賑總局”。在教養(yǎng)機(jī)構(gòu)方面，如北京龍泉孤兒院，其功能為：“培養(yǎng)他們以工藝技能作為謀生的手段，建立了一年四季的生活作息制度、完善的衛(wèi)生清潔措施、獎(jiǎng)懲制度以及參觀制度”，可見(jiàn)該孤兒院細(xì)致入微的教養(yǎng)方式。1913年成立的京師警察廳教養(yǎng)局，不僅踐行著救濟(jì)老幼病殘等基本功能，還具備了對(duì)失足婦女、吸毒人員、殺人犯等進(jìn)行人格塑造與再教育的功能。安徽省1912年增設(shè)貧民工藝廠中教養(yǎng)班收容85人、營(yíng)業(yè)班10人、貧民工廠兩次收容60人并教以染織技藝。湖南省設(shè)立的湖南救濟(jì)平民工藝廠。1918年成立的奉天省教養(yǎng)工廠，“以培養(yǎng)勞動(dòng)技能、養(yǎng)成勞動(dòng)習(xí)性、矯正不良思想、造就合格社會(huì)民眾為目標(biāo)”。當(dāng)然民初的救濟(jì)與教養(yǎng)機(jī)構(gòu)并沒(méi)有嚴(yán)格的區(qū)分界限，往往交織在一起，功能重疊，有的只有救濟(jì)功能或教養(yǎng)功能，有的二者兼之。

（三）嘗試建立社會(huì)保險(xiǎn)制度

按照保險(xiǎn)學(xué)原理分析，民國(guó)時(shí)期談不上有現(xiàn)代意義上的社會(huì)保險(xiǎn)制度，更不用說(shuō)民國(guó)前期。因此民國(guó)時(shí)期是否真正建立社會(huì)保險(xiǎn)制度學(xué)界存在巨大爭(zhēng)議。本節(jié)也將建立社會(huì)保險(xiǎn)制度冠以嘗試二字，以避免產(chǎn)生歧義。同時(shí)與救濟(jì)、優(yōu)撫、福利等社會(huì)保障組成部分進(jìn)行對(duì)比可以看出這些是由政府或社會(huì)機(jī)構(gòu)直接發(fā)放財(cái)物給困難民眾，而社會(huì)保險(xiǎn)則需要個(gè)人首先繳納一定的保險(xiǎn)費(fèi)，然后再才能獲取收益和保障。因此，筆者將社會(huì)保險(xiǎn)部分單列出來(lái)進(jìn)行闡述。民國(guó)前期的社會(huì)保險(xiǎn)與勞工保險(xiǎn)和勞動(dòng)保險(xiǎn)基本等同，這是社會(huì)保險(xiǎn)在近代中國(guó)剛引進(jìn)，尚不完善，加上“近代勞動(dòng)保護(hù)思潮、“勞工神圣”等因素導(dǎo)致的。這一時(shí)期工人群體是社會(huì)保險(xiǎn)的主要對(duì)象，其他群體（如急需救濟(jì)補(bǔ)助的災(zāi)民、難民）的社會(huì)保險(xiǎn)極少。北京政府于1914年頒布的《礦業(yè)條例》，其中就含有工傷補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)保險(xiǎn)因素。在勞動(dòng)立法運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，勞工提出：“一切保險(xiǎn)事業(yè)，需由工人參加規(guī)定之，以保障所有在政府，公共的、私人的企業(yè)和機(jī)構(gòu)內(nèi)的工人之損失或危險(xiǎn)，勞工希望以此推動(dòng)北京政府建立雇主和國(guó)家分擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)的社會(huì)保險(xiǎn)制度”。迫使北京政府在1925年頒布了《工會(huì)條例草案》，使該草案設(shè)有勞動(dòng)保險(xiǎn)條款，主要內(nèi)容共25條?！胺矎氖掠谕宦殬I(yè)的勞工，得依該條例組織工會(huì)，在同一地方行政區(qū)域內(nèi)，以設(shè)立一會(huì)為限，工會(huì)定為法人；工會(huì)的職務(wù)有關(guān)于會(huì)員的職業(yè)介紹、勞工待遇的改善、勞動(dòng)狀況的調(diào)查報(bào)告、勞工衛(wèi)生的講求以及智識(shí)技能的增進(jìn)等事項(xiàng)；工會(huì)必須由該區(qū)域內(nèi)有一定資格者50人以上的勞工為發(fā)起人，呈經(jīng)當(dāng)?shù)匦姓L(zhǎng)官，轉(zhuǎn)呈地方最高行政長(zhǎng)官，咨請(qǐng)農(nóng)商部核準(zhǔn)，才得設(shè)立。同時(shí)還規(guī)定發(fā)起人必須具備“現(xiàn)有職業(yè)并從事該業(yè)三年以上，從事官、公、私有事業(yè)之各該廠出具證明”等條件，違反上述規(guī)定成立之工會(huì)以違法論處”。1927年頒布的《工廠條例》涉及工傷、醫(yī)療及生育等勞動(dòng)保險(xiǎn)內(nèi)容。民國(guó)初期，由政府管理能力有限，財(cái)政捉襟見(jiàn)肘，本應(yīng)由政府主導(dǎo)并強(qiáng)制推行的社會(huì)保險(xiǎn)，這時(shí)主要由企業(yè)主導(dǎo)，一定程度上發(fā)揮了政府的社會(huì)保障作用。如20世紀(jì)初期，一些企業(yè)為解決勞資糾紛或控制勞工行為，陸續(xù)建立一起員工強(qiáng)制儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)，如中國(guó)銀行1917年制定《儲(chǔ)蓄金條例》，中華郵政于1920年建立了強(qiáng)制儲(chǔ)蓄制度。

三、民初社會(huì)保障實(shí)踐的總結(jié)與評(píng)價(jià)

民國(guó)初期是現(xiàn)代社會(huì)保障制度奠基和首個(gè)發(fā)展高峰，在社會(huì)保障行政、社會(huì)保障立法、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)等領(lǐng)域均做出開(kāi)創(chuàng)性貢獻(xiàn)，是現(xiàn)代社會(huì)保障制度模式的濫觴。民初的社會(huì)救濟(jì)、教養(yǎng)、撫恤、福利等保障領(lǐng)域有明顯的發(fā)展和完善，而在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，一方面，社會(huì)保險(xiǎn)是外來(lái)事物，中國(guó)缺乏從內(nèi)部自然演進(jìn)的制度基礎(chǔ)和條件，因此社會(huì)保險(xiǎn)在民初對(duì)民眾覆蓋面窄，起到的保障作用微乎其微；另一方面，由于清末民初，國(guó)門(mén)大開(kāi)，帶來(lái)了嶄新的近代社會(huì)保障思想，加上中國(guó)傳統(tǒng)自然經(jīng)濟(jì)受到破壞，近代工業(yè)起步，急需大量工人作為勞動(dòng)力，在推力和拉力的雙重作用下，社會(huì)保險(xiǎn)這一新興事物在企業(yè)的勞工群體中卻獲得了初盛，因此，這一專(zhuān)題值得學(xué)界深入探討。從社會(huì)保障的實(shí)踐上看，民初創(chuàng)設(shè)了多種多樣的救濟(jì)機(jī)構(gòu)，這些救濟(jì)機(jī)構(gòu)，均有較為完備的章程作為制度保障，吸納了不同種類(lèi)的流浪人口。但由于民國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)頻發(fā)，政府財(cái)力有限，總體上政府無(wú)暇顧及社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的建設(shè)，因此民國(guó)時(shí)期的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)尤其是地方的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)主要由私人和民間機(jī)構(gòu)創(chuàng)辦。從社會(huì)保障的形式上看，社會(huì)保障有的以直接賑濟(jì)災(zāi)民、平民為主，有的以教授職業(yè)技能為主，形成了教養(yǎng)并重的近代新興救濟(jì)保障體制。從社會(huì)保障的特點(diǎn)上看，民初的社會(huì)保障特點(diǎn)有以下幾個(gè)方面：第一，政府的公立救濟(jì)保障與民間力量的社會(huì)保障并存，且以后者為主。第二，救濟(jì)、教養(yǎng)、撫恤，福利等社會(huì)保障組成部分交織在一起，沒(méi)有形成相互獨(dú)立的社會(huì)保障體系。第三，由重養(yǎng)輕教變?yōu)榻甜B(yǎng)兼施，社會(huì)保障體系由傳統(tǒng)轉(zhuǎn)向近代。

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作者：王愛(ài)兵 單位：贛南師范大學(xué)歷史文化與旅游學(xué)院