行政法制監督研究論文

時間:2022-03-02 11:56:00

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行政法制監督研究論文

監督行政法制是現代行政法(學)的一個重要領域,也是實現依法行政的重要制度保障。由于現代行政活動面廣、量大、情況復雜多樣,行政權力又有擴張和濫用的傾向,在行政過程中有可能出現偏差,產生負面作用和影響,從而損害行政相對人的合法權益,因而必須按照現代法治原則采取有效措施來防止和糾正偏差,明確和追究責任,及時和公正地對因行政偏差致使合法權益受到損害的相對人予以救濟。這既是貫徹依法治國方略和行政法治原則的要求,也是邁向21世紀的中國行政法學特別需要加強研究和認真解決的一個重要課題。明確概念是展開深入研究的基矗故本文對行政責任、監督行政、行政救濟等監督行政法制的若干重要范疇試作探討。

一、關于行政責任

(一)關于行政責任的概念和特征

由于看問題的角度不同,人們對于行政責任這一概念的理解有很大的差別。如某些行政管理學者是將政治責任、道德責任等也包括在行政責任范疇內的。即使在我國行政法學界,對此也見解各異。例如,前蘇聯行政法學者的如下“權威”定義在我國行政法學初創階段譯介進來后曾產生過相當的影響:“行政責任意味著行政處分的適用和實現。它是法律責任的一種特殊形式,……無論狹義理解或是廣義理解,行政責任畢竟是行政強制的一部分?!薄?〕按此說法,行政責任是僅由相對人承擔的一種法律責任,這顯然是傳統的“管理論”的觀點,盡管早已過時,但它帶來的影響現在仍不可忽視。

又如,在我國曾影響很大的《法學詞典》甚至將違反企事業單位內部規章的后果也納入行政責任的范疇,認為行政責任既包括法律責任又包括紀律責任,將行政責任定義為“實施法律或企業事業單位規章禁止的行為引起的行政上必須承擔的法律后果。性質屬于輕微違法失職或違反內務紀律,尚不夠追究刑事責任,因而只能從行政上追究違反者的法律責任和紀律責任?!薄?〕這種將私人行政與公共行政混同一體的早期做法,現在看來太過寬泛,顯然不當。

有的學者借用西方某些行政法著述的觀點,將行政責任單純視為國家賠償責任?!?〕這種定義顯然過于狹窄,也不符合實際。

還有一些學者認為,對行政責任應從內涵和外延兩方面來看:就內涵來看,是指行政違法即行為人違反行政法律規范或不履行行政法律義務所應承擔的法律后果;就外延來看,行政責任的行為人是行政法律關系的各類主體,即行政主體及其公務員和行政相對人;因此行政責任就是“行政法律關系主體因行政違法而應承擔的法律后果,它是同民事責任、刑事責任并列的三大法律責任之一?!薄?〕這是目前較有影響的一種廣義的理解。

也有不少學者持一種狹義的理解,認為行政責任是“行政主體因違反行政法律規范而依法必須承擔的法律責任。它是行政違法(以及部分行政不當)所引起的法律后果。”〔5〕這種觀點目前在我國行政法學界也有較大影響和較多贊同者。

按上述狹義理解的行政責任,其主要特征有:1行政責任是一種法律責任,而非道義責任或其他什么責任。它不是基于道義或約定產生的,而是由法律(行政法)單方設定的。2行政責任是行政違法行為(以及某些行政不當行為)所引起的一種法律后果,它基于行政法律關系而發生。這也是它區別于其他法律責任的一個重要特征。3行政責任是一種獨立的責任,有其相對特殊的內容和承責條件。行政責任不能代替其他責任,其他責任也不能取代行政責任。4行政責任是行政主體的一種外部責任,它不包括行政相對人的責任(如接受行政處罰),也不包括行政主體內部的責任(如受到政紀處分)。

(二)關于行政責任的構成、種類和形式

探討行政責任的構成,旨在便于確認行政違法的后果及其性質,解決應否追究和追究哪種行政責任的問題。為此,需要著重考察行政責任的如下4個構成要件:1已構成行政違法行為(包括某些行政不當行為);2行政相對人的合法權益受到了損害;3行政相對人的合法權益受損是由行政違法行為(包括部分行政不當行為)造成的;4必須是法定的應予以追究的由該行為主體承擔的法律責任。

關于行政責任的種類,從不同角度有不同的劃分方法。已取得較多共識的有如下三種劃分方法:

1劃分為國家(行政)侵權責任和國家(行政)合同責任

這是英國行政法對行政責任的一種劃分方法。在英國行政法學者看來:行政當局及其雇員執行職務中的侵權行為被訴后都應由普通法院管轄且確定有責任后由國家承擔責任,行政當局違反行政合同應負賠償責任,如因社會公益而單方改變行政合同條款則應予以補償。簡言之,行政責任通常因行政當局的侵權或違約而產生且應由國家予以賠償或補償。此種劃分方法也為許多國家行政法學者所普遍接受。〔6〕

2劃分為懲罰性行政責任和補救性行政責任

前者是指針對具體實施行政違法或不當行為者的通報批評、行政處分、責令承擔一定賠償額等等,它通過懲罰來達到教育的目的;后者是指對因行政違法或不當行為而致合法權益受到損害的相對人予以各種有效補救,它是承擔行政責任的主要方面。

3劃分為制裁性行政責任、強制性行政責任和補救性行政責任

這三類法律責任是緊密聯系、互為補充和有所區別的。其中的強制性行政責任如:我國《行政訴訟法》第65條規定,行政機關拒絕履行發生法律效力的判決、裁定時,第一審人民法院可以強制執行,包括強制劃撥和執行罰。

行政責任的表現形式多種多樣,其中主要是補救性的行政責任形式(其中有一些例外也作為民事責任形式)。具體而言,可采用的補救性行政責任形式主要有如下八類:1承認錯誤,賠禮道歉。這是非財產性質的最輕微的一種補救性行政責任形式。2恢復名譽,消除影響。這也是非財產性質的補救性行政責任形式。3履行職務。這種責任由行政失職者具體承擔。4撤消違法行政行為。對于行政違法行為,行政機關本身有義務撤消,行政相對人有權要求撤消,權力機關、上級行政機關、審判機關有權依法予以撤消。5糾正不當。此即行政不當行為要予以矯正的責任。6返還權益。當行政相對人的合法權益被非法或不當剝奪,因而撤消或變更該行政違法行為(或某些行政不當行為)時,必須返還相對方的權益。7恢復原狀,在行政違法行為(或某些行政不當行為)造成相對人的物品損壞時,行為人應承擔恢復原狀的責任。8行政賠償。行政侵權行為造成行政相對人財產上的實際損失,必須承擔賠償責任,這是一種純粹的財產責任;而且這也是在無法恢復原狀的情形下給予該相對人權利補救的一種形式?!?〕

(三)關于行政責任的追究、免除、轉繼和消滅

行政責任的追究、免除、轉繼和消滅,是我國監督行政法制實務中大量存在和較有難度的問題,但在學界爭論較校對此,目前比較普遍的認識是:

行政責任的追究,是指在確定行政責任的基礎上,有權機關強制負有責任的行為人履行一定的義務。在我國,法定有權追究行政責任的國家機關有三類,即:1權力機關。例如,它可用“撤消”的手段來追究有關行政機關的責任。2行政機關。由行政機關追究行政責任的權限范圍是相當廣泛的,表現在上級行政機關有權追究下級行政機關或所屬部門的行政責任,監督職能機關有權追究其他行政機關的行政責任,等等,而且適用各種責任形式。3司法機關。例如,人民法院在司法審查的范圍內有權通過裁判來追究行政主體的行政責任。從我國監督行政法制的實踐來看,追究行政責任必須堅持如下四項原則:其一,責任法定原則。必須是違反行政法律規范的行為才構成行政違法行為,且在追究法律責任時必須嚴格依法辦事。其二,責任自負原則。這是現代法治的一項基本要求。其三,法律責任與違法程度相適應原則。有的學者也將這項原則稱為“主客觀相一致原則”。認為追究責任應與該行為的性質、情節和后果相一致,還應考慮是否具有從輕、從重或免除的條件。其四,懲戒與教育相結合原則。這項原則在我國具有特殊的意義。

行政責任的免除,是指雖然符合行政責任的構成條件,但根據某些法定條件或理由,追究機關決定不追究作出該行為者的行政責任。它分為兩種情形:一種是一般免除;另一種是特定免除(又稱豁免),其條件是法定的,其性質是強制的。

行政責任的轉繼,是指在法定條件下行政責任主體的更換,即行政責任從一個主體身上轉移到另一個主體身上,原責任者的行政責任為另一主體所繼受。這種轉繼關系實為轉移人與繼受人之間的行政責任轉換關系。對此,需要明確如下幾點:1行政責任的轉繼是法定的,不是由行為人擅自決定的。2行政責任的轉繼是有條件的,只能在符合這些條件的情況下才發生行政責任的轉繼。從主體條件上看,行政責任的轉移人和繼受人限于行政主體,而不發生在個人之間;從時間條件上看,處于行政責任已被確定,但尚未履行或者尚未履行完畢之際;從客觀條件上看,出現了導致行政責任轉繼的某些法律事實,例如該行政主體被撤消、合并。3行政責任的轉繼應當公開明確,否則就會失去有效監督,不利于確保有關的行政相對人之權益補救。

行政責任的消滅,是指行政責任被確定后,因某些法律事實的出現而不復存在(例如行政機關作出的行政賠償決定在行政訴訟中被人民法院撤消)。它與行政責任的免除、行政責任的轉繼比較,有明顯的區別。例如從時間的角度來看,區別在于:一是行政責任的免除發生在責任確定過程中,而行政責任的消滅發生在責任被確定以后;二是行政責任的轉繼發生在責任確定后尚未履行或尚未履行完畢之時,而導致責任消滅的法律事實之一卻是行政責任已履行完畢。

二、關于監督行政

(一)關于監督行政的概念與特征

在我國行政法學教科書中,一般是在兩個完全不同的角度上談到監督問題:其一是將行政法上的監督理解為由行政執法者進行的關于監督檢查的具體行政行為,即以行政機關為主體而對行政相對人是否依法行使權利和履行義務進行的監督檢查,這實際上就是指的那種屬于行政執法行為之一的行政監督檢查,它顯然不是我們這里所要研究的范疇;其二是將行政法上的監督理解為由監督者對行政進行的監督,即有監督權的組織和公民依法對行政機關及其工作人員進行的監督,它是現代行政法學最重要的研究內容之一,也正是本文所要研究的范疇。

在上述后一種理解的基礎上,行政法學者又按自己對監督主體、監督對象、監督內容等要素的不同理解和研究題目的側重,而對行政法上的監督問題作出了不同的劃分和表述。例如,從對監督主體范圍的理解之角度看,除了“行政監督”這個概念已約定俗成地被理解為僅指“由行政機關進行的行政內部監督”而較少歧見以外〔8〕,學者們對行政法上的監督可以說有著各種各樣的理解。從監督主體的角度來看,可大致分為五種:1最狹義理解,認為監督主體是除行政機關以外的國家機關;2狹義理解,認為監督主體是各級各類國家機關(按此種理解,羅豪才教授近著稱之為“監督行政行為”、應松年教授近著稱之為“對行政的監督”);3較狹義理解,認為監督主體是除行政機關以外的有監督權的國家機關和各類社會組織;4較廣義理解,認為監督主體是有監督權的國家機關和各類社會組織;5廣義理解,認為監督主體是有監督權的國家機關和各類社會組織、公民(按此種理解,王連昌教授近著稱之為“監督行政”、皮純協教授主編書稱之為“行政法制監督”、朱維究教授主編書稱之為“政府法制監督”)。

,作廣義的理解更有利于全面地認識和把握行政法上的監督問題;而其中“監督行政”的表述比較簡明,其實際含義就是“對行政的監督”(但其中應包括國家機關以外的監督主體對行政的監督)。對此試作如下簡要分析:1與行政(關系)相對應的互補范疇乃是監督行政(關系),它們構成了行政法的一對基礎性范疇;2監督行政的行為實施者包括行政外部監督者和行政內部監督者,它們完整地構成了對行政的監督主體框架;3行政內部監督(即對行政的內部監督,或者說行政機關對其內部的監督)也常常約定俗成地簡稱行政監督,是一種外延較窄的概念,它屬于國家權力性監督;行政外部監督(即對行政的外部監督,或者說外部對行政機關的監督)是一種外延較寬的概念,它既包括屬于國家權力性監督的人大監督和司法監督,又包括非國家權力性監督的政黨監督、民主監督、社會監督、新聞監督、民眾監督等等。從現代行政法的實踐看,非國家權力性監督也程度不同地逐步走上法治化軌道,許多原先屬于所謂事實現象的監督行為也隨著社會發展和法制發展的進程(如公民對環保行政機關的監督行為隨著新的環保立法出臺)而開始演變為有法律意義和法律效果的行為,這可說是此類監督納入現代行政法研究范疇的原因之一。〔10〕從上述廣義理解的角度,筆者贊同將監督行政定義為:有監督權的國家機關和包括政黨在內的各類社會組織、公民依法對行政機關及其工作人員行使行政權力過程的監督?!?1〕

按上述定義,監督行政主要有五個特征:1從性質上看,監督行政是一種法律制度,是我國整個監督體系中一個重要組成部分。2監督主體多元多樣化,大致分為兩部分:一是國家權力性監督主體(權力機關、行政機關、司法機關等國家機關);二是非國家權力性監督主體(國家機關以外的組織和個人)。3監督對象比較確定,主要是行政機關及其工作人員,還包括授權組織和受委托組織。4監督內容非常廣泛,既包括行政立法、行政執法、行政司法等行政主體活動的全過程,又包括行政主體活動的合法性、合理性、合目的性等各方面。5從行為程序來看,監督行為中的一部分(主要是國家權力性監督行為)須嚴格遵行某些法定程序,屬于要式監督行為。

(二)關于監督行政的法治意義

對行政機關及其工作人員行使行政權力的過程進行有效監督,具有促進依法行政的重大現實意義,是加強我國社會主義民主和法制建設的重要任務,也是我國積極實踐《公民權利和政治權利國際公約》的必然要求(我國政府已加入該公約)?!?2〕在我國,人民是國家的主人,一切權力屬于人民,行政機關的權力從根本上說都來源于人民,故其應當對人民負責;同時,在人民代表大會制度下各國家機關依法實施、以及人民群眾依法參與對行政機關及其工作人員的監督,這從根本上說也體現了憲法規定的民主監督權。行政權力是一種范圍廣、影響大的公權力,既有不可替代的積極作用,又有擴張和濫用的可能性。為防止行政機關濫用職權、以權謀私或作出其他違法失職行為而致侵害相對人的合法權益,有必要建立系統和完善的監督機制即監督行政法制,對行政進行有效監督。其主要作用有兩點:一是監督和維護行政機關依法行使職權;二是依法保護公民、法人和其他組織的合法權益。這兩個方面相互聯系,相輔相成,不可偏廢。歷史經驗表明:行政權力在行使過程中具有擴張和濫用的頑強傾向,故監督行政的首要目的是防止行政權力的失衡、失控和異化,以保護相對人的合法權益。因此,加強監督行政法制建設,實現監督行政的民主化、科學化、規范化、效能化和制度化,這對于正處在社會轉型發展關鍵時期的我國來說,無疑具有重大的現實意義和多重的深遠意義,是實現依法治國方略的必然要求。

(三)關于監督行政的原則

監督行政的原則是指導監督行政行為全過程的。對此,我國行政法學者提出了各種有益的見解。例如,有學者就監督行政提出如下十項基本原則:1經常性原則;2普遍性原則;3系統性原則;4公正性原則;5具體性原則;6明確性原則;7有效性原則;8實際性原則;9靈活性原則;10公開性原則?!?3〕

還有一些學者提出,要對行政權力的行使過程實施有效的法律監督,在我國現階段應堅持如下八項原則:1高位原則,即應通過立法賦予監督職能機構以較高的地位和較大的職權,增強其權威性;2強效原則,即應使監督職能機構擁有強硬、高效和完備的監督手段;3專職原則,即應切實做到監督機構必須專司監督之職,不要兼司他職;4獨立原則,即應使監督者在人、財、物和監督工作等方面具有必要的自主獨立性,不因這方面因素受制于被監督者;5網絡原則,即形成以人大監督委員會牽頭的網絡化監督組織體系;6民主原則,即充分發揮派、人民團體、各種社會組織、傳媒和人民群眾在監督工作中的特殊作用;7責任原則,即從制度上、組織上明確規定對某一行政權力行使過程的監督由誰負責及其失職責任,做到“監督者受監督”;8保障原則,即從各個方面對監督職能部門及其工作人員(包括對各種社會監督力量)予以充分的法律和政策保障?!?4〕這些原則的覆蓋面廣、涵括性強,對于我國監督行政法制建設具有重要意義。

(四)關于監督行政行為的分類

監督行政行為是多元化、多樣化、按一定方式有機結合而成的體系,從不同的角度可對其作不同的分類,其中有些分類存在相互交叉的關系。例如,可從主體、對象、范圍、內容、程序、效力等角度作出如下分類:

-按監督的主體,可分為:1國家權力性監督,如權力機關的監督,行政機關的監督,司法機關的監督;2非國家權力性監督,如執政黨、參政黨和統戰組織的監督,社團組織的監督,企業事業單位的監督,中介組織的監督,新聞輿論的監督,公民的監督。

-按監督的對象,可分為:1側重于對行政機關的監督,如行政復議、行政訴訟;2側重于對公務員的監督,如財產申報;3既對行政機關又對公務員的監督,如行政監察、權力機關的監督。

-按監督的范圍,可分為:1對抽象

行為的監督,如全國人大常委會撤消國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(憲法第67條第七項的規定);2對具體行為的監督,如行政復議和司法審查中復議機關和人民法院撤消適用法律、法規錯誤的具體行政行為。

-按監督的內容,可分為:1對行政主體行為的合法性的監督;2對行政主體行為的合理性監督;3對行政主體行為合目的性的監督。

-按監督程序(順序、時間),可分為:1事前預防性監督,如設立專門行政程序,權力機關組織人民代表視察行政機關的工作并提出建議,等等;2事后糾錯性和補救性監督,如行政復議,司法審查,行政賠償,等等;3行為全過程監督,如上級行政機關對下級行政機關、行政機關對其工作人員的行為實施的各種監督措施。

-按監督行為的法律效力,可分為:1直接產生法律效力的監督行為,如機力機關作出的撤消決定,人民法院作出的撤消判決,等等;2不直接產生法律效力的監督行為(但會產生政治影響力等其作用,且經轉化也可能產生法律效力),如政黨、社團、傳媒、民眾對行政機關工作的評價、批評和建議,等等?!?5〕

三、關于行政救濟

從已經介紹進來的外國行政法(學)文獻來看,人們對于行政救濟有不同的理解,行政救濟概念在各國行政法學中的使用情況也不盡相同。大致情況是:

在英國,“權利依賴救濟”(威廉。韋德《行政法》第六編開篇語)的觀念為人們所普遍接受,救濟制度已成為當代英國行政法的重要制度,救濟概念也是其行政法學中的重要概念。具體來說,當代英國法中的救濟分為三大類:一是普通私法救濟,包括損害賠償、禁制令(Injunciton)、宣告令(Declaration)等救濟措施;二是公法上的特別救濟(Prerogativeremedies),主要有人身保護令、調卷令(Cdrtiorari)、禁令(Prohibition)、強制令(Mandamus)等救濟措施;三是特殊的法定救濟,它有時排除所有其他的救濟。這些救濟措施都有其特殊的程序,它們分別類似于我國行政訴訟和民事訴訟中的各項具體制度和措施。例如,強制令就相當于我國行政訴訟法第54條第(三)項的履行職責判決,它專門用來對付行政機關的錯誤的不作為(相比之下,調卷令和禁令則用來對付錯誤的作為)。在英國行政法學教科書中,往往都用較多的篇章討論救濟問題,而一般不使用監督行政、行政法制監督之類概念(如前述威廉。韋德的《行政法》、王名揚的《英國行政法》等權威著作均如此)。

在美國,“正當法律程序”的觀念深入人心,行政程序法在美國行政法中有特別重要的地位;而行政程序實際上是關于監督行政的重要制度設計之一,行政程序與行政法上的權力(即行政組織及其授權)、司法審查(也是關于監督行政的重要制度設計之一)已并列為美國當代行政法的三大組成部分。從一些重要的美國行政法學教科書來看,當代美國行政法學大致包括“行政組織及其授權”和“監督行政制度”這樣兩大部分內容(有的也將行政程序從后者中單獨列出來進行討論而形成三大部分內容),一般也不使用行政救濟這個概念而是直接使用司法審查這個概念為題列出專門章節進行討論。簡言之,在美國行政法中,監督概念已涵括了狹義的救濟概念,監督行政制度是美國行政法的主要內容,其中的重點是行政程序和司法審查。

在德國行政法中,行政監督(其實際含義大致相當于本文所討論的監督行政的概念)是一個普遍使用和含義廣泛的重要范疇,它“首先是要監督行政行為的合法性”,其目的在于“使行政受憲法和法律的制約?!姓O督不僅是監督行政決定的合法性,同時也考查行政行為的目的性”,“監督的目的是保障一個好的行政管理而存在和運作”,它“因監督執行者的不同分為內部或外部監督”:“行政內部監督首先是對人和物的監督,……另一種方式是(上級機關對下級機關的)監管”:“行政外部監督的主要方式是各種法律救濟,同時包括議會監督,在地方上則是地方代表監督,……還可以包括由審計署進行的預算監督和由公眾進行的監督”。〔16〕此外,1976年通過的聯邦行政程序法共有8章,其中第6章就是法律救濟程序。可見,德國行政法中的救濟概念是與監督概念密切聯系且與后者相比較少使用和較為狹義的概念,從某種角度可以說在德國行政法中行政救濟已涵括于行政監督范疇之內了。

在我國,長期以來行政法學者大都很少使用行政救濟這個概念,也鮮有著述列出行政救濟的專題章節進行討論。目前較有影響的行政法學教科書、專著、綜述和詞典中,都未列專門章節論述行政救濟,而一般是各有側重和取舍地采用監督行政、行政法制監督、對行政的監督等概念以專章甚至專編進行論述,其具體內容大致有行政內部和外部的監督、行政違法與行政不當、行政責任、行政復議、行政訴訟、行政賠償與補償等等。我國臺灣地區行政法學教科書和專著的情形也大致如此。但是,近些年來我國已有一些中青年行政法學者借鑒英、法等國行政法學理論,在自己的著述中開始使用行政救濟這個概念,而且專題論述行政救濟的論文和著作也已經發表和出版了若干篇(本),行政救濟范疇的使用和研究表現出逐漸增大的趨勢。從已出專著來看,所論述的行政救濟法的內容主要包括行政復議、行政訴訟、行政賠償等三大部分,大致涵括在廣義的監督行政的范疇之內。

由上可見,無論是英美法系國家還是大陸法系國家以及日本(現代日本行政法已兼具兩大法系的特點)和我國的行政法學中,各國學者對行政救濟與監督行政(或曰監督行政行為、對行政的監督、行政法制監督)這兩個用語的理解和使用都有所不同,但總的看它們是密切聯系、含義相近、交叉很大、重點不同、??赏ㄓ玫母拍睢@?,從狹義上說,監督行政所強調的是對行政權力行使過程的偏差的預防和糾正,它猶如“事前、事中審查”;而行政救濟所強調的是對行政權力行使偏差造成相對人合法權益損害結果的恢復和補救,它猶如“事后審查”。正是在這個意義上說,二者是有所區別和各有側重的。大體而言,在對這兩個概念的理解和使用上,我國行政法學與德國行政

法學最為接近,許多行政法學著述也是在上述理解的基礎上來使用救濟與監督之概念的。