公共政策制定理性與非理性沖突論文

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摘要：政策制定作為政策過程的首要環節，是政策科學的核心問題。直接關系到政策的成敗與否。本文通過討論公共政策制定中的理性和非理性沖突，對比分析了他們彼此的關系以及對政策制定過程的影響，在此基礎上闡述了對此問題的一些新認識。

關鍵詞：公共政策制定理性非理性

公共政策的制定過程是決策者借助各種技術手段對影響政策問題的復雜環境，信息等客觀因素進行加工、分類、整合、處理，并最終形成政策的過程，而不是全然由決策者拍腦袋決定，因此，政策制定過程是一種理性選擇占主導地位的行為過程。但是，由于在現實中，政策制定中常常會受到許多不確定因素的嚴重干擾，并且由于決策者自身認知能力的有限性，導致政策制定中存在一定程度的非理性屬性。盡管一些學者曾尖銳的批評過政府選擇行為的非理性，但是由于政策科學的發展，越來越趨向于接受新制度經濟學和非主流經濟學的方法論，主張在有限理性、信息不對稱的前提下研究政策的制定、執行和評估等問題。

一、公共政策制定中的理性和非理性

管理大師德魯克曾說過這樣一段話：“在我所遇到過的卓有成效的經理們之中，有些人運用邏輯和推理，而另一些人主要依賴于預見和直覺。既有輕而易舉就做出決定之人，也不乏每當移動一步就備受煩惱之苦者。”這段話表明，管理是人的一種雙重能量的活動，既有理性成分又有非理性成分。

（一）公共政策制定中的理性

在英語里，理性有rationality和reason兩種表達。前者一般指心智上控制調節行為和抽象思維的一般能力，而后者一般是狹隘地指進行推理的能力。理性，可以直觀地理解成為人的行為類型，此類型的特點是以邏輯推理方式來觀察事情。如果從字面意思去解釋，理性，具有以清晰的思維邏輯為基礎，通過深思熟慮，冷靜理智，不輕易顯露主觀感情等特點。理性行為通常是指人們在某些理性因素作用下進行的行為選擇，這種行為是在冷靜、客觀的前提下提出的。提出有限理性學說的西蒙認為，理性的概念應分為經濟學討論的實質理性和心理學所討論的過程理性，“新古典經濟學的理性人總是達成按照給定效用函數來說客觀或實質最優的決策。認知心里學的理性人所作的是根據現有知識和手段來說，以過程上合理的方式來作出他或她的決策”。本文談及的公共政策制定中的理性是指決策者對政策問題發揮充分的認知，其政策形成主要依靠分析、判斷、處理等方法。理性在政策制定過程中體現為技術、實證、推理、理智、邏輯性等方面，大多與方法、手段、目的相連。

政策制定過程中的理性通常由下列因素及其過程使然：（1）決策者能較為全面地搜集和掌握的信息資料；（2）在政策效力方面，決策者能夠準確評估政策所產生的效應；（3）經濟學家和統計部門所提供的理論和數據支持（4）政府能動用大量人力、物力、財力以形成對政策的比較方案，從而在理論和實證資料的支持下有根據地說明甲方案優于乙方案或乙方案勝于丙方案，等等。

（二）公共政策制定中的非理性

純粹的非理性行為是指人們在直覺、本能、信念、情感等非理性的驅動下（而不是在邏輯思維基礎上）對環境的反應。從心理學的角度來看，以感覺、知覺、表象、情緒等形式展開的感性意識，不能像以概念、判斷和推理等形式展開的理性思維那樣清晰。在大多數情況下，主要由于相對模糊的感性意識支配著人們選擇行為，這是因為人們的意識活動通常都停留在感性層面上，而這種底層次的感性層面的意識活動就會導致純粹意義上的非理性行為。廣義的非理性行為還包括那寫盡管產生于邏輯思維但沒有效用上實現“最優”的行為。比如，西蒙將非理性理解為“對效用最大化的任何偏離”這實際就是指廣義的非理性行為。相對于理性，非理性是活躍的、能動的和不安分的，非理性因素不受任何邏輯規律的限制，它們時常表現為難以預料的波動或情緒沖動，如本能、直覺、靈感、意志和神秘的體驗等。在本文中討論的公共政策制定中的非理性是指決策者沒有對政策問題充分發揮認知，其政策形成主要依據直覺、經驗、外部刺激等等。

在公共政策制定中的非理性產生的主要的原因有：

（1）現實中信息和環境的非確定性。自上世紀中期以來，人們就已經開始從整體角度來探討組織的變化運行規律，未來的變化乃是由某些動態的并且是不可知的，不斷變換的需求、機會和選擇等混合因素決定的，要利用這種變化并獲得益處，或在風險中少付出代價，需要考慮的參數和要素的數目非常的多，這就更加需要直觀的判斷和感覺。基于這種觀點，所謂的非確定性環境其實就是一種建立在單獨個體感性認識之上的主觀現象。準確的說，非確定性存在于完成某項任務所要求的信息總量和種類與所擁有的信息總量和種類之間的可見和不可見不同之處。這種感性的差異不是客觀的數量，乃是由所涉及到的個體來決定的，顯而易見它代表著個人的豐富經驗。這樣，非確定性就被定義為某種與決策者個體直接相關的事物，這種相關性更重要指的是他們的“心理狀態”，即非理性的因素。

（2）客觀因素的制約。政策制定過程中的許多客觀因素都制約了政策制定中的理性發揮，例如：政策的時效性，政策所要解決的問題不是靜止的孤立的，而是不斷變化的，這就要求政策制定中必須要注意時效問題，針對當前問題迅速形成解決方案。這樣，就在一定程度上要求政策制定者刪繁就簡，依靠現有的經驗和直覺甚至靈感對問題作出感性判斷，及時制定政策予以解決。另外，政策制定的成本，政策制定者的認知能力有限等等客觀因素都制約了政策制定中的理性，導致政策制定中存在一定的非理性因素。

二、公共政策制定中的理性和非理性沖突

世界上沒有什么是絕對的，除了這句話本身。盡管按照傳統的政策學觀點，我們應該在政策制定中排除非理性干擾，以理性的視角去構筑政策規劃。但是不可否認的是，人類決策行為的理性和非理性的同構現象是一種客觀實在，他在決策行為發生過程中具有時間上的連續性和空間上的并存性。對于個體決策者而言，他們的決策是在一種既包含理性又包含非理性的有限理性下作出的。而對于群體決策者來，他們對于政策問題的判斷可能來自對于客觀事實的理性分析，也可能來自于自身經驗、直接等感性認識。正是由于這種同構，導致在公共政策制定中的理性和非理性的沖突究竟何者在公共政策中更重要。

第一，必須承認，政策科學是一門理性占主導地位的學科。

政策制定作為政策過程的首要階段，是政策科學的核心。這一過程直接關系到整個政策過程的成敗，因而在政策制定中的必須對政策問題進行全面的分析，理性的判斷。不僅要了解政策本身，還要看到各政策之間的相互聯系，相互影響，相互制約的關系。還要對未來的變化趨勢、方案執行結果及其影響等方面進行科學的預測，對政策可能產生負面效應采取必要的預防等等，只有這樣才能保證制定出來的公共政策能夠有效解決政策問題，推動社會發展。所以，只有理性的公共政策制定過程才可能保證政策的穩定性，持久性，有效性。但是，這種技術經濟理性（公共政策制定中的理性）是以“經紀人”的人性假說為基礎的，在這種理性下，將理性從非理性中分離出來是比較容易和明確的。然而，由于基于“經紀人”基礎的理性分析與現實有很大出入，一些學者認為，理性行為研究是針對經濟學規范性研究應運而生的，其目的在于為人們指出一個在理性意義上最合理的結果，而不是描述人們的真實的行為規律。比如博弈論學者海薩尼就認為：“我們的理論是一種規范性的理論，而不是實證性理論。至少這種理論正式而明確地研究了這樣一個問題，即每一個局中人在對策中為了最有效地促進它自身的利益應該怎么做，而不是在這種類型的對策中他實際上應該怎么做。”由此可以得出，政策制定中的理性導致了政策目標簡單化，單一化。第二，公共政策制定中的非理性是難以避免的

首先，從個體決策者的層面來看，人類的理性是有限的。理性對人類來說是不可或缺的，人們無法脫離理性而存在。但是，當把理性狂熱地抬高到“唯我獨尊”和“無所不能”的地位，否定并拋棄人的情感、欲望、意志等非理性要素，把它當作客觀和真理的化身，并用理性衡量一切、推演一切，甚至推演人類歷史時，它也就恰恰走向了它的反面非理性，必然要招致人們對它的深刻反思和批判。古希臘哲學史上的斯多葛派認為，如果可能的話，理性應該完全壓制情感，以達到心靈上的寧靜。在柏拉圖看來，理性是人的靈魂最高的屬性和力量，它應該統治著人的激情和欲望。很明顯，兩者都在強調理性的絕對地位和力量，認為情感和欲望等非理性因素是不可靠的，它們是人的理性的障礙，而對人的情感和欲望加以貶斥。不可否認，人應該具有理性，并且也可以具有理性。然而，人卻不是純粹理性的動物，人有七情六欲，人又是具有豐富情感和欲望的。在人類認識世界和改造世界的過程中，并不只有理性的思維在發揮著作用，情感、意志、靈感、信仰、潛意識等非理性因素也同樣發揮著重要的作用。在理性主義張揚盛行之時，人們也逐漸認識到：人的心靈中的非理性的因素也要起著必須的作用。相對于當代公共政策制定所處的高度復雜、多變的社會環境，任何人，無論他/她具有多么超人的之后，所能掌握的用以支持其決策行為的知識和信息都是有限的。更為重要的是，人類作為富于情感的高等動物，其決策行為并不完全受理性支配，還會受到情感、深層心理動機、宗教激情、價值信仰等多種非理性因素的影響，個體的經驗、直覺、靈感等超理性因素也在決策中發揮著重要的作用。

其次，從作為間接決策者的公眾來看，存在群體非理性現象。在現代社會中，公共政策的制定不同于個人的決策，各種利益集團、公眾等發揮著重要的影響。我們大力倡導政策制定的民主化，除了為落實公民依法應享有的政治權利之外，一個重要的目的就是要以群體的利益關注制約個體的利益動機，以群體的理性彌補個體理性的有限性，以群體的理性制約個體非理性的作用。但是，必須看到，作為社會性動物的人類，有時會表現出一種群體非理性。集體無意識、群體失智等都是對這種群體非理性現象的刻畫。這種群體非理性一旦被激發，在短期內幾乎沒有什么外部力量可以制約它。這種現象不僅為現代心理學所揭示，也被現實中大量的實例所印證。回憶一下三十多年前發生在我國的那場史無前例的“”中的群體性狂熱，我們就能體會到這種群體非理性所具有的難以駕馭的力量。雖然對于一個社會而言，只是在少數時候才會出現群體非理性的現象，但是，一旦出現，必將對公共政策的制定產生重大影響。

第三，公共政策制定中的理性和非理性的對立統一

公共政策制定中理性和非理性的對立中一個較為突出的例子，就是理論和經驗的對立。在公共政策制定中決策者可能會遇到這樣的情況，通過理論分析的政策方案與通過經驗得到的政策方案是相互抵觸的，這是在公共政策制定中最讓決策者頭疼的問題。面對這樣的問題，對方案的選擇往往是很艱難的。當然這是很極端的例子。而且，在公共政策制定中，任何政策方案的產生也不會純粹的依靠理性或非理性，因為無論個體決策者或是群體決策者的決策行為都是一個理性和非理性穿插的復雜過程，即便從行為結果上看是非理性的選擇，也或多或少包含者一些理性的成分。這就使得公共政策制定中理性和非理性呈現出既相互對立，又相互融合。理性保證了政策在客觀世界的精準性，而非理性保證了政策在現實世界的有效性。理性不斷修正非理性的政策方案，而非理性又反過來不斷改進理性的政策方案。

綜上所述，公共政策制定中的理性和非理性不是分離的，也不僅僅只有相沖突的一面。所以在公共政策制定中，不能片面的追求理性，否定非理性作用，這樣過于簡化了政策所要解決現實世界問題的復雜性；當然更不能完全靠決策者拍腦袋來進行抉擇，這樣會導致盲目的經驗主義錯誤。這已經在我國近代歷史上留下很多慘痛的教訓。同時，我們要正視公共政策制定中理性和非理性的沖突，更要看到理性和非理性想融合的一面。在政策制定中利用好理性和非理性的這種特殊關系，使制定出來的政策兼具科學行和人性化，有效的解決社會問題，達到政策目標。

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