內外政策取向研究論文

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【正文】

今年5月2日，英國工黨領袖托尼·布萊爾接替了保守黨領袖約翰·梅杰，正式出任英國首相之職。至此，英國工黨結束了長達18年的在野黨地位，并以在下院659個席位中獲得419個席位的壓倒多數上臺執政。經過如此長時期的反對黨地位之后，新上臺的工黨政府內政、外交上有何新舉措，其內外政策同以往保守黨政府的延續性和不同之處又是什么，成為各方關注的問題。本文擬圍繞上述問題，就英國工黨政府的內外政策取向作一分析。

一、國內政策

1.更多地關注社會問題。

長期以來，英國由工黨和保守黨兩大政黨輪流執政，兩黨間最大的差別之一，表現在工黨歷來突出強調社會政策，關心民眾福利生活，“為多數人而非少數人”服務的政府〔1〕是其政策宣傳的核心。這次大選工黨之所以取勝，很大程度上源于民眾對保守黨長期執行的為有錢人謀利益的經濟、社會政策，導致社會兩極分化嚴重、社會保障的滿足感降低等現狀的不滿。不僅如此，在教育、醫療衛生、犯罪和社會福利等一系列問題上，工黨都提出了符合民心的許諾，同保守黨政府在這些選民異常關注的問題上舉措無力形成對比。

工黨政府執政后，為兌現其競選諾言，已開始著手進行“激進的”社會政策改革。5月14日英女王在上院宣布新政府法律上正式生效的盛大傳統儀式中，宣讀了一個內容廣泛的“一攬子”立法方案，其中的“教育法案”、“犯罪和擾亂秩序法案”、“武器槍支法案”、“國家醫療衛生法案”等基本上囊括了工黨競選宣言中有關社會政策的5項主要承諾，反映了工黨所稱“人民政府”首要關注的問題。工黨政府還計劃向私有化的公用事業公司征收暴利稅，用于“工作福利計劃”，其中包括為25萬名18—25歲的失業青年提供就業培訓和創造就業機會。6月份的民意測驗表明，由于工黨政府“更貼近民眾的果決的”改革行動，已使首相布萊爾的威信大為提高，民眾信任率比1979年撒切爾夫人上臺時高出40個百分點。

但是，工黨政府一系列社會政策的實施仍有許多難題需要克服，主要矛盾集中在財政預算與公共開支的巨大赤字上。保守黨政府實行的緊縮政策，在控制公共開支和削減預算赤字方面收到了一定的效果，然而面對龐大的財政開支需求，仍不得不頻頻加稅，梅杰政府就先后22次加稅，遭致民眾反感。更糟的是教育、醫療衛生等社會問題仍不見起色，并且留下200億英鎊的財政赤字。現在，工黨已經許諾維持保守黨1996／1997年度財政開支數額不變，在此范圍內，如何保證足夠的資金來實施其社會政策方面的改革措施，就成為新政府將要面臨的巨大難題。僅以國家醫療衛生事業的財政支出為例，在維持預算開支不超額的條件下，公共開支只允許衛生部（NHS）預算在今后5年內平均每年實際遞增0.6％，這個數額微不足道，因為1979年以來該部預算實際年增長率已達到3.1％。英國醫藥協會主席森迪·麥卡拉稱，今后5年至少需要每年增加10億英鎊的開支，才能維持現有的醫療衛生服務費用。〔2〕盡管工黨政府衛生大臣弗蘭克·道伯森保證削減該部辦事機構，將由此節約的10億英鎊用于醫療衛生事業，然而同該部每年花費420多億英鎊的巨額相比，這只是杯水車薪。歸根結底，資金問題不解決，則英國民眾迫切希望改善的漫長的候診隊伍、手術被長期推遲等現象將得不到徹底改善。事實上，工黨政府所有社會政策改革都將遭遇類似上述財政支持不足的矛盾，如何妥善處理，既創造為人民謀福利的政府形象，又保持財政平衡，是工黨政府面臨的挑戰之一。

2.重視市場經濟規律，減少政府干預，實行適度從緊的財政經濟政策。

5月6日，工黨政府第一個經濟政策出臺。財政大臣戈登·布朗宣布，將利率的日常變更決定權交給英格蘭銀行，政府只負責制定通貨膨脹率的政策目標。英格蘭銀行的獨立決策權意味著政府放松對貨幣經濟杠桿的操縱，使決策更加符合市場經濟規律，有利于抑制通膨，保持經濟平穩發展。這一決斷性行動立即引起積極反響，倫敦股市和債券市場再創新高；英國政府十年期國債收益率與德國的差距由1.68個百分點猛降至1.3個百分點，〔3〕而今年前四個月這一差距一直在1.55至1.82左右徘徊。這種趨勢表明英鎊的堅挺程度正向馬克靠攏，從而充分顯示了人們對政府反通膨政策信心的提高。

工黨政府還將尊重經濟與市場規律，順應其發展趨勢，實行適度從緊的經濟政策。為緩解經濟增長帶來的通膨壓力，工黨政府在給予英格蘭銀行獨立決定利率權的同時，已將利率提高了1／4個百分點。但是，僅僅單方面依靠貨幣調節政策顯然不夠，另一方面必須以財政政策相配套，即通過削減財政開支或增加稅收，來減輕利率再次提高的巨大壓力。工黨政府放松對英格蘭銀行的控制以后，英鎊利率在6月份再次提高1／4個百分點，達到6.5％，致使英鎊升值，對外出口受到影響，制造業界的抱怨聲已清晰可聞。這種情況下僅依靠獨立的英格蘭銀行以貨幣調節政策來解決問題，會造成一定的麻煩，因此政府以緊縮的財政政策與之相配套看來已很有必要。工黨政府的財政預算預計7月中旬之前出臺，財政大臣戈登·布朗已排除了提高個人所得稅的可能性，但并沒有許諾不提高所有稅收，因此工黨政府提高稅收已如箭在弦上。

事實證明，從保守黨實施的結果來看，這種以貨幣政策調節經濟為主的緊縮財政政策，在英國確已收到了良好的效果，為經濟健康發展創造了較好的環境。英國經濟從1993年開始復蘇以來，發展勢頭一直良好，1996年其增長率達到2.3％左右，高于歐洲大陸國家；此外實現了低通膨、低失業率，是目前歐盟中經濟增長最強勁的國家。工黨正在接過保守黨的經濟接力棒，汲取其經濟政策中的有利因素，積極引導英國經濟政策的健康發展。

工黨的經濟政策更注重經濟和市場規律并不是偶然現象，這是其銳意改革的結果。1994年布萊爾擔任工黨領袖后，排除強硬左派的反對勢力，走一條中左路線，樹立起“新工黨”的形象。1995年工黨特別代表大會正式修改黨章第四條款，首次對混合經濟、市場競爭及私營經濟給予肯定，吸收撒切爾主義改造英國經濟政策中某些行之有效的方面，獲得工商界的好評。改革同時弱化了工黨以往對工會過分依賴的形象，獲得中產階級的好感。因此，布萊爾政府在經濟政策上必定保持著與保守黨政府的延續性，繼續施行財政偏緊的經濟政策，適當減少政府對經濟和市場的干預，改善經濟環境。

然而，如前所述，工黨無法全然擺脫注重社會福利的傳統，不能象保守黨那樣，過分重市場經濟而輕社會福利。經濟增長，擴大就業，鼓勵長期投資和更好的財政平衡，是布朗的經濟政策目標。〔4〕但是實現財政平衡必然通過緊縮財政手段，則經濟增長，就業和長期投資便受到限制，民眾難以得到好處；而以放松財政的通膨手段刺激經濟增長來實現對民眾許諾的社會福利諾言，民眾也得不到實質性的利益。工黨政府面臨著如何在緊縮財政和刺激經濟增長之間尋求穩妥的平衡的難題。

英國政府面臨的經濟社會兩難境地在西歐范圍內具有一定的代表性，其根源在于存在結構性經濟問題。九十年代以來，困擾歐洲的結構性經濟問題沒得到扭轉，與美國迅速發展的高新技術產業帶動經濟迅猛發展相比，西歐各國在這方面投入明顯不足；而傳統產業結構又沒有得到很好地調整，導致經濟增長緩慢，失業率居高不下。此外，各國背著沉重的社會福利包袱，造成巨大財政赤字和公共債務壓力。各國為實現歐洲經濟貨幣聯盟所實行的緊縮政策，又一定程度上限制了經濟發展，使本來就十分嚴重的失業問題更難以解決。廣大民眾對社會現狀普遍不滿，同政府之間的距離越拉越大。目前主要西歐國家的左翼政黨抓住機會，以就業、教育等社會政策宣傳爭取選民，得以上臺，如英國布萊爾的工黨政府，法國若斯潘的左翼政府；德國社會也對基民黨在明年大選構成很大威脅。但西歐右翼政黨奉行的“新自由主義”經濟政策有其行之有效的方面，左派政黨正是接過了這些方面，修改了自己過左的政策，布萊爾的工黨改革典型反映了上述現象。因而無論什么政府執政，西歐將要實行的都會是偏于中間的路線，穩中求進。

3.致力于“更開放政府”的憲法改革。中心是要下放政府權力，提高議會實效，顯示其政治上更加民主開放。

工黨政府計劃實施的憲法改革方案十分引人注目，其中下放中央治理權是一個重要內容。政府擬議中的26項“一攬子”立法方案中，“全民公決法案”、“蘇格蘭法案”和“威爾士法案”宣稱，政府將根據全民公決的結果決定在蘇格蘭設立具有征稅權的議會，和在威爾士成立權力稍小的議會。“大倫敦法案”規定倫敦市民有權選舉自己的市長。〔5〕

工黨還準備草擬并通過一項“自由言論法案”，取消對投票時間的限制（GUILLOTINE），使法案在議會辯論時得到最充分的討論。所謂“投票時間限制”始于1887年的“犯罪法修正案（愛爾蘭）”，其目的是通過限時表決的方式來防止反對黨拖延辯論時間阻止議案通過。這種議案方式施行以來，一直受到反對黨的批評，但由于它對執政黨有利而被延用至今。取消投票時間限制，無疑將是一大膽舉動，工黨“更開放政府”的聲譽會因此而大振。

由于工黨在下院占有很大優勢，實現上述憲法改革方案的阻力相對較小。

二、對外政策

英國新一屆工黨政府對外政策將本著立足歐洲的原則，維持與美國的跨大西洋聯系，以外交促外貿，從而提高英國在國際事務中的地位，進而謀求在多極化世界新格局中占據有利位置。

1.歐洲政策。

立足歐洲，力爭“在歐盟建設中發揮主導作用”〔6〕是英工黨政府對歐政策的核心。布萊爾領導的工黨新政府擯棄了上屆政府的完全孤立于歐洲的“搗蛋鬼”角色，強調英國應同歐盟進行“建設性”的接觸，改善冷淡僵化的關系，更加積極地參與歐洲事務。但在有關靈活條款，擴大有效多數表決權，歐洲經貨聯盟等關系到英國切身利益與重大問題上，仍然持反對或觀望態度，與保守黨無本質區別。

英國大選期間，同保守黨在歐洲問題上的嚴重內部分歧，和在歐洲一體化方面的裹足不前形成鮮明對比，工黨表現出空前的團結，一致主張以積極的建設性態度對待歐盟建設。布萊爾在1996年底工黨年會上說，工黨“將領導英國進入一個全新的時代意味著英國對歐洲的領導，……為了商業和為了英國我們將同歐洲建立起嶄新的關系”〔7〕。5月初大選工黨獲勝，新政府上臺組閣伊始，立即為擺脫孤立狀態作出努力。新任外交大臣羅賓·庫克，歐洲事務大臣道格·亨德森相繼在歐盟政策上表態，希望有一個“新的開端”；“對新政府來說，歐洲是機會而非威脅”〔8〕。并且保證簽署《社會憲章》。首相布萊爾5月23日參加了諾德韋克特別首腦會議，為6月中旬正式修改馬約的阿姆斯特丹首腦會議作準備。會間，布萊爾反復強調，他是來“尋求對話，而非戰斗，……解決辦法，而非對抗，……進步，而非停滯不前”〔9〕。可見，工黨政府同歐盟關系將會有所改善，避免完全孤立于歐洲之外，以增加在歐洲問題上的發言權。正如德國總理科爾所說“很清楚，英國希望合作，以及發揮影響和主導作用”〔10〕。由于今年以來歐洲，尤其是法國政局的變動，法國對歐盟提出關注失業，重新審查歐元穩定公約等要求，為歐盟“德法發動機”啟動了警報噪音，因此在歐洲問題上英法有更加接近的機會，一定程度上增加了英國在德，法，英三角關系中地位攀升的可能性。這對于英國置身于歐盟一體化進程領導者的行列，從而更好地按自己的意愿決定歐洲未來發展方向，有一定推動作用。

英國已不可避免地卷入歐洲，保持在歐洲建設中的發言權，才能影響歐盟朝于已有利的方向發展已成為英國朝野的共識。盡管如此，英國同時十分注重自身的歷史傳統、民族特性和國家主權，一旦歐洲一體化建設與這些利益相抵觸，就會立即生出根深蒂固的疑歐情緒。因此，英工黨政府對歐洲政策不可能擺脫維護國家主權，強調政府間合作性質這一根本原則。布萊爾的競選綱領明確宣稱，“歐洲不應成為一個超級聯邦，而是一個獨立國家的聯盟”〔11〕。從工黨政府上臺執政后的一系列對歐洲一體化有關政策問題的表態，以及6月中旬修改馬約的阿姆斯特丹首腦會議的結果看來，其對歐政策強調歐盟的政府間合作的本質已然明確。

有關建設多速歐洲的靈活性條款，是修改馬約的政府間會議的敏感議題，英國一直擔心因靈活性條款的執行，使一部分國家在一體化進程中先行一步，使自己被排除在歐盟“核心國”之外，故在歐盟政府間會議諾德韋克特別首腦會議上，堅決阻撓將其列入新條約。在6月中旬的阿姆斯特丹首腦會議上，布萊爾則堅持此項條款寫入《阿姆斯特丹條約》時適用全體一致表決通過的原則；只是到最后，才以靈活性條款適用多數表決制的同時，加入一種“緊急剎車機制”相妥協，亦即成員國可以“重大國家利益”為由，啟動“緊急剎車機制”阻止有效多數表決結果的通過。〔12〕顯然這種機制同歐盟成員國行使否決權沒有太大區別，所以用于“靈活性條款”的多數表決制受到了很大的削弱。

有關擴大有效多數表決制的使用范圍問題，也是英國與歐盟爭論最多的問題。梅杰當政期間極力反對擴大使用多數表決，以保持英國在歐盟決策中的否決權。英國因瘋牛病問題與歐盟對立時，曾利用一致通過原則，否決了歐盟的絕大多數提案，弄得關系極僵。布萊爾上臺后態度明顯緩和，但也只是表示同意在社會保障、工業及環境政策等非關鍵性問題上引入特定多數表決制，堅決反對放棄外交和安全政策的否決權。〔13〕正是因為英國等國的堅持，歐盟第二根支柱的共同防務和外交構想的實施“仍然有一段漫漫長路”。〔14〕

英鎊是否加入歐洲統一貨幣，是目前英國內關于歐洲問題辯論的核心，國內輿論普遍對歐元持懷疑態度。同保守黨一樣，工黨也只是強調保持加入選擇的開放態度，認為英國不會登上第一趟列車，并承諾作出決策時將舉行公民投票表決。

英國雖然答應簽署《社會憲章》，但堅決反對歐盟通過它來加入新的勞動市場法規，因為英國擔心這會妨礙本國解決失業問題發揮了重要作用的國內靈活的勞動市場。布萊爾警告歐盟委員會主席桑特說，“如果簽署《社會憲章》導致更多的社會限制，英國就會有嚴重的政治麻煩。”〔15〕

工黨政府在歐洲建設問題上較前政府積極，但英國傳統上主張的政府間合作模式，和工黨國內政策與保守黨的延續性，決定了其歐洲政策與前政府沒有本質的區別，英國一直并將會是歐盟的一個難以合作的伙伴。

2.英美關系。

英美在冷戰時期的特殊關系已漸告淡化。今后，英國在與美國加強合作，強調其“跨大西洋”關系的同時，將更多地立足于歐洲，在歐洲發揮其大國作用，以此提高自身在英美關系中的分量。

歐洲一體化進程的不斷深入和發展，使英國越來越多地意識到立足于歐洲，倚重集團力量在國際事務中發揮作用的重要。另一方面，美國在歐洲“尋求一種針對整個大陸，而不是只注重個別一些國家的對外政策”〔16〕，它在國際交往中對英國的考慮有所削弱。因而庫克闡述新政府對外政策的聲明中明確說道：“我堅決認為，如果英國真正成為歐洲的一個重要伙伴國，那么它將成為美國的一個更有價值和更加受到重視的盟國”〔17〕。顯然工黨政府在其對外政策“三腳架”中更多地借重和依賴歐洲這條腿，以引起美國更多的重視。6月底克林頓訪英時，布萊爾選擇的詞匯只局限于兩國間“強大的歷史和淵源的紐帶”〔18〕。

英國仍將同美國保持良好的軍事上“跨大西洋合作”關系，堅決支持北約作為歐洲主要軍事安全機構，反對德、法等國提出的分階段將西歐聯盟并入歐盟，使其成為獨立的歐洲軍事安全機構和防務支柱的主張。

在有關國內政治的問題上，尤其在社會經濟政策問題上，布萊爾的工黨政府和克林頓政府存在共同語言，如堅持以靈活的勞動力市場創造更多的就業機會，放寬對國家銀行的控制以實現貨幣穩定等。另外，布萊爾和克林頓同屬于冷戰后新一代年輕領導人，兩人都強調“世界新一代領導人的新政治”，即更加務實和“講求實效”，因而英美兩國有著相互接近的廣泛基礎。

但是在涉及兩國經濟利益的競爭問題上，英國將同歐盟國家站在一起，反對美國單方面損人利己的行為，維護歐盟和自身的切身經濟利益；在經濟全球化浪潮中，依托集團經濟優勢，站穩腳跟，謀求于己有利的經濟環境。庫克已經明確表示英國將繼續反對“達馬托法”和“赫—伯法”，反對美國一廂情愿的制裁行為。

總之，在多極化世界格局形成過程當中，國家之間相互制約的因素加強，各國在國際交往中都把本國利益放在更加重要的地位上來考慮，英國也不例外。因而它在處理同美國關系時，一方面強調兩國間廣泛的合作基礎，另一方面立足于歐洲，以歐洲大國的身份提高在英美關系中的地位。

3.對華政策。

中國作為一個巨大的潛在市場和投資場所，對英國具有極大吸引力，并為發展兩國的經濟技術合作和貿易聯系提供了廣闊的前景和機會。中英之間有良好的經貿往來傳統，英國歷來為歐盟國家中最大的對華投資國；兩國貿易額1996年達到50.84億美元，在我國對歐盟國家貿易中僅次于德國（131.69億美元），大體與意大利并列第二。〔19〕工黨政府本著以外交促外貿，進而擴大其全球性政治經濟影響的原則，將會繼續加強同中國的友好合作關系，發展相互間的經貿往來。布萊爾1996年以工黨領袖身份訪華時也表達了這一愿望。

中英關系當中最重大的問題就是香港問題，隨著7月1日香港回歸日期的日益臨近，香港主權的順利過渡已成定局。工黨政府過去與中國在香港問題上無正面沖突，對華關系上包袱少，更重要的是它看到中英關系順利發展對英國具有重要的戰略意義，所以重視改善中英關系，英國首相布萊爾和外交大臣庫克都多次強調香港是中英關系的“一座橋梁，而不是障礙”。英國在香港有著巨大的經濟利益，英國在香港有1000多家公司，投資總額達1110億美元，占英國海外總投資的28％。香港還是英國在亞洲的第二大出口市場，1996年英港雙邊貿易額為100億美元。香港又有助于英國通過它進一步打開中國市場的大門，因此在香港問題上持與中國合作的態度，保持香港的繁榮和穩定，是工黨政府的利益之所在。工黨政府還敦促美國延長對中國最惠國待遇，聲稱“取消它將是對6百萬香港人的巨大打擊”〔20〕。“如果美國采取任何措施破壞香港經濟，那將無助于保護香港”〔21〕。

但工黨歷來強調所謂人權外交，庫克曾在議會上公開聲稱要“捍衛香港人權”。英國同時加強同美國在人權問題上的聯系，旨在聯手在香港人權問題上對華施壓，并促我每4年向聯合國提交“關于香港人權狀況”報告書。5月底，布萊爾利用克林頓訪英，直接與其討論英美協調對華人權政策問題。英工黨政府今后如繼續尋機插手香港事務強調其“道義責任”，充當未來香港事務的“監督人”，就有可能阻礙未來中英關系的順利發展。

任何時候，任何情況下，國與國之間關系的健康發展都應建立在平等互利，互相尊重，互不干涉內政的基礎之上，中英兩國關系在遵循這一基本原則的基礎上，會得到進一步發展。

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英國工黨政府的內外政策在新的歷史條件下，面對一系列新的問題，趨于更加務實，以適應正經歷著深刻變化的國際政治經濟形勢的需要。不難看出，工黨政府正致力于國內經濟的更健康平穩發展，實現社會政治的穩定安寧；爭取在國力增強的基礎上，發揮本國在國際事務中應有的作用，在國際關系新格局中占有相應的一席之地。當然，正如本文中已經指出的，工黨政府在具體實施其一系列內外政策構想時，必將遇到許許多多的困難和矛盾，這當中有的是已經客觀存在的，有的來自其政策本身固有的矛盾因素，有的則源于執政者的主觀方面和各方面力量的相互牽制作用，怎樣充分協調方方面面的因素達到最佳效果，關鍵就看工黨政府如何把握大的政策方向，一步步地謹慎運作。

注釋

〔1〕TheIndependent,30May,1997

〔2〕TheEconomist,May17th—23rd,1997,P69

〔3〕TheEconomist,May10th—16th,1997,P55

〔4〕TheIndependent,12May,1997

〔5〕參見TheIndependent,15May,1997

〔6〕《人民日報》，1997年5月4日，新華社倫敦5月2日電

〔7〕ForeignAffairs,Vol.76,No.2,1996,P57,AnneApplebaum,"TonyBlairandtheNewLeft"

〔8〕TheIndependent,5May,1997

〔9〕TheIndependent,24May,1997

〔10〕FinancialTimes,May24—25,1997

〔11〕布萊爾1996年7月4日發表的“通往成功之路的宣言”競選綱領

〔12〕TheEconomist,June21st—27th,1997,P54

〔13〕參見TheSundayTimes,25May,1997

〔14〕TheEconomist,June21st—27th,1997,P15

〔15〕TheIndependent,24May,1997

〔16〕路透社倫敦5月30日英文電

〔17〕美聯社5月12日英文電

〔18〕TheIndependent,30May,1997

〔19〕《國際貿易》，1997年第4期，第32頁，宋堅：“步入正軌的中英經貿”

〔20〕TheGuardian,1997年5月20日，庫克訪美時同奧爾布賴特的談話

〔21〕路透社華盛頓5月19日英文電＊