行政許可聽證制度完善試析論文

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[摘要]：行政許可聽證制度作為行政程序中的核心要素，可以給相對人參與許可決策的機會，保證許可客觀、公平、公正。從聽證制度的淵源和《行政許可法》立法宗旨角度分析，該法有關聽證的規定存在著不足，應在擴大聽證內容和聽證參與人的范圍，建立穩定、高效的聽證主持人隊伍，以及豐富聽證形式等方面完善我國行政許可聽證制度。

[關鍵詞]行政許可聽證制度職能分離

聽證制度是現代行政程序法中核心制度，為各國所廣泛采用。我國1996年制定的《行政處罰法》率先在行政處罰領域規定了聽證程序，這在我國行政程序立法歷史上具有里程碑的意義。之后，聽證擴展適用至政府價格決策、城市規劃、行政立法、行政裁決等領域。2002年1月12日國家計委主持舉行的鐵路價格聽證會，由中央電視臺向全國現場直播，使得聽證會成為普通老百姓所熟知的話題。如今，聽證制度又一次被引入到行政許可領域，從而使聽證制度在我國適用范圍日益擴大。行政許可聽證是指行政許可機關在作出是否準予行政許可的決定之前，告知申請人或者利害關系人聽證權利，申請人或者利害關系人陳述意見、提供證據、申辯、質證以及行政許可機關聽取意見、接納證據并作出相應決定的程序法律制度。嚴格來說，聽證并不是一個獨立的行政許可程序，它只是行政許可審查過程中的一個特殊程序。[1]雖然并不是每項行政許可都必須要經過聽證程序，但聽證在一些重大的行政許可尤其是涉及利害關系人正當權益時的適用卻具有十分重要的意義。通常認為，行政許可中的聽證程序體現了對許可申請人及其他利害關系人的尊重，通過吸收申請人及其他利害關系人的參與，既有利于保障其實體權利和程序權利的實現，也能夠為行政許可機關作出正確的行政許可決定奠定堅實的基礎，從而增強行政許可決定的可接受性。

我國《行政許可法》明確規定了行政許可聽證制度。在第四節用了三條的篇幅規定了聽證的提起、范圍和程序，聲明申請人、利害關系人不承擔行政機關組織聽證的費用，聽證公開和根據聽證筆錄作出行政決定等一系列內容，但我們認為，該法有關聽證的內容仍存在下列尚待完善之處。

一、從深度和廣度上擴大行政許可聽證的適用范圍

對行政機關實施行政許可中聽證制度的適用范圍，行政許可法規定了行政機關應申請舉行聽證和依職權主動舉行聽證兩類事項。對于許可機關應當主動舉行聽證的事項，行政許可法規定為“法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可聽證事項”，從立法本意來看，是基于行政許可行為繁雜、聽證事項難以概括，將主動聽證事項范圍留待單行法規定和許可機關自行決定，能夠照顧到不同種類行政行為的特點，為聽證的范圍不斷擴大留下充分空間。但在實踐中由于相關配套的法律、法規滯后常容易導致聽證無法可依。而且就我國目前的狀況而言，法律、法規、規章作上述規定的情形尚不多見，只有極少數做了類似規定。例如，根據《公共文化體育設施條例》有關條款規定，對于因城鄉建設確需拆除公共文化體育設施或者改變其功能、用途的，有關地方政府在作出決定前，應當組織專家論證，并征得上一級政府文化行政主管部門、體育行政主管部門同意，報上一級政府批準；而涉及大型公共文化體育設施的，上一級政府在批準前，因當舉行聽證會，聽取公眾意見。[2]

期望許可機關依據對公共利益影響的主觀判斷而主動舉行聽證又有一定的難度。在行政許可實施過程中，往往充斥著個人利益與公共利益的矛盾與沖突：對于某個具體的申請人來說，行政機關作出準予許可的決定意味著其可以從事某種特定的活動，即屬于一種受益性行政行為，申請人自然不會要求聽證；然而此時行政許可決定常常會對公共利益構成潛在的威脅，如征地拆遷許可、排污許可一旦北批準，廣大拆遷戶及污染源附近不特定居民的利益就會受損，且這種不利影響往往是長期的、全局性的。這可能使利害關系人的合法權益得不到有效保障。因此，一方面要在制定和修訂行政許可法律規范的過程中對是否設定聽證程序予以高度重視。另一方面，我國應借鑒各國常用的兩大類標準，從廣度和深度上拓展聽證的適用范圍。一是行為標準，其依據是行政行為的性質和種類；二是利益標準，依據是相對人在行政程序中的利益范圍。此兩項標準是密不可分的。具體而言，在確定某一行為是否適用聽證程序時，首先要看該行為是否對當事人權益產生不利影響，其次要看這種不利行為是否侵害了法律賦予當事人的合法權益，最后還要看對當事人合法權益的侵害是否達到了嚴重程度。只要滿足了以上三個條件，就可適用行政聽證。[3]

對于許可機關應申請舉行聽證的事項，行政許可法規定為“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系”的事項，對于此類事項，相對人提出申請的，許可機關即有組織聽證的義務。行政許可法對于應申請舉行聽證的事項規定的較為原則，這給予許可機關較大的自由裁量權，具有較強的靈活性。但弊端也是十分明顯的，它將會經常發生相對人認為某行政許可“直接涉及申請人與他人之間重大利益關系”，而許可機關認為不是的情況。下面所舉的美國1946年“阿什巴克爾廣播公司訴聯邦電訊委員會案”就是以上弊端的具體體現，該案的基本案情如下：

聯邦電訊委員會先后收到兩個公司請求廣播執照的申請，這兩個公司在鄰近不遠的地方，而申請使用的頻率相同。由于兩個頻率互相干擾，所以電訊委員會只能批準其中一個申請。根據當時的電訊法規定，批準執照的決定不用聽證，而拒絕批準的決定必須舉行正式聽證。聯邦電訊委員未經聽證，批準其中一個申請，同時通知另一公司舉行聽證，后者不服提起訴訟，最高法院判決認為聯邦電訊委員會的決定侵犯了被拒絕公司所享有的聽證權利，因為對前一公司的實現批準使得給予后一公司的聽證形同虛設。為了維護兩個當事人的聽證權利，判決要求聯邦電訊委員會必須合并互相排斥的申請，舉行比較聽證，在聽取和審判各申請人的辯論和證據以后，才能作出決定。[4]

一般而言，“多人同時競爭的有數量限制的行政許可，給予申請人的行政許可將直接影響其相鄰權人、競爭對手甚至消費者重大經濟利益、重大環境利益的規劃許可、建設用地許可等無數量限制的行政許可等”[5]，應當視為直接涉及申請人與他人之間重大利益關系，但這在實踐中仍將可能被規避。這就需要借鑒行政處罰中對“較大數額罰款”的界定方法，對適用范圍以列舉的方法作出較為細致、明確的界定并確定評判的具體方法和制度，便于實施中的準確把握。

此外，隨著媒體對聽證會的介入和不斷曝光，我們發現很多聽證會都流于形式，聽政結果與行政許可事項涉及的利害關系人的期望存在著較大差距（如春運票價上漲聽證會），這也極大的挫傷了利害關系人參加聽證的積極性。聽證會作為現代決策形式，自推行以來至今少有實效，“聽而不證”幾成通病。廣州社情民意研究中心曾有一項調查表明：認為聽證會對公民參與政府決策“沒有作用”、“作用不大”和“是形式主義”的受訪者三項合計竟占62.5％，其中15.5％的人認為“是形式主義”。雖然聽證的本意是聽取證據，但聽證的內容不可能不涉及基于證據事實的法律適用問題，當事人參加聽證的目的，可能并非僅僅是因為事實問題，而是還希望通過聽證，對作為決定根據的法律問題進行質證和辯論，從而影響行政許可決定。如果聽證程序僅僅給予了當事人討論案件的事實，而將擬適用的規范性文件排除在外，行政相對人就可能不知道行政許可行為是否或究竟適用了什么法律，是否應該適用該法律，這勢必會影響到當事人權利的行使，從而影響聽證的公正性。因此，聽證內容不僅應包括程序問題還應包括實體問題。

二、適當擴大聽證參加人的范圍

為滿足聽證的公開和全面的要求，很多國家的聽證主體的范圍都有擴大趨勢，比如日本《行政程序法》中規定：聽證主持人認為必要時，即對非案件當事人的第三人，依照作出該不利益處分所依據的法令，認為其與該不利益處分有利害關系時，聽證主持人可要求該利害關系人參加聽證程序，或者許可其參加該聽證程序的申請。依此規定，不利益處分中，所有利害關系人的參加聽證或參加聽證的申請權均受到法律保護。美國在相關判例中也確認了此原則。[6]

目前我國有權參加聽證的主體還較為狹窄，按照我國《行政許可法》的規定，有權提請聽證的只能是行政許可申請人和利害關系人。某種意義上有權參加聽證的只能是申請人和利害關系人，因為根據該罰48條的規定，如果行政機關認為沒有必要而不經聽證會內容予以公告的話，其他人是沒有機會參與聽證的。這種規定顯然不盡合理。由于行政機關的許可決定往往間接的甚至直接的影響到第三者的合法權益，間接利害關系人往往也由于許可決定而受到利益上的影響，如果這個影響已實質性的侵犯了間接利害關系人的權利和利益，那么就有必要允許他們申請并參加聽證。在實踐中，尤其在市政建設、環境衛生等行政許可中，如果發生行政機關偏袒或者放縱侵權人的情形，應當允許被侵權人尋求行政聽證這一救濟途徑。如果這些合法權益受影響的第三者不能通過聽證程序尋求自身合法權益的保護，顯然不公平，也不利于社會矛盾的化解，應擴大聽證申請人的范圍，將行政聽證的申請人由原告和第三人的范圍延伸到一切利害關系人。這樣才能真正確保公民、法人和其他組織的合法權益，也符合行政程序法的立法宗旨。

在進一步講，在我國目前國有資產流失、環境污染、資源破壞、壟斷以及不正當競爭行為等案件不斷增多的同時，有關在行政訴訟中公益訴訟的案件也頻繁出現。提起公益訴訟的原告不一定就是與侵權案件由直接的利害關系。我國《憲法》規定：“中哈人民共和國一切權力屬于人民”。各級政府的權力既然是人民賦予的，人民就有權監督政府機關的行政行為，追求正義是每個公民的權利。由此可推，行政許可行為也應當在人民的監督之下，對于可能導致資產流失、環境污染、資源破壞、壟斷以及不正當競爭行為等案件，每個公民都可以要求政府就某項行政許可行為舉行聽證，而不必局限于與之有利害關系。

三、行政許可聽證主持人與職能分離、回避原則

行政許可聽證主持人作為聽證活動中舉足輕重的人物，其獨立性是聽證制度的核心內容。程序公正的條件之一是程序中立，裁判應在爭端的各方參與者之間保持一種超然和無偏袒的態度和地位，不得對任何一方存在偏見和歧視。否則聽證會就會呈現出一邊倒的形式，聽證會也會因此無法發揮出其應有的作用，于是出現了以下一幕：鐵道部近日發出通知，確定明年春運期間部分旅客列車票價繼續實行政府指導價，上浮幅度為硬座15％，其他席別20％（據各大媒體2004年12月4日報道）。[7]

其實，鐵路部門并沒有決定春運鐵路票價是否浮動的“資格”，因為鐵路票價屬政府指導價，價格主管部門才是具有價格決策權的法定行政機關。在這個問題上，經營者（即鐵路部門）與消費者（即乘客）一樣，都是利益的相關方。也就是說，聽證會開不開、怎么開，主要由價格主管部門決定，而之所以開或之所以不開當然也只能由價格主管部門來“解釋”。鐵道部關于不再舉行聽證會的那番解釋，是以“運動員”的身份扮演了“裁判員”的角色，確實有“越位”之嫌。今年，鐵道部倒是沒有再“越位”，可是“裁判員”為什么不說話？它又在哪里呢？很顯然，全國范圍的鐵路票價是否浮動以及是否舉行聽證會的“裁判員”是承擔價格管理職能的國家發展和改革委員會。就2004年春運鐵路票價上浮是否舉行聽證會這個具體問題來說，價格主管部門應進行充分的調查研究，并廣泛聽取各方面的意見，然后才能作出決策。就價格聽證制度這個宏觀性的問題來說，發改委需要做的工作更多，比如像春運鐵路票價這樣的重大政府定價行為應該多少年舉行一次聽證會，應該怎樣判斷聽證會的舉行是否有必要等等。以上這個發生在價格聽證領域內的案件向我們表明：聽證主持人的素質、地位及權力對行政聽證的效果有著直接影響，決定著行政聽證能否有效發揮作用。

為此，我國行政許可法明確規定聽證主持人應當為“審查該行政許可的工作人員以外的人員”、“申請人、厲害關系人認為主持人與該行政許可事項有直接厲害關系的，有權申請回避”，職能分離與回避是確定聽證主持人的基本要求，是保證許可結果與程序公正的重要保障。然而，本項規定采取的只是行政機關內部職能分離，即在同一行政機關內部由不同的機構或者人員分別行使許可申請的審查與裁決權力的一種制度。這種內部職能分離是基于審理行政許可案件所需要的行政專業性知識，提高行政效率的考慮而設計的。這種做法比起職能不分有較大的優越性。但是從行政許可申請人和利害關系人的角度看，仍存在違反自然公正的嫌疑。因為，我國的聽證主持人是由行政機關內部的非許可審查人員擔任，并由行政機關負責人指定。其職權僅僅是具體組織和主持聽證過程，而無權作出行政處罰決定，具有地位的依附性，這樣會影響聽證主持人的責任意識和作出公正、客觀的判斷，使之很難不受外界影響而獨立主持聽證。另外，由于“審查行政許可申請的工作人員以外的人員”的范圍十分廣泛，即可以是負責行政許可審查部門的其他人員，也可以是機關首長，還可以是本機關其他部門得人員，并且在實際操作中，大多數將聽證主持人定位于本行政機關的法制機構工作人員。這樣，難以避免這類人員與調查人員的接觸及受到影響，難以保證聽證主持人處于中立和公正超然的地位。

此外，我國行政許可法雖然規定聽證主持人要職能分離，但沒能避免聽證主持人設置中的臨時性的缺陷，同時由于沒能建立穩定的聽證主持人隊伍，聽證主持人的指定具有一定的隨機性，導致具有良好經驗的聽證主持人并不能將其積累的主持經驗充分發揮。另外，根據權責相結合的原則，沒賦予聽證主持人對行政許可的建議權，卻讓其承擔一定的責任，是顯失公平的，也不利于調動其積極性。

鑒于聽證制度對聽證主持人提出了較高的要求，聽證制度的實施效果也與聽證主持人的水平、能力有較為密切的關系，我國應借鑒美國的行政法官集中使用制度，美國的聽證主持人稱為行政法官。他們由文官事務委員會從具有律師資格和工作經驗的人中，通過考試錄用；行政法官具有獨立性質，不受行政機關首長直接控制，除非有文官事務委員會所規定和確認的正當理由，否則行政法關不能被罷免。行政機關無權自己任命行政法官，只能從文官事務委員會所確認合格的人員名單中選擇任命人員。他們在編制上是所在機關職員，在任免、工資等方面，不受所在機關控制，1981年修正的州示范行政程序法，規定行政法官集中使用制，即在州行政部門設立行政聽證局，行政法官根據聽證局的指派可以在不同機關服務。[8]

有鑒于此，我國應建立一支相對獨立、穩定的聽證主持人隊伍，要求聽證主持人具有專業法律知識和若干年以上行政管理工作經驗，并通過全國統一考試取得資格證書，然后與其所在行政機關脫鉤。設立專門機構對聽證主持人進行統一管理制度，根據聽證案件的具體要求，統一選派主持人，并負責參與主持人級別的晉升、罷免等。聽證案件中的主持人不限定為一人，最好以聽證委員會的形式出現，由政府部門、行業主管部門、相關領域專家、學者等幾方面的代表組成，這是行政決策的可行性、合理性和科學性的內在要求所決定的。當然職能分離也不是絕對的，在某些特殊領域，職能分離仍有若干例外。如在對申請原始許可證的決定程序，涉及價格的正當性與選用的程序，或涉及公用事業、公共運輸的設施和經營活動的程序中，應當允許相對融合。

另外，《行政許可法》還應賦予聽證主持人明確的權責，這是其相對獨立地位的表現，也是其能否充分發揮作用的關鍵。我國聽證案件的決定權在行政機關而不是聽證主持人。行政決定應該基于聽證的內容作出，應賦予聽證主持人的“決定建議權”和對行政決定行為以及實際執行情況行使監督權。這樣，行政聽證才有現實意義，基于聽證筆錄作出的行政決定才具有科學性和公正性，同時還可提高行政效率。

四、聽證形式應根據具體情況不同而多樣化

聽證分為調查性和裁定性兩種，又稱為非正式聽證和正式聽證。正式聽證又稱審判性聽證，是指當事人一方有權對另一方所提的證據發表意見，進行口頭辯論和質證，而行政機關必須根據聽證的記錄作出決定的程序。非正式聽證是指行政機關在制定法規或作出行政裁決時，只需給予當事人口頭或書面陳述意見的機會，以提供行政機關參考，行政機關不須基于記錄作出決定[9].非正式聽證是行政公開制度的體現，一方面可以增進行政機關吸收各種不同的意見，使行政許可更加科學、適當；另一方面因行政機關的規章制度不受公眾意見的約束，可以彌補正式聽證犧牲行政工作效率的缺陷……相比正式聽證，非正式聽證具有成本低、靈活性強、效率高的特點。聽證本質上是行政機關提供給相對人對將作出的行政決定陳述、申辯的機會和權利，非正式聽證和正式聽證都能保障相對人這種權利的行使，區別在于正式聽證對于相對人權利的保障在形式上更為嚴格，更有利于相對人權利的行使，更能增加許可機關保障相對人權利和依法行政的責任感。但是相比非正式聽證，成本較高。

《行政許可法》只規定事前的正式聽證方式，聽證形式單一。這既不適應行政聽證制度的自我發展，也不能滿足現代行政管理的需要。我國應在完善和規范行政許可正式聽證制度的同時，視不同案件的具體情況，采用更為多樣的聽證形式，而且規定多種形式的聽證也可避免因行政許可范圍的擴大而導致效率低下。我們認為在行政許可中，對于那些關系公眾切身利益的事項以及行政機關根據有關法律的授權必須采取正式聽證程序的，行政機關應遵守規定采用正式聽證形式。除此之外，在法律沒有規定排除聽證的例外情況和非緊急情況下，行政機關制定其他的法規、規章采用非正式聽證。在程序運作中，行政機關應在公告中公布非正式聽證的期間，公眾既可用口頭方式發表自己的看法，也可向行政機關提供書面意見、書面資料，行政機關應根據聽證情況制作詳細的筆錄。

此外，根據《行政許可法》的規定可知：我國聽證程序缺乏事后聽證的規定。事后聽證程序的缺乏同樣導致了聽證程序適用范圍的狹窄。建立事后聽證程序的必要性表現在：借鑒世界上聽證較為發達國家的實踐經驗，可以發現，這些國家在實施聽證程序之前，并不一概采取實現聽證的形式，而是區分不同的情況，分實現和實后兩種形式予以解決。甚至存在事后聽證的比例高于事前聽證的情形。[10]

大多數的聽證在行政決定作出之前實現進行，以避免當事人陷入不可彌補的損失之中。但是有些聽證也可以在行政決定作出之后舉行。例如，在緊急情況下，行政許可機關必須立即作出決定，否則將使公共利益遭受不可彌補的損害；而行政決定的作出又不能違背最起碼的公正程序，即不要任何形式的聽證程序。此時，可以在實間上予以變通，舉行事后的聽證。即時強制的行為適于舉行事后聽證。例如，在我國抗擊“非典”期間，有關部門批準建立專門收治非典病例和非典疑似病例的醫院及特護病房時就可適[11]于舉行事后聽證程序。

五、小結

《行政許可法》的立法宗旨之一就在于提高行政效率，行政聽證程序提倡爭當公正與效率結合的典范，但《行政許可法》中恰恰沒有對行政許可聽證程序作必要的期限規定，這必然損害行政效率，沒有效率的行政許可行為是不公正的。這顯然違反本法的立法本意。因此，應當規定聽證結束的期限和聽證案件作出決定的期限。

綜上暴露的行政立法問題，不應僅依靠某部法律的修補來完成。我們期待統一的行政程序法典，將聽證程序在內的行政程序進行統一全面的規定，也只有本著公正優先、兼顧效率的精神制定的行政程序法典才能促使行政行為遵循公正、公開與民主程序，確保依法行政，保障行政相對人權益，提高行政效能。

[參考文獻]

1方世榮主編。《行政法與行政訴訟法》[M]中國政法大學出版社。2000年版

2劉陽中。《建立我國行政許可聽證制度之構想》[J]云南行政學院學報，2001，（4）

3沈越。《行政許可中的自由裁量權》[J]江蘇警官學院報，2003，（1）

4王勇著。《行政許可程序理論與適用》[M]法律出版社。2004年版

5解君、肖澤晟著。《行政法學》[M]法律出版社。2000年版

6楊新民著。《中國行政法學原理》[M]中國政法大學出版社。2002年版

7章劍生：《行政程序法基本理論》[M]北京：法律出版社。2003年版

注釋：

[1]本文所討論的是許可聽證權僅僅是指行政許可實施程序中的聽證并不包括行政許可設定程序中的聽證。根據《行政許可法》第19條的規定，在法律、法規、規章草案設定行政許可時，起草單位也應當采取聽證會等形式聽取意見。

[2]應松年、楊解君主編：《行政許可法的理論與制度解讀》北京：北京大學出版社2003年版

[3][美]伯納德·施瓦茨著，徐炳譯：《行政法》北京：群眾出版社。1986年版，第241頁

[4]王名揚：《英國行政法》（上冊）北京：中國法制出版社，1995年版，第415頁

[5][5]汪永清主編：《中華人民共和國行政許可法教程》北京：中國法制出版社。2003年版，第140－141頁

[6]應松年：《比較行政程序法研究》北京：中國法制出版社，1999.第222頁

[7]《新京報》2004年12月5日，第二版

[8]王明揚：《美國行政法》（上冊）北京：中國法制出版社。1995年版，第418頁

[9]章劍生：《行政程序法基本理論》北京：法律出版社。2003年版，第110頁

[10]王明揚：《美國行政法》（上冊）北京：中國法制出版社。1995年版，第421頁