互聯網管制標準管理論文

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[論文關鍵詞]美國；互聯網管制；標準

[論文內容提要]美國的互聯網管制是在各方面利益協調和權衡中進行的，其中互聯網行業利益標準、公眾利益標準以及特殊條件下的國家利益標準都分別在網絡管制的立法和實踐中得以體現。互聯網傳播中出現的各種問題是不同利益標準之間的沖突，而針對這些問題的管制實質是利益協調。美國互聯網管制標準的多層次性以及實踐申的靈活性值得參考。

如何保護未成年人免受網上色情、暴力等內容的傷害但又不限制其他人的權利?如何保證上網者不受垃圾郵件的干擾?如何保障網絡運營商的權利不受侵犯?如何控制通過互聯網傳播威脅國家安全信息的行為?諸如此類的問題在各國的網絡傳播中普遍存在。對這些問題的解決構成政府對于互聯網的管制原則和政策的主要方面。

互聯網發端于美國。1998年美國網民就已達6200萬人，超過全國人口的五分之一，如今美國有2.11億網民，網民比例居世界首位。作為一個互聯網發展最早和普及率最高的國家，美國在互聯網管制方面有很多經驗值得研究。網絡傳播中出現的問題實質是不同利益之間的沖突，而管制就是協調這些沖突。互聯網管制牽涉到多方利益，其中網絡行業關心的是其經濟利益和發展機會，網絡受眾關心其信息傳播和接受的權利保障和實現，國家也有基于全局和宏觀角度的利益訴求。這些利益構成美國互聯網管制中的主要標準。

一、行業利益的標準

互聯網是新興的傳播技術，它既是傳統大眾傳媒業的延伸，又帶動了電子商務、遠程教育、軟件開發等相關產業的發展。在管制歸屬上，美國聯邦通信委員會(FCC)對于網絡管制負有責任。互聯網作為新興的大眾電子傳媒和信息時代經濟增長的主要趨動力量，受到了以維護行業利益和促進發展為宗旨的管制和鼓勵。FCC扮演了行業推動者和管制者雙重角色。

FCC曾于1997年3月27日公布了《網絡與電訊傳播政策》報告，對網絡與傳統媒體進行了比較評估，提出了有關互聯網管制的基本原則：政府應避免對網絡傳播行為進行不必要的管制；對于傳統媒體管理的規范要有選擇地適用于網絡管理；政府鼓勵網絡行業的自律。這些原則避免了照搬傳統電子傳媒的管制方式，使互聯網行業能夠在較寬松的環境下發展。

電子商務是互聯網業務的重要部分，美國政府積極通過制定法律促進電子商務的發展。1997年7月1日，聯邦政府的《全球電子商務框架》報告對電子商務提出了五項原則：民間主導發展；政府對電子商務應避免設立不成熟限制；政府只在必要時介入，并應著眼于支持與加強可預見的電子商務實際環境，還須顧及法令的簡明與一致性；政府須認清國際互聯網的性質；制定有關的電子商務法令，須著眼于便利全球貿易。可見美國政府對電子商務的發展是“網開一面”的。1998年出臺的《國際互聯網免稅法》，更將這種鼓勵制度化。該法規定3年內不對電子商務課稅，以鼓勵人們利用科技發展從事商務往來，促進在線交易的持續成長。為制止一些人通過對其他公司商標進行搶先注冊而獲取不義之財，1999年國會通過《反網域名稱搶注消費者保護法》，該法保護公司商標不受到惡意注冊域名行為的損害，規定任何人不得將他人的注冊商標搶先注冊為網絡域名，確保了公司商標在網絡上的權益。2000年又通過了《統一電子交易法》，此法規定電子簽名將與書面簽名一樣具有同等的法律效力。該法作為對合同法的補充，使合同法中的有關規定同樣適用于電子商務。政府認識到，在電子商務發展過程中，政府的主要作用是為電子商務發展創造良好的外部環境，確保公平競爭、合同履行、保護知識產權、防止假冒、增強透明度、增進商業貿易等等。

政府積極支持互聯網行業自律。美國的行業協會五花八門，各種行業協會不僅為行業內的廠商提供了交流與合作的機會，也通過行業自律避免在政府管制中處于被動。網絡行業的各種協會主要是代表互聯網業向政府交涉以爭取盡可能多的權益，并同其他行業及國外市場達成貿易協議。但同時，各種網絡行業協會也通過行業規范、公約等共同認可的條文推動行業實施自律，以確保行業行為符合法律規定和道德要求。對于違規者，行業協會將代表整個行業通過施加壓力要求其改正，甚至可能采取更嚴厲的措施使其在業內失去發展機會。美國的網絡行業組織在網絡管制中發揮著重要作用，如美國電腦倫理協會制定了“十誡”，包括不用計算機影響他人工作、傷害他人、偷盜，等等。美國互聯網保健基金會的網站規定了8條準則，各大論壇和聊天室都有服務規則與管理條例等。這種管制比政府的直接管制更有效，也更能促進網絡業的發展，因而得到政府的鼓勵。《國際互聯網免稅法》就對自律較好的網絡商給予兩年免征新稅的待遇，而那些表現不佳的網站則無此幸運，比如商業成人網站經營者如果為未成年人提供缺乏嚴肅文學、藝術、政治、科學價值的裸體與性行為影像及文字內容，是得不到免稅優惠的。

互聯網發展初期，過多管制顯然不利于其成長壯大。美國政府對于互聯網行業少加管制、重視自律的原則，為網絡業的發展創造了良好的環境，從而推動互聯網行業的迅速發展和擴張，成為美國經濟新的支柱產業。

二、公眾利益的標準

公眾是互聯網的信息消費者。互聯網的信息內容豐富、形式多樣，公眾對這一新興傳媒飽含興趣是必然的。但網絡內容的魚目混珠也考驗著公眾的選擇能力和自我控制能力。特別是未成年人，他們對色情、暴力等不良內容缺少抵擋的能力，因而需要受到保護、幫助和引導。為確保公眾免受網上不良內容的侵犯，美國政府采取了“疏通”和“堵截”兩種手段。“疏通”指的是政府為公眾回避不良信息提供幫助；“堵截”指的是利用技術手段對網絡內容進行“把關”，將那些不良內容阻截到特定公眾群體的視線之外。

在“疏通”方面，美國政府呼吁家長關注未成年人的網上安全問題并給予指導。聯邦調查局和教育部等部門制作并散發一些關于上網安全的指導手冊，內容包括家長怎樣才能夠知道孩子是否受到網上不法分子的誘惑，如何向有關執法部門報告等等。政府還開設專門的網頁以及電話專線，隨時有關網上兒童色情活動的最新信息，使家長能夠提高警覺。為保障未成年人健康上網，通過安全的途徑在網上學習和娛樂，聯邦政府還專門開辦了網站KIDS.US。總統布什認為這個網站是“功能有如圖書館的兒童部，是家長可以放心讓孩子學習、徜徉和探索的地方”。該網站所有網頁內容均受到核查，不含任何色情內容；沒有聊天室和即時電郵服務；沒有到任何兒童不宜訪問的網頁的鏈接等等。

在“堵截”方面，政府所用的主要技術方法類似于電影內容分級法。通過對內容進行分級阻擋那些不適合傳播的信息。在克林頓政府試圖利用法律規范網絡內容的《通訊正派法》因違憲判決而夭折以后，美國政府即轉向以科技手段對網絡內容進行限制。美國有專門的機構對網絡內容(主要是色情和暴力)進行評估，并按等級劃分，以判定哪些內容可以在網絡上傳播，并幫助父母過濾掉對兒童不利的內容。在技術上主要利用IP封堵、服務器等手段對不良內容進行過濾。政府對于不良網站的堵截方式通常是制訂一個封堵用戶登陸的“互聯網網址清單”，如果某網站被列入該“清單”，訪問就會被自動禁止。

中小學校的計算機管理是技術管制的一個集中區域。美國中小學校的計算機實行聯網管理。在這里，集中運用技術手段屏蔽那些影響兒童身心發育的網站，這一做法不僅有效，也節約了管理成本。例如，華盛頓市所有公立中學的計算機都實行聯網管理，網絡管理員就是華盛頓市教育委員會，教委可以隨時監控轄區學校是否有兒童在學校的網絡上接觸到了不良內容，并進行處理。

除了利用計算機技術對不良內容進行把關外，政府還通過立法保障未成年人無法在網絡上接觸到有害信息。2000年12月美國國會通過了《未成年人互聯網保護法》。該法規定，中小學校、公共圖書館等必須在其網絡服務程序的目錄上提供過濾器，確保未成年人接觸不到有色情內容的成人網站。政府對學校、公共圖書館建立網絡過濾技術系統提供資金支持，網絡技術服務商在給學校和圖書館提供過濾技術服務時要給予優惠。該法第1403條第231款還規定，任何因商業目的在網絡傳播中導致未成年人接觸到有害信息的行為，視情節輕重，要受5萬美元以下的罰款或被判6個月以內刑期的處罰，或者兩罰并用。

但有時為維護公眾利益而設立的法律與憲法之間會存在沖突，但結果往往是憲法占上風。例如，克林頓政府為約束網絡色情行為于1996年2月1日通過了一個“通訊正派法”，該法規定，在未成年人可以接觸到的電訊裝置或計算機上，制作、裝設、傳播或容許任何具有猥褻、低俗不雅的內容，將被視為犯罪。這一法律雖然具有合理性，也獲得眾多民眾支持，但因為沒有合憲而夭折。當時，“美國公民自由聯盟”向法院提出控告，認為該法雖然對未成年人有利，但卻限制了成年人的一些權利。出于對憲法第一修正案的維護，最高法院于1997年6月以“違反成年人的言論自由基本權利”為由，認為政府對言論自由的管制可能侵犯了觀點的自由傳播，而鼓勵自由表達比未經證實即進行檢查的利益更重要，于是判決該法案違憲。1998年10月，克林頓政府又通過了“兒童在線保護法”，該法要求商業成人網站經營者需通過信用卡付款及賬號密碼等方式，限制未成年人瀏覽成人網站，禁止將內容為“缺乏嚴肅文學、藝術、政治、科學價值的裸體與性行為影像及文字”提供給未成年人。此法通過后也立即受到“美國公民自由聯盟”等組織的反對，賓夕法尼亞州地方法院于該法實施的當天，便發出針對該法案的禁止令，禁止司法部據此進行起訴。網絡立法屢屢受挫導致后來的法律制定更加謹慎。2000年的《未成年人互聯網保護法》，就著重從技術層面對網站內容進行過濾，而不再將目標指向網絡內容本身。這一法律顯然吸取了其他法律的教訓，以避免與憲法發生沖突。

垃圾郵件也是網民反感的網絡信息。2003年12月16日，美國國會通過了一部針對互聯網電子郵件的《反垃圾郵件法》(直譯為“控制不請自來的色情和營銷行為攻擊的法案”)。該法規定，任何人未經授權向多人發送含虛假商業信息的電子郵件均為違法，可以受到罰款或關押最高不超過5年的處罰，或兩罰并用。該法為網民避免無意義郵件的干擾提供了一定的保證。

三、國家安全的標準

美國公民的傳播權和知情權受到重視，但當這些權利可能影響到國家安全的時候(比如戰時新聞管制)，就要為國家安全讓路。這一原則同樣體現于互聯網管制過程中。當網絡傳播內容可能威脅到國家安全，就會受到嚴格監視，甚至絲毫不打折扣。

2001年“9·11”事件之后，反恐、確保國家安全成了壓倒一切的標準。為防范可能出現的恐怖襲擊，美國通過了兩個與網絡傳播有關的法律：一是“9·11”后6周即頒布的《愛國者法》(該法英文直譯為“提供阻卻和遏制恐怖主義的適當手段以維護和鞏固美國”法，其英文標題首字母合起來即可解讀為“美國愛國者法”)；二是布什總統于2002年11月簽署的《國土安全法》。通過這兩部法律，公眾在網貉上的信息包括私人信息在必要情況下都可以受到監視。這兩部法案大大加強了對美國國內機構與人士的情報偵察力度，這在此前不可想像。《愛國者法》對美國的《聯邦刑法》、《刑事訴訟法》、《1978年外國情報法》等進行了修正，允許政府或執法機構調查人員可大范圍地截取嫌疑人的電話內容或互聯網通信內容，還可秘密要求網絡和電信服務商提供客戶詳細信息。比如該法第201款規定，授權國家安全和司法部門對涉及專門的化學武器或恐怖行為、計算機欺詐及濫用等行為進行電話、談話和電子通信監聽。第212款規定，允許電子通信和遠程計算機服務商在為保護生命安全的緊急情況下，向政府部門提供用戶的電子通信記錄。第217款規定，特殊情況下竊聽電話或計算機電子通信是合法的。該法賦予美國執法機構和國際情報機構廣泛的權力和相應的設施，以防止、偵破和打擊恐怖主義活動。

盡管《愛國者法》的部分條款存在爭議，但在“9·11”事件的強力震撼之下，美國國會僅用45天就批準了該法案。《愛國者法》犧牲了公民的某些自由，因而引起了上上下下的不滿和憂慮，認為一些條款對美國傳統價值觀中強調的個人自由構成了嚴重威脅。但出于對美國國家安全的保障，國會兩次延長了《愛國者法》的期限。2006年3月9日，布什總統簽署了延長《愛國者法》的法案。根據這一法案，《愛國者法》中即將到期的14項條款將永久化，另兩項條款的有效期將延長4年，同時該法案還增加了一些保護公民自由權利的條款，以平息一些爭論。這表明，網絡傳播管制中的美國國家利益標準，雄居行業利益和公眾利益等標準之上。

《愛國者法》為政府以反恐和“愛國”的名義涉入民眾私人生活提供了法律依據，美國民眾受憲法保護的部分權利也因此受到侵蝕。雖然美國政府以反恐的名義限制了美國價值中的核心部分即公民自由，而種種指責所引發的辯論都圍繞著個人自由和國家安全的平衡展開，‘但實踐卻已遠遠走在前-面。而另一部《國土安全法》對互聯網的監控更為嚴密。該法案增加了有關監控互聯網和懲治黑客的條款。有了這兩部法案，網絡服務商的信譽和網絡用戶的隱私與機密只能讓位于國家安全。這是美國互聯網管制體制靈活性的一面。

可見，美國對互聯網的管制并不存在一個普遍適用的標準，而是存在多重標準。網絡行業、受眾、國家之間的利益通過政府指導、法律制定、技術約束、行業自律等機制得到一定程度的協調。各個利益主體之間存在著利益讓度關系。政府鼓勵網絡行業的發展，但網絡行業不能侵犯公眾的基本權利，當國家利益對網絡傳播管制提出要求的時候，網絡行業利益、公眾利益等都要為其讓路。多重標準之下所體現的靈活性，使美國互聯網管制對于經常變化的現實具有較強的適應能力和應變能力。

截至2007年12月，我國網民總人數達到2.1億，僅次于美國2.15億的網民規模，位居世界第二。我國網絡發展的制度環境、法律環境、文化環境等等與美國有很大不同，但卻都是互聯網使用大國，同樣面臨著網絡行業發展、網絡運行安全、網絡內容管制、網絡傳播與國家安全、網絡商務的規范性、受眾權益保護等一系列問題。美國的互聯網管制的多重利益標準對我們不無借鑒和參考意義。既然在互聯網管制中難以找到度量一切行為的尺子，難以兼顧多方面利益，就只能在具體領域有所傾斜。只有這樣，才可以保證有效地對網絡傳播適當把關，同時還不會因為過度管制因噎廢食。互聯網的快速發展和持續的技術創新必然會給各國互聯網管理的政策和法律制定不斷帶來新的挑戰，在互聯網管理的實踐中，多方借鑒，靈活變通，是現實而前瞻的選擇。