政府傳播基礎理論管理論文

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摘要：政府傳播是政府運用以信息為載體的政治權力而維護其運行的一種運作過程。其本質是權力的運作方式。本文從政治權力的角度闡發開去，去解讀政府傳播，從而對政府傳播的概念、政府傳播渠道、政府傳播模型等進行分析，以期對政府傳播這一現象獲得基本認識。

關鍵詞：政府傳播、權力、渠道、模型、信息反饋

當前，關于政府傳播的概念，大家莫衷一是。有學者認為是“政府傳播是政府利用大眾傳播媒介進行的信息傳播”。①也有學者提出“政府傳播是運用傳播學的理論與方法，描述和解釋政府的信息生產、傳遞及由此產生的信息交換關系的概念”。②也有學者認為政府傳播即“國家權利機關的執行機關用語言、文字等符號，借助媒介向目標公眾傳遞、交流信息的進程”。③這些解釋都是從傳播學意義闡釋的，即用傳播學的概念對政府中存在的信息流動過程進行解釋。

一、“政府傳播”概念的界定及說明

要界定政府傳播的概念，首先應對政府傳播的主體政府有較全面的認識。什么是政府呢？無論是將政府視為政治統治的方式或政治統治的確定形式，還是將政府視為管理國家事物的機構和統治階級行使國家權力、實施階級統治的工具，政府即管理與行使國家主權的機關這是不爭的事實。這是從靜態的角度去解讀政府，它所強調的是公共權力的具體結構，但政府傳播基于傳播本身的互動性，它所研究的對象具有動態勢能，所以從動態角度去解讀政府。

政府作為政治主體，是要實現目的，主要表現為利益。“這種利益是非常廣泛的，可能是物質的，也可能是意識形態的，或二者兼而有之。政治權力所實現的利益，不論其形態如何，對于權力主體來說，都是屬于根本性的利益”。④而政府為保證根本利益的實現，就會把根本利益在實際中轉化為政治意志和政治行為，從而事實成為政治權力的載體。

政府是政治權力運行的體系。在這個宏觀體系中，運行的主體是作為權力中樞的政府，而權力就是這個系統及其運行狀況的血液。由于權力運行是一種動態結構，時間因素便成為其不可缺少的坐標。政治權力如果不能在有效的時間到達權力的客體，其作用就會失去意義而化為烏有。政府存在的意義便是使這種政治權力在傳輸過程中，不斷地得到權力損耗的補充，從而到達權利的客體，從而實現其政府運行的目的。

而這些權力的傳輸，一部分以信息為載體，一部分以強制力（如行政、法律）為載體進行流動。基于以上分析本文認為所謂政府傳播就是政府運用以信息為載體的政治權力而維護其運行的一種運行過程。其本質是權力的運作方式，呈現出的表象便為信息的傳播。

這個定義揭示了政府傳播所具有的如下特性：

第一、強制性。政府傳播的主體作為管理與行使國家主權的機關，擁有極大的權力，具有制定政策、頒布法律、管理社會等職能。一方面對信息和信息渠道掌握著控制權，另一方面對受眾有強制性接受執行的權力。這種權力的權威性就決定了政府傳播是具有強制性的。

第二、目的性。政治權利本身就是為實現某種利益或原則的，所以權力的流動帶有極強的目的性，往哪兒流動以及如何流動都有自己固定的規則與程序。所以政府傳播也有很強的目的性，傳播什么內容，通過什么渠道傳播，這都帶有很強的可控性。

第三、互動性。政治權力作為現實的政治過程中運動著的一種現象，其狀況由權力作用的結果來衡量。在政府傳播中，權力作用于權力的客體，權利客體也會反作用權力主體，于是雙方出出了信息的互動。這種互動在政府傳播中大為重要，因為權力實現程度直接關系到權力主體利益。

二、政府傳播渠道分析

作為權力主體的政府為實現自己的政治意圖必須把權力施加于作為權力客體的民眾，這時候便產生了權力的流動，于是權力主體的政府變成了傳者，權力客體的民眾變成了受眾。

基于政府傳播本質上為一種權力的動作方式，所以政府傳播渠道是權力流動的渠道，這是大大有別于信息交流層面上對政府傳播解續而確立的政府傳播渠道，即大家通常所分析的大眾傳播媒價，包括報紙、廣播、電視及網絡媒體。

從權力流動層面上來分析政府傳播渠道，我們會發現原來政府傳播渠道不僅僅局限于大眾傳媒，而它本身內部就存在著傳播渠道，而這一方面是我們通常所忽視的，這在政府傳播研究方面是一塊較大的空白。

政府本身作為一個完整的權力系統，它的權利流動可以從系統內外區別，系統內的為組織傳播，系統外的為非組織傳播。

1、組織傳播渠道

我們分析政府權力作用的內部渠道問題。政府權力的作用是指它作為一種支配權利（即政治管理權利）對于社會和人民群眾的作用。而在作用到達社會和人民群眾之前，還要經歷一段政府內部的渠道。

這種權力流動結構是寶塔形結構。這種結構的特點在于向上的階梯愈高，規模愈小而能量愈大。權力源所發出的權力流從塔頂一層層的往下流動，每往下一層，接觸面就更大，最終到達權力客體。

而組織傳播渠道即指上述政府系統內部的傳播渠道，這是政府傳播的主要渠道，政府依據嚴密的行政結構進行傳播。這種組織傳播根據權利流動方向的不同，劃分為下行傳播、上行傳播和平行交叉傳播。這里主要指下行傳播，即行政組織中同一部門內部或直線上下級之間由上而下的信息傳播。它是由上級直接向下級指示、命令、意見等，是領導者向被領導者直接的信息傳播。會議、報告、文件等是組織傳播的主要方式。會議是政府部門進行傳播的基本方式，通常有工作例會、情況匯報會、座談會、碰頭會、現場辦公會和電話會議等等。通過會議，可以及時傳達各級政府的工作要求，了解下級機關工作情況，協調各部門之間的工作關系。報告所體現的是上行傳播的功能，是下級政府機關向上級政府機關匯報工作和請示問題的常用方式，是上級機關獲取下面各種信息的重要渠道。文件是一種公義形式，一般不分發給個人，而通常由行政領導把文件內容按行政級別、職能傳達給有關人員，或按文件規定的行政級別和傳閱范圍進行閱讀。

2、非組織傳播渠道

政府傳播中的非組織傳播是以權力為中心呈輻射狀的外向傳播模式。這種傳播模式是基于政府權力外向傳播而形成的。

以政府為核心，將能量或意志通過一定層次向各個方向傳遞，這樣一種結構類似光線向外放射那樣，所以稱為放射性結構。

這種傳播的特點是：政府是傳播中心，處于中心外的受眾之間彼此沒有正式的溝通渠道。于是大眾傳媒在此刻就擔起政府非組織傳播的渠道。當然大眾傳媒由傳統意義上的傳播者開始變為單純的“傳聲筒”和“布告牌”，而政府則成為真正意義上的傳播者。

政府新聞機構、政府網絡代表政府在實際傳播中與大眾媒介發生接觸。政府新聞機構是政府為加強政務信息的宣傳與流動，統籌政府的新聞工作所設立的，利用新聞媒介信息的專門機構，通常這樣的部門有兩個任務。一是利用政府工作報告及時準確地宣傳政府各個時期的中心工作、重要政策、法念以及決定等事項。二是組織召開政府新聞會。

政府網絡的出現也大大提高難度各種政務信息的傳播速度。

三、政府傳播模型分析

政府傳播是一個復雜的傳播過程，涉及到很多方面的因素，但主要因素依然是傳者、渠道、受眾，這三部分，即

此模型主要涉及三方面的關系

1、政府與大眾媒介的關系

由于政府傳播主體政府的強勢地位，大眾媒介通常情況下的“傳者”地位和“把關人”作用，開始前移，最終與政府合二為一，大眾媒介成為“傳聲筒”和“擴音器”，政府則即是傳者，又是把關人，所以政府在進行傳播則具備了最伏越的傳播條件。

但是具備了最伏越的傳播條件，并不一定能達到最優秀的傳播效果。而且，一旦政府傳播在活動中操作上出現失誤，其對政府形象的損傷在范圍的廣度和深度都是極大的。

非典時期，衛生部有關部門在初期不向公眾通報病情，不向國際社會通報疫情，在國際、國內都造成了很壞的影響。后來開始正視這個問題，采取有效措施，并建立了快速的疫情通報體制，獲得國內外的好評，維護了中國政府的形象。

所以政府傳播中，作為主體的政府要適時發言。當出現一些突發事件、重大性事件，與受眾利益切身相關或受眾極為關注，政府應及時出面，召開新聞會，通報事件的全過程。只有如此，小道消息、謠言才能止住。相反，如果一味遮遮掩掩，小道消息和謠言就會流傳，填補因政府發言缺位而出現的信息真空，造成社會恐慌和騷亂，給政府扭轉危機、穩定局勢帶來阻力。

同時要適當發言。為適當發言，傳播行為必須有所策劃。策劃涉及政府傳播的所有形式，包括一般性的信息傳播、新聞及記者招待會；涉及新聞傳播的具體細節，包括時間、地點、形式、內容、的范圍、頻率以及媒體的選擇。同時要對現場可能出現的敏感性問題進行預測性分析，并準備應對預案。

同時要適合發言。要講究傳播技巧，研究受眾的心理感受，那種“槍彈論”的觀點早已過時，不要在用過去那種思維方式和話語方式進行發言，否則只會引起反感，事倍功半，要努力尋求共同的訴求點，才能收到良好的傳播效果。

但是大眾媒介并非無所作為。當前我國大眾媒介依然存在著新聞報道模式僵化，通篇空話、套話，只報“喜”不報“憂”，在引導輿論上還存在不注意公眾的期待心理等諸多問題。大眾媒介在報道理念上應更趨于公平、公正的原則。

2、政府與各級政府的關系

政府與各級政府的關系，在各國都是普遍關注的問題，在中國尤為如此，而且關系更為復雜。

在中國，政府與地方各級政府是典型的科層性配置。“行政權力主要是按照科層化的主體機構進行分配形成等級權力，以解決集權與分權、管理層與管理幅度的問題。”⑤也是按照行政組織科層化主體結構進行的。

這種科層制的權利配置，決定了中央政府與地方各級政府之間的關系屬于層級遞推傳播模式。縱向上看，信息傳播是按照政府機構層次自上而下或自下而上進行的，即上行傳播和下行傳播。這種傳播是有組織保證的，雙向流動都是按程序進行的，屬于體制性的渠道。如各級政府機構每年向上遞交年終總結，向下年度工作計劃和工作要求，與行政管理中的層級管理不同的是這種傳播可以越級進行，如中央領導可以去某市視察，這就是一種跨級視察。

但現實是下行傳播渠道多于上行傳播渠道，而且在傳導過程中，權利的磨損和偏離是不可避免的，因而信息的放大或縮小乃至失真都是存在的。

而出現這種狀況的原因還是存在于行政系統內。干擾信息的正常傳播的干擾源主要是：（1）信息源的權威性；（2）行政人員的素質；（3）機構的層次中央政府對各級地方政府要保持高度的權威，只有這樣下級才能自覺服從，把信息的磨損和偏離減少到最低程度。現實中的陽奉陰違，就是典型的置中央權威于不顧，自然會影響到信息的傳播。

行政機構的層次越多，信息傳播所遇到的阻力就越大。信息一級一級往下傳播時，每一級對信息的理解都會有偏差，而這種偏差越放越大，就會嚴重影響信息的傳播。

所以在中央政府和地方各級政府進行信息傳播時，上下級的交流是必不可少的，同時應適當推行行政體制改革，合并或減少一些不符合現在情況的級別設置。

3、信息反饋關系

在政府傳播中，政府通過系統內的渠道和系統外的渠道向受眾傳播大量信息。但是受眾也并不是毫無選擇地盲目接受任何信息內容。他們在接觸信息方面具有明顯的選擇性，具體表現為選擇性注意、選擇性理解和選擇性記憶。雖然說政府傳播的信息帶有強制性，無論同意與否，都必須無條件接受并執行。政府傳播信息的強制性往往造成一種假象，即信息暢通無阻。事實上，由于受眾個體在思維、態度、認知方面存在較大差異，信息的傳播效果是有較大差異的，而忽視甚至漠視這種差異會造成“反信息”的聚集。

所謂反信息，廣義上講是指一切對信息的懷疑、排斥、否定的信息的總和。狹義上講是指對抗性信息，如小道消息、謠言等。反信息的存在如果得不到及時的疏導、釋放，進而會對傳者產生懷疑、不信任，從而使政府的正常傳播發生斷裂，威脅到政府的正常管理。

及時和完善的信息反饋渠道就顯得十分重要。當前政府傳播中，信息反饋渠道分為兩部分，一部分是系統內的渠道，即行政渠道；一部分是系統外的渠道，即媒介渠道。

行政渠道的主要反饋渠道是人民代表大會和中國人民政治協商會議。此外還有舉報、政府信訪。“某某”熱線電話以及現場辦公制度等等。但實際一年一次的兩會影響了信息反饋的連續性和及時性，而信訪、電話這種反饋方式又過于細微。媒介渠道由于媒介自身在政府傳播中已與政府合二為一，在實際反饋中，自主性太小。

當前主要存在著三個問題

⑴反饋方式單調

受眾在主動反饋信息的時候，選擇什么樣的渠道應具有很大的自主性。這條渠道不通，可以換另一條渠道。但事實上受眾反饋的渠道是很少的。比如雖然當前中國最有權威的民意代表機構是人民代表大會，但受時間和人大代表素質的影響，也并不能充分反應受眾的意見。

其實這里面存在一個對等性的問題。這也是政府傳播的特點之一，傳者是一個組織，而受眾具體到一個個的人。受眾接收信息是四面八方的渠道，而反饋信息是則是屈指可數的幾個途徑。這是不對等的，雖然這有利于政府營造輿論，但不利于聽到真實的民眾的意見。

⑵反饋時效滯后

傳播理論告訴我們：傳播渠道越長，噪音越多，不確定的因素也越多，信息通過的層次越多，它到達最終接受者的時間也越長，這樣信息經過層層篩選過濾，出現失真的可能性就越大。

在受眾反饋信息的時候，由于我國等級森嚴的科層制配置，政府部門普遍存在著行動遲緩、辦事拖沓、信息傳遞速度緩慢甚至停滯不前，信息渠道中的噪音過多干擾使得信息失真，使信息傳遞質量下降，從而影響各級政府的正常穩定運行。

非典時期，個別地方政府就瞞報病情，直接干擾了信息的反饋，嚴重影響了國家總體措施的布置。

⑶反饋經常“一窩蜂”

由于現實中傳播渠道是有限的，而受眾反饋信息量巨大，所以經常出現反饋信息“一窩蜂”的現象。而信息的超載，會造成渠道的擁擠和堵塞，阻礙了有用信息的傳播，傳播速度也會相應降低。

目前我國的公眾信息反饋渠道存在著體制的障礙，人民代表大會和中國人民政治協商會議是我國公眾信息反饋得制度性渠道，也是政府傳播中公眾信息反饋的主渠道。每年春季“兩會”開會期間，公眾信息反饋渠道十分擁擠。而且這種“一窩蜂”現象不僅集中在時間上，還集中在反映的問題上。這就造成了信息反饋資源的巨大浪費。

當然上述問題，是社會結構分化以后，利益結構、社會流動結構多樣化，而固有的行政結構尚未完全適應而出現的一些暫時性問題。隨著我國行政政策的推進，這些問題都會逐漸解決。

參考文獻：

①《政府傳播機理初探》程曼麗《北京大學學報》（哲社版）2004第2期

②《公眾信息反饋問題》商紅日等《中州學刊》

2003第1期

③《解析政府傳播渠道》郭鍾琪廖為建《公關世界》2001第5期

④李景鵬著《權力政治學》1995版黑龍江教育出版社

⑤謝慶奎等著《中國政府體制分析》1995版中國廣播電視出版社