醫藥衛生機制革新

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黨中央、國務院決定，從2009年10月1日起，在公共衛生與基層醫療衛生事業單位實施績效工資，其中公共衛生事業單位包括疾病預防控制、健康教育、婦幼保健、精神衛生、應急救治、采供血、衛生監督、計劃生育技術服務等專業公共衛生機構，基層醫療衛生事業單位，包括鄉鎮衛生院和城市社區衛生服務機構。這是國家支持醫藥衛生體制改革的一項重要決策，也是推動醫藥衛生體制改革特別是實行國家基本藥物制度，促進衛生事業健康可持續發展的一項重要舉措。如何將這項改革落到實處，達到既兼顧公共衛生與基層醫療衛生事業單位的公益性，又調動廣大基層醫療衛生工作者積極性的雙重目的，對地方各級黨委、政府是一個不小的考驗。筆者試圖就此提出幾點粗淺的看法。

一、準確把握中央精神，做到“要求明”

公共衛生與基層醫療衛生事業單位實施績效工資，不是簡簡單單地調工資、漲工資，關鍵是要建立新機制。概括起來講，主要是建立科學管用的績效考核機制、相對合理的績效工資水平決定機制、有效的激勵約束機制、規范津貼補貼發放和收入分配機制和在職人員與離退休人員之間的收入分配統籌機制等“五項工作機制”，將公共衛生與基層醫療衛生事業單位人員的積極性充分調動起來，順利推進醫藥衛生體制改革特別是實施基本藥物制度改革，發展醫療衛生事業和提高公益服務水平。

（一）建立科學管用的績效考核機制

科學管用的績效考核，是實施績效工資改革的關鍵。公共衛生與基層醫療衛生事業單位的績效工資與企業的效益工資不同，不僅要同單位經濟效益掛鉤，還要把社會效益作為主要考核內容，突出抓好履行職責、提供公共衛生服務的數量和質量、社會滿意度等方面的考核，以適應公共衛生服務發展的新要求。同時，要將績效工資改革與衛生事業單位人事制度改革結合起來，與聘用制度和崗位管理制度掛鉤，不斷提高公共衛生與基層醫療衛生事業單位及其工作人員的服務質量和水平。

（二）建立相對合理的績效工資水平決定機制

按照國家“保障和改善公共衛生與基層醫療衛生事業單位工作人員的合理待遇，體現他們的勞動價值”的要求，公共衛生與基層醫療衛生事業單位工作人員績效工資水平應當與當地事業單位工作人員平均工資水平相銜接。由于基層醫療衛生事業單位主要集中在縣（市、區），而地區與地區之間發展很不平衡，因此，各個地區在確定具體單位績效工資水平時，要根據當地經濟發展水平，根據各個單位提供公益服務的數量、質量以及所創造的社會效益，遵循多勞多得、優績優酬的原則，適當拉開收入差距，充分發揮績效工資的導向性調節作用。

（三）建立有效的激勵約束機制

要按照“工資與業績掛鉤，打破平均主義，激發內部活力”的要求，穩妥推進各個單位內部的績效工資分配，一方面要徹底打破“大鍋飯”和平均主義，使醫療衛生人員的收入與崗位職責、工作業績和實際貢獻掛起鉤來，激發廣大員工的工作積極性；另一方面要集思廣益，充分發揚民主，廣泛征求職工的意見和建議，使單位內部工資分配更加規范。對單位主要領導的績效工資，要按照“與本單位工作人員的績效工資水平保持合理比例”的原則，由單位主管部門對其實施考核，并依據考核結果統籌考慮確定。

（四）建立規范的津貼補貼發放和收入分配機制

從目前情況看，公共衛生與基層醫療衛生事業單位收入分配秩序有待進一步規范，資金來源有待進一步清理，這是規范津貼補貼發放和收入分配的一項基礎性工作。規范津貼別貼和收入分配，一方面，要采取分級負責的辦法，認真開展調查核查工作，摸清公共衛生與基層醫療衛生事業單位實際收入水平和資金狀況，從源頭上進行管控；另一方面，要嚴明財經紀律，對違反紀律的嚴格查處，堅決不允許任何單位在績效工資外自行發放國家規定之外的津貼補貼和獎金，堅決不允許任何單位突破核定的績效工資總量，對違反這些規定的行為，毫不手軟地進行查處。（五）建立在職人員與離退休人員的收入分配統籌機制公共衛生與基層醫療衛生事業單位在職人員實施績效工資與離退休人員發放生活補貼必須統籌考慮，這是國家實施改革指導意見中已經明確的內容。要嚴格按照國家有關規定執行離休人員生活補貼標準，縣級以上人力資源社會保障部門、財政部門負責確定退休人員發放生活補貼的標準。

二、推進人事制度改革，做到“人用好”

深化人事制度改革是推進績效工資改革的前提和基礎。公共衛生與基層醫療衛生事業單位績效工資的實施范圍，明確為按國家規定執行事業單位崗位績效工資制度的公共衛生與基層醫療衛生事業單位正式工作人員。因此，必須深入推進人事制度改革，建立因事設崗、全員聘用的用人機制，在人用好的基礎上調動工作積極性。

（一）核定總量，調整單位編制

以縣級人民政府為單位，全面核定改革前本地區公共衛生與基層醫療衛生事業單位人員數量，包括在編在崗人員、退休人員、聘用醫技及工勤人員等各類人員。并根據上級有關文件規定，按照公共衛生與基層醫療衛生事業單位的覆蓋面與服務人口數量，合理確定本地區公共衛生與基層醫療衛生事業單位的機構編制總量以及每個單位機構編制數，為實施績效工資改革摸清底數。

（二）有情操作，多渠道安置

嚴格按照上級有關文件精神，核定人員編制，積極穩妥開展在職人員崗位競聘，人性化清理在崗臨聘人員。一是系統內調劑。未聘人員中的專業技術人員，可在系統內統籌調劑；仍未上崗者，采取其他方式安置和分流。二是允許內部退養。對距離法定退休年齡5年以內或工齡滿30年的未聘人員實行內部退養，退養期間的工資為在職在崗人員的70%，工齡連續計算。三是允許內部病休。對不符合內部退養條件，但長期患精神病或重度慢性病的，可以內部病休。四是三年過渡安置。三年過渡期間，未聘人員按其基本工資的70%發放生活費。五是鼓勵自謀職業。鼓勵未聘人員自謀職業、再就業。對自謀職業的未聘人員，按有關規定給予一次性經濟補償，并發放就業失業登記證，享受就業扶持政策。六是支持學習深造。對40歲以下的，與單位解除勞動關系的，除享受三年過渡安置政策外，學習深造期間可以補助一定的學費。

（三）嚴格考核，推進績效管理

根據單位類別、人員結構、崗位設置、經費來源等因素，核定本地區公共衛生與基層醫療衛生事業單位績效工資總量，設立崗位津貼和綜合目標考核獎勵等項目。一是找準基準線。按照衛生績效工資水平不低于當期事業單位平均工資水平的原則，在上年醫療職工以及離退休員工收入的基礎上，根據各事業單位津補貼情況，確定每人每年的工資基準線。二是明確績效比例。按照既能保證基本面，又便于考核管理、能調動兩個方面積極性的思路，核定基層醫療衛生單位的績效工資總量和具體分配方案，基礎性績效工資占60-70%，按月發放；獎勵性績效工資占30-40%，根據考核結果按年發放。三是嚴格考核。采取“雙線考核”方式，對公共衛生與基層醫療衛生事業單位進行獎勵性績效工資考核，每年年終由縣級政府相關部門組成聯合考核組對公共衛生與基層醫療衛生事業單位的主職進行考核，重點加大對醫德醫風及群眾滿意度的考核；各公共衛生與基層醫療衛生事業單位根據各自工作特點，采取“控制總量、優勞優酬、合理拉開檔次”的方法，對在編職工實施考核。

三、創新財政補償監管機制，做到“錢足額”

（一）綜合算賬，爭取經費

縣級人民政府要全面摸清本地區公共衛生與基層醫療衛生事業單位的收入、支出和歷史債務，剔除債務和每年正常的醫療衛生預算等因素，綜合測算實施醫改后本地區財政每年補貼資金數額。在此基礎上，搶抓國家實施醫改的有利契機，積極爭取中央、省市經費支持，包括中央、省市公共衛生項目經費、中央實施基本藥物制度和綜合改革以獎代補專項補助資金等。

（二）足額補償，先期投入

在基本藥物制度實施后，縣級人民政府應采取緊急預撥資金和提供周轉金的辦法，對基層試點醫療機構進行扶持，包括適時向試點機構預撥基本藥物周轉經費、公共衛生經費、衛生事業費等，保障國家基本藥物制度的實施。要在有限財力中，重點保障醫療衛生支出需要。

（三）零戶統管，集中收付

出臺本地區公共衛生與基層醫療衛生事業單位國庫集中收付管理辦法和經費補償辦法等制度，在單位資金所有權、使用權、財務自主權、會計主體和債權債務關系不變的前提下，全部取消本地區公共衛生與基層醫療衛生事業單位現有銀行賬戶，所有收支由縣級國庫集中收付管理，集中核算，并成立衛生財務核算點。采取統一預算管理、統一賬戶設置、統一資金結算、統一會計核算、統一票據和檔案管理“五統一”的管理辦法，實行收支“兩條線”管理。

四、抓好組織落實，做到“措施硬”

公共衛生與基層醫療衛生事業單位實施績效工資改革是一項牽涉面廣、政策性強的工作，事關每個醫護人員的切身利益，事關社會和諧穩定。必須按照中央的文件精神和上級決策部署，加強組織領導，明確工作責任，增強工作合力，積極穩妥推進，確保工作到位。

（一）加強組織領導，提供堅強保障

各級黨委、政府及其有關部門應把這項事關經濟社會發展全局的工作擺上重要的議事日程，按照“專班推進、計劃周密、督辦有力”的要求，狠抓工作落實。“專班推進”，就是成立本地區高規格的工作領導小組，構建主要領導親自抓，分管領導具體抓，牽頭部門協調抓的工作格局。“計劃周密”，就是迅速制定工作計劃、實施方案和相關配套措施，對本地區的改革工作作出周密部署和安排，特別是要做到統籌兼顧，與人事制度改革的相關配套政策搞好銜接。“督辦有力”，就是要加強對改革實施過程的督促檢查，及時研究解決改革實施過程中遇到的具體問題，確保本地區績效工資改革平穩推進，確保本地區社會和諧穩定。

（二）加強部門配合，增強工作合力

績效工資改革政策性強，牽涉面廣，內中情況紛繁復雜。各級各有關部門應各司其職，協調聯動，合力共建。人力資源社會保障部門要擔負起牽頭抓總、綜合協調的職責，對上強化工作銜接，把政策落實到位，對內深入調查研究，制定實施方案，具體組織實施到位；財政部門要擔負起資金投入保障職責，通過對上爭取、對內挖潛，千方百計籌措實施績效工資的各項資金，按時撥付到位，跟進管理到位；衛生部門要統籌抓好績效工資改革、衛生事業單位人事制度改革、基本藥物制度改革等各項工作，同相關部門一道，落實相關政策，完善工作機制，積極穩妥推進各項改革，確保改革實施過程中人心不散、秩序不亂、工作不斷。其他各有關部門都要根據部門職能，抓好配合協調，服務改革大局，共同推進績效工資改革。

（三）加強輿論宣傳，正確引導社會預期

黨委宣傳部門、新聞單位要廣泛宣傳公共衛生與基層醫療衛生事業單位績效工資改革工作，通過正面宣傳、正確引導，為改革深入推進營造良好的外部環境。各有關部門要深入做好公共衛生與基層醫療衛生事業單位工作人員的思想政治工作，引導他們正確對待工作，正確對待待遇增減，正確對待崗位去留，保證改革平穩推進。