新型農牧區醫療制度論文

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一、烏魯木齊縣合作醫療的具體舉措與成效

（一）深入開展基線調查，確定科學合理的實施方案

2003年通過對烏魯木齊縣5個鄉開展合作醫療基線調查，科學合理地確定了全縣新型農牧區合作醫療的報銷補償方式、比例、管理模式及籌資標準。全縣的籌資標準為每人每年75元，其中中央、自治區、市、縣四級財政共計40元（即每級財政10元），農牧民個人繳納35元。按照合作醫療基金“以收定支、量入為出、收支平衡、略有節余、保障適度”的原則，全縣采取住院醫療費用補償與門診醫療費用補償相結合的方法，住院費用占合作醫療基金的58％－62％，門診費用占38％－42％。截至2006年底，參加合作醫療的農牧民達62436人，參合率為96．3％，參合率為全疆最高，并于2007年被國家衛生部等八部委表彰為全國新型農村合作醫療先進試點縣［1］。

（二）統一思想認識，建立合作醫療基本框架

合作醫療試點以來，烏魯木齊縣委、縣政府高度重視，多次召開專題會議進行深刻的分析、研究，把推行合作醫療納入黨委政府的中心工作，納入為民辦實事、辦好事的長效機制，作為踐行“三個代表”重要思想的主要內容，納入全縣“十一五”時期經濟社會發展規劃和新農村建設總體規劃，認真組織實施，成立了烏魯木齊縣合作醫療監督委員會、烏魯木齊縣合作醫療協調領導小組、烏魯木齊縣合作醫療管理委員會，合管會下設辦公室，辦公室設在縣衛生局，編制3名，并配備相關人員具體負責處理日常工作。各鄉（鎮）相應建立合管會，在認真開展基線調查的基礎上，研究制定了《烏魯木齊縣新型農牧區合作醫療實施方案》，明確了實施新農合制度的指導思想、基本原則、目標要求、方法措施和工作重點；先后出臺了關于《烏魯木齊縣新型農牧區合作醫療管理實施辦法》、《烏魯木齊縣新型農牧區合作醫療醫療費用報銷辦法》、《烏魯木齊縣新型農牧區合作醫療財務基金管理辦法》、《烏魯木齊縣鄉村醫療機構藥品集中采購及監督管理辦法》、《烏魯木齊縣農牧區醫療救助實施辦法（試行）》和《關于規范鄉村合作醫療定點醫療機構門診費用審核工作的通知》、《烏魯木齊縣新型農村社會養老保險試點實施辦法》等一系列配套文件和規章制度。并與各鄉鎮及有關部門（單位）簽訂了工作責任書，將推行新農合制度納入了全面考評體系當中。縣、鄉鎮及定點醫療機構層層都建立了與合作醫療相銜接的管理機構，配套了相對應的運行管理機制，促使了合作醫療體系框架在烏魯木齊縣的初步建立，更好地保證了合作醫療各項工作規范、有序地開展。

（三）加強基金監管，規范合作醫療基金管理

1．加強對合作醫療基金的監督檢查。烏魯木齊縣新型農牧區醫療基金實行收支兩條線管理，縣級統籌、專款專用、專戶儲存。在縣財政設立新型農牧區合作醫療基金財政專戶，縣合管辦設立合作醫療基金支出專戶，在鄉鎮財政所設立收入過渡賬戶。市縣財政解決了縣合管辦人員經費、辦公費。縣合作醫療監督管理委員會對鄉村醫療衛生服務機構合作醫療制度、執行情況、基金使用情況實行定期監督審計。2．加強對定點醫療機構的督導檢查。為確保合作醫療基金安全、平衡運行，烏魯木齊縣合管辦組織鄉合管辦相關人員對全縣鄉村定點醫療機構門診費用進行全面、詳細的審核，對違反合作醫療規定的進行了嚴肅處理，防止了合作醫療基金流失，杜絕套取合作醫療基金現象的發生，確保了合作醫療的平穩。3．定期公布農牧民住院補償情況。根據《烏魯木齊縣新型農牧區合作醫療基金財務管理辦法》規定定期在各鄉鎮村公示公布農牧民補償情況。

（四）以宣傳為先導，提高農牧民參與積極性

農民群眾的參與和支持，是新農合制度賴以推行的前提和基礎。為此，縣委、縣政府始終把政策宣傳和組織發動作為新農合工作的重中之重，把“鞏固、完善合作醫療制度，解決農牧民看病貴問題，減輕農牧民醫療負擔”，納入縣鄉兩級黨委、政府重大目標考核當中，充分發揮政府組織、引導和支持的職能，牢牢把握宣傳引導這個關鍵，堅持農牧民自愿參加的原則，綜合運用各種有效措施，著力構建了衛生部門協調指導，鄉鎮組織實施，相關部門幫扶支持，各方面分工協作、密切配合、全力推進的宣傳工作機制。把推行合作醫療工作作為全縣的中心工作來抓，明確了合作醫療工作的目標、任務，并納入綜合目標考核（包括年終目標管理，簽訂目標責任狀，與年終考核掛鉤），將宣傳工作納入縣、鄉、村三級干部的日常工作之中，鄉鎮黨委政府隨即層層召開合作醫療動員大會。

（五）把握重點，加大農村衛生事業的投入

合作醫療實施以來，烏魯木齊縣以切實減輕農牧民群眾醫藥負擔為解決民生問題重點，高度重視，堅持主要領導親自抓，全力改善農牧民就醫條件。加大對鄉鎮衛生院、村衛生室基礎設施的投入，截止2011年，烏魯木齊縣先后投入4900余萬元完成8個衛生院、49個村衛生室的新（擴）建改造工程，投入660余萬元配備較為完善基本醫療設備，建立健全電子農牧民健康檔案庫，完成信息化建設，全面加快基層醫院調整和升級，同時，為加強基層醫療衛生隊伍建設，烏魯木齊縣積極聯系市衛生局，采取城市醫院“對口支援”和“定期幫扶”政策，為農牧區衛生技術人員進修、培訓開辟“綠色通道”，實行免費進修培訓并將全縣6個鄉鎮衛生院由差額撥款轉為全額撥款，為進一步穩定鄉村醫生隊伍，確保農村衛生服務體系網底不破，自2012年下半年起，將鄉村醫生的人均補助由原來的500元（持鄉村醫生執業證書）和800元（取得執業助理醫師及以上資格證書）分別提高到800元和1200元，這在解決鄉村醫生身份及落實鄉村醫生待遇和養老等問題方面均有較大突破［2］。

二、烏魯木齊縣合作醫療存在的問題與不足

（一）長效穩定的籌資機制未形成

合作醫療資金來源于政府資助、參合農民交費、集體扶持和其他收入。具有公共產品特點的農村合作醫療，政府（中央及地方各級財政）應該擔負起主要供給責任，但受政策因素影響較大，尚未形成穩定、健全和長效的籌資機制［3］。一方面，農村稅費改革后減弱了基層財力，進而影響了基層政府對合作醫療的資金支持。另一方面，新獲農牧民居住分散、組織管理成本高，無形中增加了醫療保障的運行成本，此外農村低收入家庭醫療消費的理念尚未建立；部分農牧民對政策不理解，仍處于等待觀望階段。另外，集體經濟對合作醫療的資金扶持，往往是心有余而力不足［4］。所以，就目前情況看，在烏魯木齊縣來自這方面的資金是很有限的。

（二）定點醫療機構基礎條件差，醫療服務水平有待提高

目前，烏魯木齊縣、鄉業務網絡建設滯后，無法實行動態化、日常化審計監督，實際運作中存在違規挪用資金、騙保等一些違法違紀問題；大部分衛生院專業技術人員缺乏，基層衛生技術人員的專業素質和學歷水平較低，難以保證對病人及時做到正確的診斷和治療；基本醫療設備陳舊短缺，辦公住宿用房破舊，醫療服務水平和醫療技術條件遠遠不能滿足參合農民的就醫需要。這與“大病不出縣，小病不出村”的目標相距甚遠［5］。調查中發現，多數鄉鎮衛生院、村衛生室門診病歷書寫不規范或不寫病歷；部分村衛生室處方書寫不規范、藥品未按通用名開具，個別醫療機構存在票據、處方、明細表、就診證登記不相符、不使用財政部門制發的統一收據等問題。

（三）語言障礙影響著醫患之間的順利溝通

烏魯木齊縣居住著漢、回、維吾爾、哈薩克等26個民族，據2005年統計，全縣漢族38867人，占總人口45．5％，少數民族人口46542人，占總人口54．5％，其中少數民族人口中哈薩克族21684人，占總人口25．4％，占少數民族人口46％；維吾爾族4036人，占總人口4．7％，占少數民族人口8．7％；回族20305人，占總人口23．8％，占少數民族人口43．6％；其他少數民族人口517人，占總人口0．6％，占少數民族人口1．1％。可以看出在少數民族中，回族人口和哈薩克族人口所占的比重比較大。在農村有部分少數民族不能很好地用漢語交流，尤其是他們當中的一些老人和婦女，他們到縣級以上的醫院就診治療存在很大的語言障礙，經常出現溝通不暢而引起誤診。大部分漢族醫務人員不懂當地的民族語言，就難免造成治療護理上的困難，甚至引發醫療糾紛，產生醫患關系的不和諧。語言交流工具的障礙已經深深影響了烏魯木齊縣新型農村合作醫療制度的建立和運行。

（四）合作醫療管理、經辦機構能力不足

合作醫療管理、經辦機構是推行合作醫療制度的中樞機構，工作量大、任務重、要求高。合作醫療實施以來，全縣各鄉鎮雖然均成立了合作醫療管理委員會及鄉合管辦，但未完全落實編制人員，且無專職人員負責合作醫療工作，工作經費、辦公場所還沒有明確來源，目前全靠向主管部門拆借挪用，政策宣傳、人員培訓、業務運作等日常工作開展困難；鄉鎮管辦機構編制、人員未完全落實，許多工作靠臨時調配解決，造成部分合作醫療工作脫節，缺乏連貫性和穩定性［6］。

三、烏魯木齊縣合作醫療的完善建議

（一）堅持多元籌資，加快機制建設

要使農民在醫療上得到較好的保障，就必須保證籌資達到一定的水平。首先，需要進一步加大中央和地方各級政府對合作醫療的財政支持力度，穩定資金的供給。其次，要遵循籌資的多元化原則。除了依賴各級政府的扶持外，還要鼓勵集體更多的參與到合作醫療中來，以捐助形式引進社會成員個人、外資機構及鄉鎮企業等出資主體，以實現分散風險，擴大合作醫療的資金來源渠道，保證合作醫療趨向理性發展。再次，采取多種渠道促進農民增收，從而從總體上鞏固合作醫療的覆蓋面、提高籌資水平。隨著農民平均收入的增加，可適當提高農民的籌資額度，不能過快，要循序漸進。只有讓農牧民真正感受到合作醫療的優越性后，才能增強他們對長期發展合作醫療的信心，但前提必須保證政府的配套資金按期穩定到位［4］。

（二）增加政府公共財政投入，加快提高鄉鎮醫院自身造血能力

1．要增加農村衛生投入，特別是加大對貧困鄉鎮的衛生支農扶貧力度。加強對鄉鎮村定點醫療機構的管理和衛生投入，加快鄉村醫療機構建設步伐，提高基金使用效益。充分提高和最大限度發揮農牧區醫療、預防保健三級網絡核心作用［7］。2．要加快鄉村衛生技術人員隊伍建設。提高醫療水平，強化服務意識，積極開展手拉手衛生對口支援工作，通過衛生援助及加快自身造血能力建設，逐步提高鄉鎮衛生技術水平及管理能力。控制醫療費用過快增長，降低住院患者平均住院費用，減輕參合農牧民醫療負擔，節約合作醫療基金支出。3．要加大對偏遠鄉衛生院的投入，送醫務人員到所對口支援醫院進修，培養土生土長“赤腳醫生”的醫務人員，不斷提高醫務人員的技術水平，加強對鄉村醫務人員職業道德教育，組織合作醫療工作管理人員和醫務人員學習合作醫療政策及相關規章制度，規范辦事程序，提高工作效率，為廣大農牧民提供優質服務［8］。加強與上級醫療機構的聯系，爭取技術指導與儀器設備的支持，確保全縣合作醫療的平穩運行。

（三）加強對雙語醫務人員的培養

中央和自治區、市、縣級各級政府應該加大對衛生扶貧的專項投入，幫助貧困地區提高醫務人員素質和服務質量；加強對后備護理員的培養；有計劃有步驟的開展醫務人員學習雙語的活動，要建立長效機制，常抓不懈。在重視培養漢族和少數民族雙語義務人員的同時，對掌握雙語的義務人員在評職稱、發福利、獎金方面給予傾斜，建立漢族義務人員學習少數民族語言的激勵機制［9］。這樣做主要是考慮到漢族醫療工作者只有掌握了少數民族語言、熟悉了當地的民族風俗習慣，才能為當地農牧民提供方便、優質的基本醫療衛生服務，進而為少數民族地區醫療事業發展做出應有的貢獻。

（四）加強對經辦機構的能力建設，提高服務水平

1．要加強對經辦機構的能力建設。加強辦公人員對政策的深刻理解，切實落實人員編制的問題，解決經辦機構的辦公經費；加強合作醫療工作的信息網絡化建設，并加快縣、鄉兩級信息化建設，實現計算機聯網，通過網絡來管理農民個人的繳費、就診、報銷等資金運作的各項資料，從而提高工作效率。2．要轉變作風，樹立形象。經辦機構要以“不折不扣落實惠農政策，全心全意讓參合農牧民滿意”為宗旨，為廣大農牧民提供及時、方便、快捷、人性化服務，樹立窗口單位的良好形象。推行“一站式”結算的補助方式簡化工作流程，盡量減少農牧民繁瑣的報銷手續，及時把合作醫療補助費用兌現到患者手中；堅持節假日專人值班制度，為農牧民轉診和咨詢提供及時服務，實施跟蹤隨訪制度，及時主動為特困住院農牧民排憂解難，實行縣外就醫鄉鎮內結算制度，把縣外就醫核銷補助納入鄉鎮合管辦業務范圍，更好地方便參合患者，減少參合患者的負擔［10］。3．健全經辦機構工作的相關制度和機制，培養高素質醫療經辦人員隊伍。縣經辦機構要制定《烏魯木齊縣新型農牧區合作醫療管理辦公室工作規則》、鄉鎮合管辦考評細則等制度，建立“三級醫療審核”制度和外商病因調查機制，有效防止醫療機構違規行為發生；此外，縣管辦還要組織經辦機構工作人員積極參加自治區、市衛生行政部門組織的培訓活動。

作者:馬桂花馬生軍賀湘焱單位:中央財經大學馬克思主義學院