論存款實(shí)名制對(duì)策

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一、推行儲(chǔ)蓄存款實(shí)名制的意義

儲(chǔ)蓄存款實(shí)名制，也稱(chēng)金融實(shí)名制，是指?jìng)€(gè)人或法人等在金融機(jī)構(gòu)辦理存、貸款業(yè)務(wù)時(shí)要填寫(xiě)清楚本人的真實(shí)姓名、居民身份證號(hào)碼或法人真實(shí)姓名及納稅人的登記號(hào)等，以保證金融的真名交易，不得使用假名、代名等非真實(shí)姓名，也不得進(jìn)行無(wú)記名的金融活動(dòng)。歐美各國(guó)早在50年代采用該制度，韓國(guó)自1993年也開(kāi)始實(shí)行這一制度。它對(duì)于由假名、代名、無(wú)名的金融活動(dòng)引發(fā)以權(quán)謀私、逃稅漏稅、投機(jī)致富等腐敗現(xiàn)象，是一項(xiàng)根本性的改革措施。它的實(shí)施有利于建立正常的金融秩序和稅收制度，有利于從金融體制上防止舞弊，抑制地下經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

1.有利于反腐倡廉，打擊金融犯罪活動(dòng)。實(shí)行存款實(shí)名制后，司法機(jī)構(gòu)可以通過(guò)法定程序查閱銀行電腦網(wǎng)絡(luò)，很容易地掌握調(diào)查者個(gè)人財(cái)產(chǎn)的收支狀況。可以說(shuō)，實(shí)行儲(chǔ)蓄存款實(shí)名制后，洗錢(qián)、貪污、受賄、挪用公款、偷逃稅款者，就會(huì)失去一道隱蔽屏障，這樣就從源頭上防堵了違法犯罪案件的發(fā)生。

2.實(shí)行實(shí)名制，為增加個(gè)人所得稅的征繳和以后開(kāi)征利息調(diào)節(jié)稅提供便利。實(shí)行儲(chǔ)蓄存款實(shí)名制，稅務(wù)機(jī)構(gòu)就可根據(jù)銀行掌握的個(gè)人收入狀況征收個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅，同時(shí)，使國(guó)家對(duì)利息征收調(diào)節(jié)稅有可能。對(duì)利息征收調(diào)節(jié)稅，不僅是國(guó)家增加收入的有效手段，也是國(guó)家調(diào)節(jié)個(gè)人收入的重要杠桿。

3.實(shí)行實(shí)名制有利于保護(hù)存款人的合法權(quán)益。改革開(kāi)放20多年來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)居民個(gè)人金融財(cái)產(chǎn)猛增，但一些人在辦理有關(guān)金融手續(xù)時(shí)，不留下真實(shí)身份姓名，遇提前支取、掛失止付、遭受災(zāi)害、涉及繼承等情況而難以提供與原單證一致的身份證件時(shí)，造成延誤、差錯(cuò)甚至無(wú)法辦理，會(huì)遇到很多麻煩。實(shí)行實(shí)名制，則可規(guī)避此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。

4.實(shí)行實(shí)名制后，可以為國(guó)家制定經(jīng)濟(jì)政策提供準(zhǔn)確的信號(hào)。在非實(shí)名制條件下，存款結(jié)構(gòu)比例無(wú)法確定，根據(jù)儲(chǔ)蓄判斷有效需求也很困難，擁有大部分存款的少部分人很難代表有效需求。實(shí)行儲(chǔ)蓄存款實(shí)名制后，可以擠掉儲(chǔ)蓄存款中的水分，確保金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性，為高層決策提供可靠依據(jù)。從銀行角度看，實(shí)行儲(chǔ)蓄存款實(shí)名制，可以增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)儲(chǔ)蓄資金來(lái)源的透明度，有利防范差錯(cuò)，確保儲(chǔ)蓄存款的安全，也將有力推動(dòng)金融電子化的普及，推動(dòng)金融業(yè)全社會(huì)聯(lián)網(wǎng)。

5.實(shí)行實(shí)名制后，有利于個(gè)人信用能力的順利評(píng)估，為個(gè)人消費(fèi)信貸的推進(jìn)掃除一個(gè)重要障礙。個(gè)人消費(fèi)信貸被認(rèn)為是拉動(dòng)消費(fèi)的一劑良方。然而從實(shí)際運(yùn)行狀況看，效果并不令人滿(mǎn)意。一個(gè)重要原因在于，在現(xiàn)行制度下，銀行無(wú)法確定申貸者的個(gè)人信用能力，放貸風(fēng)險(xiǎn)太大。而實(shí)行實(shí)名制后，個(gè)人的信用能力全部透明，銀行與個(gè)人之間的信用關(guān)系更加牢固，銀行的放貸風(fēng)險(xiǎn)大大減少，必將促進(jìn)個(gè)人消費(fèi)信貸的發(fā)展。

二、我國(guó)實(shí)行儲(chǔ)蓄存款實(shí)名制的幾個(gè)條件

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直實(shí)行“存款自愿，取款自由，存款有息，為儲(chǔ)戶(hù)保密”的原則。居民對(duì)儲(chǔ)蓄習(xí)慣用假名或別名進(jìn)行存款，真正實(shí)行儲(chǔ)蓄存款實(shí)名制還需要一些條件，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.儲(chǔ)戶(hù)對(duì)實(shí)名制的大部分認(rèn)同。只有居民對(duì)儲(chǔ)蓄實(shí)名制大多贊同，才能順利推行這一制度。否則，會(huì)帶來(lái)一些不穩(wěn)定因素。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)老百姓習(xí)慣用假名或別名存款，并不是因?yàn)殄X(qián)的來(lái)路不正，而是不愿露富，露富后怕安全成問(wèn)題。在這種傳統(tǒng)習(xí)慣作用下，若強(qiáng)制性推行實(shí)名制容易引起大眾對(duì)銀行的不信任，特別是在國(guó)際經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境不穩(wěn)，國(guó)家相繼推出住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等制度改革的情況下，處理不當(dāng)，很有可能發(fā)生擠提存款，在銀行不良資產(chǎn)高居不下，經(jīng)營(yíng)狀況難有大的改觀(guān)的狀況下容易出現(xiàn)支付危機(jī)。對(duì)此，切不可掉以輕心。

2.不能對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生侵害。個(gè)人將錢(qián)存入銀行后能否得到保護(hù)，能否做到對(duì)外保密，這是儲(chǔ)戶(hù)十分關(guān)心的大事。目前，我國(guó)仍未建立起完善的稅收申報(bào)體系，我國(guó)《憲法》中仍未對(duì)私人財(cái)產(chǎn)有明確的說(shuō)法。有的金融專(zhuān)家指出，改革開(kāi)放20年來(lái)，先富起來(lái)的人可分兩種，一種是遵紀(jì)守法的人，另一種是利用鉆政策空子富起來(lái)的人，但這部分人從法律角度講并不違法。因此對(duì)先富起來(lái)的人的財(cái)富如何界定它的合法性是一件十分棘手的事。處理不妥會(huì)讓人對(duì)政策的可信度產(chǎn)生懷疑。若在此情況下，匆忙推出儲(chǔ)蓄實(shí)名制，實(shí)際的效果與推行的初衷可能相去甚遠(yuǎn)，合法的收入得不到保護(hù)，不合法的收入得不到追繳（許多不法收入已存入銀行），不僅達(dá)不到征收遺產(chǎn)稅、所得稅的目的，還會(huì)挫傷老百姓儲(chǔ)蓄的積極性。

3.資本賬戶(hù)不致引起大的流失。實(shí)行儲(chǔ)蓄存款實(shí)名制后，一些錢(qián)會(huì)繞過(guò)金融管制，不存到銀行，而是以現(xiàn)金、黃金等形式儲(chǔ)存，或?qū)㈠X(qián)存到國(guó)外，以躲避實(shí)名制。從法人企業(yè)來(lái)看，前幾年已出現(xiàn)企業(yè)逃套外匯的現(xiàn)象，1998年更為嚴(yán)重，全年共查出騙購(gòu)?fù)鈪R金額64.19億美元。若實(shí)行實(shí)名制，則可能導(dǎo)致更大范圍和程度的資本外逃。從居民個(gè)人來(lái)看，目前銀行中的個(gè)人外匯儲(chǔ)蓄存款已高達(dá)800億美元之多，有些是從黑市或親朋處換來(lái)的，有些是非正當(dāng)?shù)氖杖耄魧?shí)行儲(chǔ)蓄實(shí)名制，有一部分必然會(huì)轉(zhuǎn)到國(guó)外，造成國(guó)內(nèi)外匯資金流失，容易引起波動(dòng)。

4.要具備相應(yīng)的技術(shù)和法律條件。美國(guó)是60年代開(kāi)始實(shí)行儲(chǔ)蓄實(shí)名制，但美國(guó)建國(guó)后就建立了稅收申報(bào)制度，在美國(guó)只有小費(fèi)不納稅。美國(guó)的信息網(wǎng)絡(luò)極其發(fā)達(dá)，電話(huà)均要錄音，它的監(jiān)督成本極大。美國(guó)的法律環(huán)境是我們無(wú)法比擬的。而目前我國(guó)金融機(jī)構(gòu)間還沒(méi)有實(shí)行計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，其技術(shù)條件和法律條件尚有待成熟。從韓國(guó)實(shí)行金融真名制的效果看，也不盡如人意。在不具備成熟條件的情況下匆忙推出，只能是事倍功半。

三、對(duì)策建議

國(guó)家早在1995年《關(guān)于制訂國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)建議的說(shuō)明》中就指出，“建立儲(chǔ)蓄實(shí)名制的目的是針對(duì)那些利用經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期法規(guī)和政策不健全的漏洞，通過(guò)侵吞公有資產(chǎn)、搞不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、偷漏稅、騙稅和走私不法行為所造成的暴富，從而保護(hù)合法收入，取締非法收入。對(duì)合法收入中過(guò)高的部分，通過(guò)稅收手段加以調(diào)節(jié)。”從這一目的看，實(shí)行儲(chǔ)蓄實(shí)名制應(yīng)是必走之路。但目前我們還有大量的工作要做。

1.加大對(duì)儲(chǔ)蓄存款實(shí)名制宣傳的力度，取得大眾的理解和支持。應(yīng)該看到，實(shí)行儲(chǔ)蓄存款實(shí)名制已是大勢(shì)所趨。目前我國(guó)推行儲(chǔ)蓄存款實(shí)名制已具備一定的法律制度基礎(chǔ)和技術(shù)手段。國(guó)家出臺(tái)的一系列法律法規(guī)如納稅申報(bào)制度、《國(guó)際收支統(tǒng)計(jì)申報(bào)辦法》、《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《儲(chǔ)蓄管理?xiàng)l例》以及《縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)和規(guī)定》等，為儲(chǔ)蓄存款實(shí)名制的實(shí)施提供了一定的法律基礎(chǔ)；金融機(jī)構(gòu)電子化建設(shè)也逐步得到加強(qiáng)，為儲(chǔ)蓄存款實(shí)名制的推行奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。事實(shí)上，目前我國(guó)大多數(shù)的儲(chǔ)蓄存款用的都是自己的真名，同時(shí)，金融從業(yè)人員整體素質(zhì)和金融機(jī)構(gòu)管理水平的不斷提高客觀(guān)上也有助于儲(chǔ)蓄存款實(shí)名制的實(shí)施。應(yīng)該明確，儲(chǔ)蓄存款實(shí)名制的推行主要目的是為了解儲(chǔ)蓄存款的所有者和流向，消除現(xiàn)行存款制度中存在的弊端，而不是把追究過(guò)去的錯(cuò)誤和責(zé)任當(dāng)作重點(diǎn)。因此，必須通過(guò)充分宣傳，取得儲(chǔ)戶(hù)的理解支持，而且應(yīng)允許政策實(shí)施有一個(gè)過(guò)渡期。

同時(shí)，可對(duì)推行儲(chǔ)蓄實(shí)名制進(jìn)行民意測(cè)驗(yàn)和調(diào)查，廣泛征求社會(huì)各界的意見(jiàn)和建議。可結(jié)合中國(guó)人民銀行每年兩次的儲(chǔ)蓄問(wèn)卷調(diào)查，增加“對(duì)推行儲(chǔ)蓄實(shí)名制的意見(jiàn)反饋”一欄，增加問(wèn)卷調(diào)查的覆蓋面和范圍，以真正摸清大眾對(duì)儲(chǔ)蓄實(shí)名制的態(tài)度和看法。另外，可廣泛征求社會(huì)各界包括政府、金融、法律、公安、稅務(wù)、財(cái)政等部門(mén)專(zhuān)家的意見(jiàn)。還可通過(guò)新聞媒體進(jìn)行廣泛的討論和宣傳。

2.我國(guó)宜實(shí)行憑身份證存取款制，將身份證管理與儲(chǔ)蓄存款實(shí)名制結(jié)合起來(lái)。為此，應(yīng)健全身份證管理，對(duì)丟失身份證的個(gè)人除收取一定罰款外，還應(yīng)在新聞媒體上聲明該證作廢，并及時(shí)通知銀行，以防止冒領(lǐng)，保護(hù)存款者的利益。

3.建立健全法規(guī)體系。制定相關(guān)的法規(guī)，特別是完善私人財(cái)產(chǎn)法規(guī)界定，保護(hù)公民的合法權(quán)益，以消除人們對(duì)推行儲(chǔ)蓄實(shí)名制后的疑慮和擔(dān)憂(yōu)。同時(shí)，加大資本賬戶(hù)管理力度。在完善納稅申報(bào)制度的基礎(chǔ)上，健全《國(guó)際收支統(tǒng)計(jì)申報(bào)辦法》，對(duì)利用各種渠道逃套外匯的行為進(jìn)行嚴(yán)厲查處，決不能姑息手軟。

4.進(jìn)一步健全儲(chǔ)蓄保密制度，完善存款查詢(xún)系統(tǒng)。目前，根據(jù)我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，有權(quán)查詢(xún)個(gè)人儲(chǔ)蓄存款的部門(mén)達(dá)11個(gè)，有權(quán)查詢(xún)單位存款的達(dá)12個(gè)之多。因此，對(duì)居民在銀行中的存款情況，金融機(jī)構(gòu)仍應(yīng)堅(jiān)持“為儲(chǔ)戶(hù)保密”的原則，應(yīng)制訂出于公益目的的查詢(xún)金融情報(bào)的條件、審批制度和程序，除公、檢、法及稅務(wù)、海關(guān)等有權(quán)檢查部門(mén)外，不得對(duì)外泄露個(gè)人的財(cái)產(chǎn)狀況。對(duì)有權(quán)查詢(xún)個(gè)人儲(chǔ)蓄存款的單位和部門(mén)，在實(shí)施查詢(xún)前必須要求其履行一定的法律程序，辦理必要的法律手續(xù)。銀行予以配合的同時(shí)，還要注意只能提供與查詢(xún)事項(xiàng)有關(guān)票證的復(fù)印件，不能涉及無(wú)關(guān)人員，不能提供原始賬冊(cè)，防止濫查、錯(cuò)查。有關(guān)當(dāng)事人一旦違反規(guī)定，必須負(fù)相應(yīng)的責(zé)任。包括如果儲(chǔ)戶(hù)沒(méi)有按規(guī)定填寫(xiě)，不予辦理開(kāi)戶(hù)手續(xù)；違反儲(chǔ)蓄存款實(shí)名制辦理開(kāi)戶(hù)手續(xù)的存折或存單一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，除追究有關(guān)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)辦人員的責(zé)任外，已遺失的存折和存單不予辦理掛失手續(xù)；金融從業(yè)人員違反保密制度視情節(jié)輕重依法追究其經(jīng)濟(jì)、行政、法律責(zé)任等。

5.加快現(xiàn)金制度的改革。針對(duì)收入分配和流通領(lǐng)域存在的現(xiàn)金流量過(guò)大的問(wèn)題，應(yīng)抓緊著手修改現(xiàn)行的《現(xiàn)金管理?xiàng)l例》，控制單位和個(gè)人提取現(xiàn)金的數(shù)量，從源頭上遏制大量存在的現(xiàn)金支付和現(xiàn)金結(jié)算現(xiàn)象，同時(shí)，積極推進(jìn)支付手段的改革，逐步實(shí)現(xiàn)支付方式的電子化和個(gè)人收入帳戶(hù)化，最終將個(gè)人的主要收支情況納入金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)控之下。

6.積極推進(jìn)金融系統(tǒng)和稅務(wù)部門(mén)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的步伐。金融資產(chǎn)實(shí)名制的建立，客觀(guān)上要求對(duì)每個(gè)擁有金融資產(chǎn)的公民建立個(gè)人檔案，并將儲(chǔ)戶(hù)在全國(guó)范圍內(nèi)擁有資產(chǎn)的情況歸結(jié)在該檔案之內(nèi)，巨大的數(shù)據(jù)處理量離不開(kāi)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的支持。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)的放開(kāi)搞活和人員流動(dòng)趨勢(shì)的增強(qiáng)，跨地域投資、經(jīng)營(yíng)、就業(yè)以及提供勞務(wù)的情況日益增多，為便于金融機(jī)構(gòu)和稅務(wù)機(jī)關(guān)完整、準(zhǔn)確地掌握公民個(gè)人跨地域的收入和資產(chǎn)情況，各地金融機(jī)構(gòu)必須及時(shí)交流內(nèi)部信息，并同時(shí)將有關(guān)資料向當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)傳送。為了保證信息的及時(shí)傳遞和資料的充分使用，國(guó)家應(yīng)在資金、技術(shù)上支持和幫助銀行系統(tǒng)及稅務(wù)部門(mén)盡快建立起一套覆蓋全國(guó)的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)。

7.規(guī)范金融機(jī)構(gòu)與稅務(wù)部門(mén)的合作。通過(guò)法律形式規(guī)范銀行與稅務(wù)部門(mén)的合作是西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采取的做法。如丹麥規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)在年終必須向稅務(wù)局提供每個(gè)納稅人的利息收入或債務(wù)情況，如有違反，將對(duì)機(jī)構(gòu)或個(gè)人給予罰款或兩年以?xún)?nèi)的拘留處罰；英國(guó)規(guī)定，銀行應(yīng)按照稅務(wù)機(jī)關(guān)的要求提供有關(guān)情況，未及時(shí)提供情況的，將受到300英鎊的基本罰款，每延遲一天，增加罰款60英鎊。我國(guó)個(gè)人儲(chǔ)蓄存款實(shí)名制的建立只是在客觀(guān)上為強(qiáng)化個(gè)人所得稅征管提供條件，而要保證個(gè)人的資產(chǎn)信息得到安全、有效的使用，金融機(jī)構(gòu)和稅務(wù)部門(mén)必須進(jìn)行充分的協(xié)作和配合。為了避免合作中的隨意性，有必要借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)政府立法形式規(guī)范雙方的行為。即在稅務(wù)部門(mén)安全使用個(gè)人資產(chǎn)信息的情況下，金融機(jī)構(gòu)必須按照稅務(wù)機(jī)關(guān)的要求，定期、如實(shí)、及時(shí)地提供相關(guān)信息，否則，應(yīng)受到相應(yīng)的處罰。

8.堅(jiān)持先試點(diǎn)，后推行的原則。先在經(jīng)濟(jì)金融較為發(fā)達(dá)、身份證管理較嚴(yán)格的城市，如上海、廣州、北京等城市進(jìn)行試點(diǎn)，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，視條件成熟情況再向全國(guó)推行。