論美國外資銀行制度演進

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【關鍵字】監管制度；國際銀行法；外資銀行

【摘要】美國對外資銀行監管制度架構的形成是在結合了美國自身的利益和世界經濟的局勢發展，不斷修正和完善的。總的來說，美國對外資銀行監管是朝著比較平等的方向發展，但是，其背后市場進入雖放寬了，市場監管則加強了。當今服務貿易自由化的條件下，美國對外資銀行監管制度框架變更和演進對于我國監管制度的完善有著一定的借鑒作用。

(一)外資銀行在美國的初步發展

美國銀行監管總的法律構架是1913年的《聯邦儲備法》奠定的。《聯邦儲備法》是美國金融體系的基礎，允許美國銀行在海外建立分行。按照1919年的《埃奇法》，可以設立特別的公司即眾所周知的埃奇法公司，作為美國銀行的附屬行以協助銀行的對外業務活動。埃奇法公司的國內活動受到嚴格的限制，但它們可以比較自由地參與國際業務包括外國股權投資。1933年的《格拉斯一斯蒂格爾法》禁止美國商業銀行從事投資銀行業務和證券交易。

直到60年代末和70年代初，隨著歐洲市場的出現，國際銀行業得到重大發展。外資銀行在美國的競爭并未受到注意。在這段時期，美國和其他國家都執行對等政策，除非外資銀行的母國給予同等待遇，否則不允許外資銀行在本國境內開業。促使美國向外資銀行敞開大門的因素之一是美國銀行也希望在外國設立分行。外資銀行的活動由各州管理，僅附屬行和聯屬行由聯邦管理，因此，外資銀行享有一定的美國同業所沒有的競爭優勢。例如，外國銀行在許多州設有分支機構(通常在紐約、加利福尼亞洲和伊利諾斯洲)。這些大銀行包括巴黎國民銀行、國民西敏士銀行、住友銀行、瑞士銀行和貝克萊集團銀行等。另一因素是，不同于國內銀行，外資銀行的行和分行不受《格拉斯一斯蒂格爾法》的限制。

此外，外資銀行活動在一定程度上不受被認為是對發展和執行有效的貨幣政策所必需的管制的影響。四分之三以上的外資銀行資產是由不受聯邦管理或監督的行和分行所持有的。到1977年，設在美國的外資銀行擴展到持有總商業貸款的大約10%的程度。至此，外資銀行已成為美國銀行業的一部分。人們看到了外資銀行在美國市場擁有的競爭優勢，以及這些機構活動的大幅度增長的情況，這導致了1978年美國《國際銀行法》的通過。

(二)美國1978年《國際銀行法》對外資銀行的監管

1.在美國的外資銀行的三種具體形式

代表處(REPRESENTATIVEOFFICK)。外資銀行代表處是一種負責接洽母銀行各種業務的外資銀行分支機構，它不能吸收存款、發放貸款或進行其他銀行業務活動，而僅僅是在某一地理范圍內接洽、聯絡其總行和客戶之間的業務。

外資銀行機構(AGENCY)。機構是一種經營部分銀行業務的外資銀行分支機構，它可以經營一部分商業銀行業務，諸如發放貸款、開立信用證、提供行服務、單價貨幣市場和外匯市場交易。但是根據法律，機構不能辦理各種存款業務，也不能開展各種信托業務。

外資銀行分行(BRANCH)。外資銀行分行是可以經營全部商業銀行業務的外資銀行分支機構，它可以經營美國商業銀行被法律允許經營的所有銀行業務，包括存款業務、信托業務等外資辦事處不能經營的業務。

2.《國際銀行法》(INTERNATIONALBANKINGACT)的主要目的是建立一個聯邦管理體系，以對所有的美國境內銀行(不管是本國擁有的，還是外國擁有的)實行待遇或公平競爭的原則。《國際銀行法》的要點如下：(1)規定外資銀行的分行和機構在聯邦注冊的條款。(2)聯儲對擁有超過10億美元世界性總資產的外資銀行的分行和機構實行法定準備金制度。(3)外資銀行的分行可以參加聯邦存款負債保險。(4)在美國的外資銀行可以享受聯儲的各種服務，如貼現和支票清算等。(5)不允許外資銀行在一個以上的洲建立分行。(6)外國公司可以擁有埃其法公司。(7)外資銀行的非銀行業務和國內銀行持股公司受相同的管制。

3.《國際銀行法》中的自由平等經濟原則和影響

《國際銀行法》體現的基本精神是根據平等的原則為公司提供競爭的機會。按照平等的原則，美國管理機構在實施《國際銀行法》和其他法律時，避免給國外或國內的機構提供優惠的待遇。有待建立一個完善的法律環境，以便對任何一國的銀行都不產生歧視性的影響。

平等原則即按美國銀行在外國受到的待遇對待外資銀行。該原則在執行和最終的影響上產生了一些問題，并為國會所拒絕。這一條款的執行需要持續全面地了解有意進入美國市場的銀行母國的銀行法和管制情況。可是，就其性質上說，平等條款主要的特點在于執行的結果容易產生進一步的限制。例如，每個國家都有可能像外國限制其銀行進入一樣，嚴格限制外資銀行的進入。當管理機構對外國的限制措施做出反應時，平等條款對外國銀行的進入產生副作用。平等政策和美國對在國內的大多數外國投資形式采取的開放政策是一致的，這是一種積極的政策，它鼓勵外國政府至少像美國一樣給予非限制性的待遇。

1978年《國際銀行法》的條款是全面而重要的，但它對外國的分行和機構產生的影響最直接、最迅速。該法帶來的最重要變化是在埃其法公司分行和機構的聯邦注冊，跨洲銀行業的限制，以及聯邦存款保險公司的經營范圍等方面。另一影響是對銀行持股公司和埃其法公司的使用增加了。

(三)美國1991年《加強對外資銀行監管法》對外資銀行的監管

美國為了進一步填補外資銀行監督和管理的空白，并確保國會的貨幣政策對所有在美國營業的銀行機構都能以公平和一致的方式得到實施，國會在1991年12月19日頒布了《加強對外資銀行監管法》(FOREIGNBANKSUPERVISIONENHANCEMENTACT,FBSEA)。

1.制定FBSEA的經濟必要性

美國的外資銀行最先由聯邦管理，執法依據是《國際銀行法》(IBA)。IBA規定外資銀行保持一定儲備并全面限制其在美業務及地理擴張，以便同適于美國銀行機構的限制措施相協調。IBA的做法盡管非常成功，但限制美國銀行的一些措施卻對外國銀行沒有約束。例如，IBA不要求聯邦對進入美國的外資銀行進行再檢查，聯邦也無權終止外資銀行的州特許機構業務。

2.FBSEA對外資銀行的監管內容進一步加強

(1)聯儲批準。FBSEA規定州及聯邦許可的銀行機構設立經聯儲批準，這比原規定還要廣泛(原法案僅指明聯儲有權批準外國銀行州許可機構設立，而貨幣管理局才有權批準外國銀行聯邦許可機構設立)。同時規定，除非外資銀行符合其母國的統一監督，聯儲不能批準其在美設立銀行機構。

(2)州注冊銀行的限制。對由貨幣監理局許可的聯邦注冊分支行活動，FB-SEA對州注冊銀行活動有所限制，當聯儲認為銀行機構的業務與健全的銀行活動相一致，而且僅在經過保險的分支行的情況下，聯邦存款保險公司認為該分支行活動不對存款保險基金構成嚴重風險時，州注冊銀行機構才可從事該州許可的，但尚未獲貨幣監理局批準的業務。

(3)外資銀行吸收存款的新限制。FBSEA對外資銀行吸收存款也有新限制，除非通過經保險公司的銀行子公司，外國銀行不能接受或持有少于10萬美元余額的存款賬戶。該條款可理解為禁止外資銀行機構吸收一定數量的存款，從而會引起市場的極大變化。

(4)新外資銀行設立的標準和手續。FBSEA強化了擁有銀行機構的外資銀行設立的下列兩條強制性標準，即外資銀行須直接從事美國以外的銀行業務，并須遵守其母國法令的統一綜合監管；以及外資銀行須向聯儲提交評估其申請所需的充分情報。

(5)加強對代表機構的控制。法令另外部分是聯儲加強了對代表機構的控制。聯儲依照FBSEA，首次有權批準此類機構的設立和檢查。臨時條例含有代表機構的定義，對其在傳統代表和管理功能下可從事的業務種類有所限制。這些限制在某些情況下甚至超過了州法中的規定，而州法僅指明了代表機構不能營業的種類。

(四)美國《1991年聯邦存款保險公司改進法》對外資銀行的監管

1.《聯邦存款保險公司改進法》的管制規定

美國希望通過這項法案將外資銀行置于同美國銀行一樣嚴格的監督之下，并將外資銀行納入銀行存款保險體系，制定《1991年聯邦存款保險公司改進法》(THEFDICIMPROVEMENTACTOF1991)。具體的規定有：

(1)開業申請與審查

過去外資銀行在美設立分支機構只要向貨幣監理局或州政府銀行署提出申請即可，現在它們必須向FRB申請。FRB在審查外資銀行的申請時必須估價該銀行總行所在國政府對其在海外活動的管理是否全面和有力，及對其在美設立機構是否支持，還要考慮其資本金的來源與管理人員的素質，并要該銀行索取詳盡的資料。

(2)中止活動

FRB如果發現外資銀行在美的活動沒有受到其總行所在國政府的充分監督，或發現該銀行的活動；對于聯邦注冊的銀行，FRB將要求貨幣監理局出面中止該銀行的活動；對于州一級注冊的銀行，FRB在采取行動前將照會州政府銀行署和該外資銀行總行。

(3)開展零售業務

該法案要求欲在美國開展零售業務的外資銀行報告保護消費者法律的情況并進行嚴密監督。

(4)收購或兼并當地銀行

任何外資銀行要想收購美國銀行5%以上的股權必須事先得到FRB的批準，而過去這一限額是25%。

(5)檢查

該法案授權FRB對外資銀行和代表處進行一年一度的檢查。

2.《聯邦存款保險公司改進法》對美國銀行業的影響

(1)銀行間的尖兵和重組加速

該法案實施后，美國銀行業的環境發生了三大變化，第一，資本是否充足成為銀行業生存的關鍵；第二，管理成本將顯著提高；第三，管理機構的嚴格檢查和行政干預將會加強。在此種環境中，劣勢銀行要想生存，要么尋求大銀行兼并機構，要么設法加強自己的地位，否則難逃倒閉的厄運。

(2)銀行的經營戰略發生變化

銀行生存環境的變化將導致銀行經營戰略的變化。第一，對于同業之間的往來，將采取更謹慎的態度。由于該法案對銀行同業的實有和或有資產負債作出限制，銀行對于同業間的授信、拆放、證券回購、擔保、信用證券業務將更加謹慎；第二，傳統業務重點轉移。由于經營傳統業務的成本不斷上升，今后銀行將轉向以收取手續費而不是以利差收入為目的的業務上去；第三，表外業務加強。表內資產的擴大會給銀行帶來更多的政府干預和更高的成本，通過開展表外業務，既可使資產規模縮小，又不會影響收益的提高；第四，銀行的金融中介地位削弱。由于銀行發放信貸持謹慎態度，它作為金融滿足信貸需求的功能會有所削弱，更多的企業將轉向資本市場直接籌集資金。

(五)美國對外資銀行監管框架的最新修改

隨著金融的自由化和國際化，加強對外資銀行的監管已經越來越成為一種世界性的潮流和趨勢。美國最近對有關法律進行了修改。

1.簡化外資銀行在美國申請建立分支機構的審批程序

貨幣總監局在審核外資銀行申請設立聯邦分行或機構以及聯邦有限分行時所遵循的標準，精簡了審批程序，尤其是對一些符合規定條件的外資銀行更是提供加快審核其申請的優惠。

根據新的規定，凡是符合以下三項條件的外資銀行均屬于“合格的外資銀行”：(1)該外資銀行在美國的每一家聯邦分行或機構在貨幣總監局使用ROCA評級標準進行年度檢查的過程中，均獲得一級或二級的綜合評級；(2)該外資銀行在美國的每一家聯邦分行和機構均未被美國有關當局責令停止或結束營業，也未與有關當局簽訂正式的書面協議或被要求其迅速采取糾正措施，或者即使存在上述情況，貨幣總監局卻以書面通知該外資銀行，說明在申請設立聯邦分行或機構的問題上，它仍被當作“合格的外資銀行”來對待；(3)該外資銀行在美國的每一家聯邦分行和機構在執行《社區再投資法》方面被評為“顯著”(OUTSATANDING)或滿意(SATISFACTORY)。

同期，美聯儲于1997年12月頒布了《K條例》修訂草案，簡化外資銀行申請程序。根據《加強外資銀行監管法》(FBSEA)，美聯儲審批外資銀行程序復雜，不僅費時，而且費用昂貴。新法規大大簡化了程序，兩類銀行(已被聯儲確認受到母國綜合統一監管的銀行和在1991年以前已設立了分行、機構的那些外資銀行)通過增設分支機構拓展其在美經營的申請程序得到簡化。2.貨幣總監局在新頒布的法規中還對所有在聯邦注冊的外資銀行未投保分行接受10萬美元以下的零售存款作了具體規定。

3.貨幣總監局還要求外資銀行的聯邦分行或機構遵守有關保留檔案記錄和資料申報的規定。根據這項規定，聯邦分行或機構以及它們在母國的總行必須按照貨幣總監局的要求，隨時向它提供有關總行及其附屬機構所從事的各種業務活動的信息。

通過以上美國對外資銀行監管制度框架變更和演進的分析，我們可以得出以下結論。首先，美國對外資銀行監管制度框架的形成不是一蹴而就的，而是在不斷修改中完善的，特別是結合了美國自身利益和世界經濟的局勢發展。其次，美國對外資銀行監管總的來講是朝著比較平等的方向發展，但是，我們同樣可以看到這種比較平等的發展背后是要求更為嚴厲的監管條件。美國在市場進入上放寬了，但在市場監管上加強了。再次，美國對外資銀行監管的一些監管制度是可以借鑒的。最后，美國的經驗也說明，越是在經濟開放和服務貿易自由化的條件下，越是需要監管措施的完善，這一點對于發展中國家尤為重要。