淺析金融動蕩財政原因

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內容摘要：20世紀80年代“債務危機”爆發后，拉美國家實施了應急性的財政調整，為90年代金融危機的爆發埋下了隱患。90年代順周期的財政政策、債務管理缺陷、大量的隱形債務以及政府間的財政關系沒有理順等問題都潛在的威脅了拉美國家的金融穩定。分析拉美國家金融動蕩的財政原因，可以為我國協調財政與金融改革提供有益的啟示。

關鍵詞：債務危機金融危機財政政策順周期性

20世紀90年代拉美國家的金融市場動蕩不安，不僅與開放資本項目、匯率制度以及利用外資的許多失誤有關，而且其中的財政因素卻不容忽視。維護金融穩定和金融安全是我國“十一五”規劃的重要課題。在完善金融監管，防范金融風險的同時，也需要控制財政風險對金融穩定的不利影響。通過分析拉美國家金融動蕩的財政原因，可以為我國協調財政與金融改革提供一些有益的借鑒。

一、20世紀80年代應對“債務危機”的財政調整

20世紀80年代債務危機爆發后，拉美國家經濟穩定計劃中財政調整缺陷為以后金融危機的爆發制造了制度性障礙。以名義匯率錨為核心的穩定計劃，因財政政策和貨幣政策缺乏協調導致了實際匯率高估和投機資本流入。由于過度依賴工資和價格的指數化，而缺乏緊縮性財政政策的配合，很多穩定計劃以失敗而告終。基于政治成本的考慮，80年代拉美國家沒有實施基礎性的財政改革，主要依賴“快速解決”財政收支矛盾的政策措施。

第一、注重短期內的財政收支調整。在財政收入上，擴大應急性稅收和收費項目，強制推行儲蓄計劃或公共債務工具轉換；在財政支出上，全面削減非法定性支出項目，通過金融工程運作延期支付公共債務利息。

第二、削減政府投資和社會支出。與東亞國家相比，拉美國家大量縮減政府投資使該地區基礎設施投資嚴重不足，為經濟增長潛力帶來了負面影響。削減教育、醫療和社會保障等社會支出造成90年代社會領域“欠賬”過多，尤其社會保障領域積累了大量隱性負債。

第三、政府不能堅守承諾的財政赤字目標和在國際資本市場的“倒賬”行為導致政府在國內外的信譽下降。國有金融機構的“準財政”經營活動累積了隱性債務，同時因放松了銀行業監管，金融危機爆發時拯救金融機構的財政成本被放大。

二、20世紀90年代拉美國家金融動蕩的財政原因

20世紀90年代拉美國家財政失衡的狀況有所改善。然而，在全球化的沖擊下，拉美經濟抵御金融危機的能力并沒有增強。墨西哥（1994—1995）、厄瓜多爾（1999）、巴西（1999和2002）、阿根廷（2001）和烏拉圭（2002）接連發生金融危機。90年代拉美國家財政領域與金融不穩定有關的問題表現在以下幾個方面：

第一、財政政策具有高度的“順周期性”。按照凱恩斯主義理論，財政政策應該“逆風向行事”。然而，大多數拉美國家的財政政策往往“順風向行事”，具有很強的“順周期”性，即經濟高漲時，政府擴大支出并減稅，而經濟衰退時卻實施緊縮性的財政政策。這種“順周期”財政政策與貿易條件、資本流動和全球利率波動的不利影響互相疊加，結果導致宏觀經濟更加不穩定，削弱了抵御外部沖擊的免疫力。

第二、公共債務的增加與償還加劇了財政政策的“順周期性”。在經濟增長恢復、貿易條件改善和資本流入增加時，拉美國家的公共債務普遍迅速上升。當經濟衰退時，由于政府資金籌措能力受限，償還債務的壓力卻放大了調整財政支出的幅度，結果加劇了財政政策的“順周期”性。經驗研究表明：拉美國家產出缺口縮小1%，初級盈余占GDP將提高0.04%，而在工業化國家將提高0.87%[1]。

第三、外債管理存在缺陷。由于國際資本市場融資條件比較嚴格，并且國內資本市場發展的不完善以及政策的可靠性問題，都促使拉美國家經常發行以外幣計價的短期外債。當使用“匯率錨”穩定幣值時，若實際匯率高估，則會低估外債負擔率。例如，2002年阿根廷公共債務占GDP的比例增加了65%，其中絕大部分是由于匯率貶值造成的。

第四、公共部門積累了大量隱性債務和或有債務。種類繁多的隱性債務和或有債務是拉美國家共有的財政問題。這些大量的隱性債務和或有債務是財政風險的來源之一，是影響拉美金融穩定的潛在不利因素。據IMF估計，若按照隱性債務和或有債務占GDP的比重來衡量政府所增加的債務負擔，墨西哥（1995—1997）為19%，阿根廷（1999—2002）為14.5%，巴西（1996—2000）為8.5%[2]。

第五、較窄的稅基削弱了財政的可持續性，使政府的償債能力受限。在90年代中期，拉美將近一半的國家政府稅收收入占GDP的比重都少于14%，僅90年代后期才略有上升。除了政府收入占GDP的比例較低外，部分國家財政收入過度依賴初級產品出口，導致政府收入的穩定性較差，影響了財政的可持續性和政府的償債能力。

第六、財政支出剛性壓縮了政府面臨金融危機時調整財政政策的空間。財政支出剛性不僅削弱了分配的效率和支出的靈活性，而且也限制了政府宏觀經濟調控能力。根據對拉美國家支出剛性程度的估計，各國差異較大，巴西和哥倫比亞在80%左右。

第七、財政支出質量下降使財政的發展職能弱化。由于稅基較窄和財政支出剛性，在面臨財政支出壓力時，政府主要壓縮基礎設施投資。忽視公共部門的資本積累損害了長期的經濟增長，同時也削弱了政府的償債能力。此外，拉美國家大量的社會支出被用來補貼社會保障，使貧困人口受益較大的基礎教育和預防性醫療的社會支出所占比例很小。

第八、政府間的財政關系沒有理順，處理金融風險時中央政府與地方政府難以協調。拉美部分國家的分權化改革卻削弱了中央政府的宏觀調控能力，在巴西和阿根廷尤為嚴重。1999年巴西議會討論財政改革時，因米納斯吉拉斯州長宣布停止償還聯邦政府的債務，卻引發了巴西的金融動蕩。

第九、預算外支出使財政風險增大。在一些拉美國家，財政統計數據的不完整和財政賬戶缺乏透明度掩蓋了預算外支出，導致政府不能及時掌握實際債務狀況。這些債務主要包括中央銀行的經營損失、對國有金融機構的財政支持、償還稅收優惠欠款和國有企業私有化之前的債務。另外，90年代初期社會保障改革以后，由于一些國家養老保險包含了政府為個人退休賬戶或最低退休金支付部分金額，造成財政成本上升。

三、結論

在拉美經濟轉型中，財政因素對金融穩定的影響至關重要。90年代，松弛的財政紀律、順周期的財政政策以及經濟轉型中財政成本的低估都是威脅拉美金融穩定的潛在因素。快速的國有企業私有化和貿易自由化降低了經濟轉型中財政改革的穩健性和可持續性。壓縮基礎設施投資的做法降低了長期增長前景，使財政可持續問題加重；而削減社會支出雖然在短期內減輕了財政負擔，但是卻使收入不平等社會問題更加惡化。90年代拉美地區的金融動蕩、財政風險與社會問題互相交織在一起。在金融全球化的背景下，過快的金融開放再加上脆弱的財政因素，無疑放大了國家的金融風險