征信業監管分析論文

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一､完善征信業監管體系的必要性

完善征信業監管體系的目的是通過運用征信法規､開展征信監管､實行行業自律等方式,規范征信機構的行為,維護征信市場的正常秩序,促進征信業健康穩定發展,保障被征信人的合法權利｡具體表現在以下幾個方面：

(一)促進我國征信業快速健康發展的必然要求

隨著我國經濟市場化程度的加深,加快征信業發展己成為社會共識,而僅靠征信業的自然發展無法滿足市場緊迫的現實需要,必須由政府進行推動｡征信監管機構作為政府推動的執行者,可以通過制定征信業發展的整體規劃,認可征信機構的執業資格,監管征信機構和征信市場的運作,營造良好的行業競爭氛圍,培育市場需求主體等多種方式,促進征信市場的形成,確保征信業的快速健康發展｡

(二)維護被征信人合法權益的客觀需要

征信業涉及征信機構､被征信對象､征信產品使用者等多個方面,對各方的權利､義務和各環節運作都要進行規范,其中保護被征信人合法權益是征信監管的重要內容｡征信業監管體系一般通過三種途徑維護被征信人合法權益,一是通過征信立法保障被征信人的知情權､異議權､糾錯權等權利,同時明確界定征信機構數據采集的范圍和用途､數據擴散的條件等｡二是賦予部分政府部門專門負責實施被征信人數據保護事宜｡三是以多種方式確保被征信者及時發現問題并以較低的成本提出異議和加以解決,樹立被征信者對征信機構的信心｡

(三)健全市場經濟體制下的社會信用體系的重要保障

從各國市場經濟發展經驗來看,比較成熟的市場經濟體制的運行都是以完善的社會信用體系為基礎的｡征信監管部門用經濟的､行政的､法律的手段規范征信市場,可以促使征信機構合法采集和利用信息,并在全社會逐步建立起失信約束機制,加大被征信主體的失信成本,促使其從自身長遠利益出發,自覺規范自身的市場行為,維護信用市場秩序,在全社會營造講誠實守信用的濃郁氛圍,推進社會信用體系建立｡

二､國外征信業監管模式選擇與啟示

(一)國外征信業監管模式概述

由于征信數據及其處理結果在某種程度上比較敏感,因此不論哪一國政府對征信行業都要進行監督管理,但各國對監管體系的選擇有很大的區別｡目前國際上主要存在以下幾種監管模式：

1.美國模式——以征信公司商業運作為基礎的征信業監管模式

美國､巴西､秘魯､哥倫比亞等國家屬于這種“美國式”的監管模式,這一模式的實質表現為政府對征信行業的監管主要體現在制定和細化征信法律法規方面,行政監管手段相對弱化｡它的主要特征是政府不對征信行業實施任何準營許可,征信業實行完全的自由準入制,征信機構的生存與發展完全取決于市場的需求｡在這種模式下,政府必須具備比較完善的征信業法律體系,征信活動的全部過程均被納入法律軌道,征信機構只需依法開展征信業務即可｡同時,為形成相互制約機制,｡這些國家往往會由兩個或兩個以上的政府機構對征信行業實行監管,監管部門主要是在信用監督和執法方面發揮作用｡

2.歐洲模式——以中央銀行建立征信系統為基礎的征信業監管模式

這種模式以比利時､德國和法國等歐洲國家為代表｡與美國相同,歐洲經濟發達國家也非常重視征信立法工作,但是完善的法律并不能取代監管機構對征信機構嚴格的行政監管｡按照法律規定,歐洲國家成立征信公司必須向國家數據保護機構登記｡同時,由于中央銀行建立中央信貸登記系統,有關信息的搜集與使用等方面的管理制度也由中央銀行提供并執行,因而對征信機構的監管通常由中央銀行承擔｡

3?郾“政府驅動型”監管模式——以政府為主導建立的征信業監管模式

一些發展中國家屬于這種“政府驅動型”的發展模式,這一模式的實質表現為政府不僅是征信市場的監管者,而且是促進該國征信行業發展的直接推動力｡它的主要特征是政府監管部門對資信評級機構和評級業務的推動及有效監管是評級業務發展的主要動力之一｡在該模式下,國家一般會對評級機構的市場準入､資格認定以及評級業務范圍的核準等做出明確規定,而且有的國家的監管機構還直接參與發起設立評級機構｡但這種模式容易產生一些副作用,如這些國家征信機構的生命可能會由政府所左右,而不是由市場來決定等｡

(二)國外征信業監管模式對我國的啟示

啟示一：政府對征信業的管理方式與該國征信業法律體系的發展狀況密切相關｡

從國際經驗看,征信法律法規越完善,政府的直接管理職能就相對弱化,征信行業的發展也比較規范;法律法規不健全,政府或中央銀行的直接管理職能就更為重要一些,征信業的發展狀況就容易受政府行為的影響｡在我國,征信業的發展只有十幾年的歷史,相關的法律法規基本空白,因此,在加快征信立法進程的同時,征信監管部門對該行業進行必要的監管顯得尤為重要｡

啟示二：各國監管機構不僅管理征信業,而且還代表政府直接推動征信業發展｡

征信行業的發展是一個相當長的過程,單純依靠市場的力量很難在短期內建立起完善的信用體系,因此需要借助政府的推動,無論是信用制度的建立､征信機構的建設,還是信息的披露､社會信用文化的培育等,都離不開政府的制度供給和積極推動｡各國的征信監管機構在征信業的發展過程中,不僅管理征信業,而且還是政府推動的執行者｡即使是在征信行業發達的美國,也離不開監管機構的直接推動｡例如,美國資信評級業發展的主要動因就是政府將信用評級作為債券市場的準入條件,同時,監管部門于1975年以“全國認可的統計評級機構”方式對標準普爾､穆迪､惠譽的評級機構資格進行了認定｡通過這種形式,不僅直接推動了這些評級機構的發展,而且規范了評級市場,方便了投資者和監管者對評級結果的使用｡

啟示三：征信業的發展歷史和發展現狀是各國選擇征信監管模式的主要依據｡

對于征信業發達的國家而言,隨著征信市場的形成和完善,以制度約束和行業自律為主的監管模式也會隨之形成｡而對于征信業剛剛起步的國家,為便于集中管理,統一籌劃和資源利用,縮短征信體系建設周期,減少行政沖突,往往由政府直接推動建設征信系統,并由一個機構對征信業進行獨立監管｡我國征信機構建設雖然有一定基礎,但從整個體系建設來看,基礎還十分薄弱,要在短期內形成高效､統一的征信市場,建成比較完善的征信體系,必須由政府進行組織推動｡同時,為便于行業的協調發展,應明確由一個監管機構對征信業進行集中監管｡隨著征信體系建設的日漸完善,再逐步向政府監管與行業自律相結合的方向過渡｡

三､我國征信業監管體系現狀

(一)征信法律法規建設滯后,尚未形成剛性的市場監管

征信活動直接涉及公民隱私和企業商業秘密等方面的問題,是一項法律性要求很強的工作｡目前,我國現有的法律體系中,直接規范征信行業的法律規范主要是以部門規章和地方政府規章為主,缺乏效力層級較高的法律法規｡同時,各規章之間缺乏協調,沒有形成系統､全面､統一的征信業監管法律體系｡以各省(市)己出臺的地方規章為例｡目前北京､上海､天津､安徽､福建等16個省(市)均己經出臺了征信方面的地方規章｡從總體看,這些規章主要是規范企業信用信息的征集活動,關于個人征信和征信監管方面的規范較少｡即使涉及到征信監管,各地規章的規定也不盡相同｡這些規章關于行業監管的條款,大致分為3種類型：第一類,設立新機構行使行業監管職能｡如上海專門成立了征信管理辦公室,深圳成立了信用征信及評級監督委員會;海南､湖南成立了信用活動綜合監督管理機構;《征信管理條例》(2002年征求意見稿)也有類似規定｡第二類,由省政府指定一個部門為行業監管部門,大部分為發展改革行政主管部門,如廣東､安徽和浙江省｡第三類,由社會信用體系建設領導小組或協調小組行使監管職能,如寧波市等｡這些地方規章雖對各地的征信業發展起到了一定促進作用,但是,由于各地授權的管理部門和管理方式各不相同,采集信息的范圍和對征信活動各當事人權利､義務､責任規定也有很大差異,不僅加劇了征信業的多頭監管,不利于建立全國統一的征信市場,而且由于征信機構缺乏完備的法律法規約束,發展呈現出無序狀態,法律監管的約束力大大減弱｡

(二)行政監管模式尚未成熟,未能形成統一的市場監管

行政監管是法律監管的必要補充,在我國相關法律法規建立健全之前,行政監管尤為重要｡目前,我國的征信業監管模式尚未成熟,主要表現在：

1.征信監管主體各自為政｡這里的監管主體是指由誰來對征信業進行監管｡目前,對征信業進行監管的部門很多,包括人民銀行､發改委､證監會､各地建立的監管部門等｡以資信評級機構為例,目前,資信評級機構在從事不同業務時,歸口管理部門也不盡相同,如國家發展改革委負責企業債券發行的評級管理工作;中國人民銀行負責銀行間債券市場和信貸市場的信用評級管理工作;證監會負責上市公司可轉換債券的信用評級管理工作｡這些部門監管的依據不同,管理要求不一,給評級機構增加了不必要的管理成本｡同時,由于在責任追究方面沒有統一負責的監管機構,被征信人的權益也難以得到保障｡

2.行政監管措施不到位｡行政監管的主要內容,一是市場準入｡按照十六屆三中全會提出的“特許經營､商業運作”的原則,征信機構必須達到一定標準,具備一定資質｡二是征信業務規范｡監管機構必須對征信機構執行征信法規情況和規范運營情況等進行有效監管｡目前,我國對征信機構進行監管的部門雖然很多,但監管的措施相對有限,行政監管的主要內容無法實現｡在征信機構的市場準入方面,我國還沒有明確規定,什么樣的社會中介機構可以從事征信業務以及中介機構如何進入市場即市場準入條件和準入機制｡在征信業務規范的監管方面,我國還沒有出臺征信機構的從業人員執業資格､執業技術準則､行業標準等方面的規范性管理規定｡資信評級機構的從業人員執業資格､執業技術準則等方面迄今為止沒有出臺任何規范性的管理規定,人民銀行于2006年出臺了《中國人民銀行信用評級管理指導意見》規范評級機構的執業行為,對信用評級標識進行了統一界定,開始對評級機構部分業務進行規范｡由此可見,由于我國對征信業進行行政監管的法律規范依據不足,各監管部門對該行業的行政監管也相對較弱｡

(三)征信行業缺乏自律機制,難以達到規范的市場監管

征信機構的行業自律至關重要,作為獨立第三方的征信機構長遠存在與發展的基礎是征信機構的公信力｡從國際社會看,各征信國家均成立了行業協會,如美國的信用管理協會和信用報告協會等,這些行業協會在整個國家信用體系的建設過程中起到了極大的作用｡而我國目前的情況是,征信業受發展情況等制約,至今沒有行業協會｡雖然目前存在中華資信評估聯席會､中國信息協會信用專業委員會､各地的資信評估機構總經理聯席會等組織,但無論規模､影響都較小,尚不能起到行業協會的作用｡由此可見,我國的征信行業自律機制并未形成,行業內的交流､人員的教育培訓､行業執業技術標準和執業規范的制訂等都不能提上議事日程,制約了征信業的規范發展｡

四､借鑒國外監管模式,完善我國征信業監管體系的政策建議

(一)借鑒國外監管模式應遵循的原則

我國在選擇對征信業監管模式時應遵循以下幾項原則：一是有效性原則｡我國在選擇征信業監管模式時,要充分考慮我國征信行業的發展現狀,監管模式要適合我國國情,能夠對我國的征信機構進行有效監管｡二是低成本原則｡對征信機構監管的成本控制｡因為監管的高成本最終是要分攤到征信機構身上,不利于我國征信業的長遠發展｡三是可操作原則｡即強調我國選擇的監管模式要有明確的程序設計,要做到在監管中有章可循､有法可依｡在堅持上述幾項原則的基礎上,借鑒國際經驗對探索建立適合我國國情的監管體系具有重要意義｡

(二)完善我國征信業監管體系的政策建議

規范我國的征信市場秩序,建立社會信用體系,是一項復雜而艱巨的系統工程,包括許多方面的內容,而征信業監管體系的完善無疑是建立社會信用體系的一個至關重要的組成部分｡針對我國征信監管中的問題,建議從以下幾個方面強化：

1.加快征信立法步伐,提供監管的法律依據征信業的監管法規調整對象是征信機構和全社會的征信活動｡主要內容應當包括規范征信機構資格､市場準入､從業范圍以及高級管理人員任職資格;規范信用信息的采集､加工､披露和使用;規范被征信人權益保護,異議信用信息的核查､處理;規范征信監督管理部門的職責､監管方式和有關機構的法律責任及違規處罰等｡建議盡快頒布《征信管理條例》,對上述內容進行明確規定｡考慮到征信立法過程較長,在條例頒布前,為盡快規范和促進我國征信行業的發展,可由國務院先行組織相關部門統一協調,統一出臺一些暫行性行業指導規范,避免不同地方不同部門各行其是,妨礙全國統一市場的形成｡同時,要盡快完善配套法律規范｡出臺《政府信息公開條例》,修改現行法律法規中與征信立法相沖突的地方｡比如《保密法》､《商業銀行法》､《合同法》､《貸款通則》等｡修改后的法律應明確規定,何種數據可以向社會開放､開放的方式､數據處理和傳播的方式､范圍以及時限等等,為征信活動和征信監管提供參考依據｡

2.統一監管機構,實施有效監管考慮到我國要在短期內建成比較完善的征信體系,應選擇單一監管模式,明確由一個監管機構對征信業進行集中監管｡監管機構可以新設立也可以在現有的監管部門中指定｡但無論是新設立還是指定,需把握和解決四個關鍵問題：一是監管部門的法律授權和權限界定問題｡從理論上講,征信涉及全體公民的基本民事權利,屬于法律調整的范疇｡如果沒有高層級法律法規的授權,地方政府､各部門必定會各自為政,獨立監管,公民面臨的權利和義務也就會各不相同,違反“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”的憲法規定｡從全國征信監管實踐工作來看,目前,中國人民銀行是被國務院唯一明確授權具有監管職責的部門,但并沒有從法律上對人民銀行授權,因此,人民銀行在征信管理工作中面臨無法依法行政的尷尬局面,嚴重制約和影響征信管理職責的履行｡要實施有效行政監管,必須從法律法規層面對監管部門授權,并明確界定權限范圍｡二是單一監管不能離開相關部門的配合｡征信數據分散,行業協調和數據集中等都離不開相關部門的支持｡三是監管部門必須做好職能定位,設計好監管運行機制,制定規范的管理制度,做到既能在征信體系建設中發揮最大的作用,又不過分干預征信機構在市場中的自主行為｡四是監管方式問題｡在法律法規出臺前,行政手段仍然是主要的征信業監管方式｡監管機構要根據十六屆三中全會提出的“特許經營､商業運作”的原則,確定征信機構及其從業人員的準入資質;積極制訂市場規則,維護平等競爭秩序;加強業務規范管理,對征信機構提供虛假信息､以級定價,侵犯商業秘密和個人隱私等多種行為進行嚴格查處｡

3.組建行業協會,加強行業自律管理在完善行政監督管理的同時,應注重發揮行業協會的作用,加強行業間自律｡初期可由監管部門推動組建信用行業協會,出臺同業自律管理辦法,并指導行業協會在征信研究､制訂行業規劃和從業標準､建立信用評價標準､協調行業與政府及各方面的關系､加強行業從業人員培訓､進行國際交流活動等方面發揮作用｡隨著征信行業的發展,行業協會將逐步成熟,逐步實現行業的自我教育､自我約束和自我完善｡論文關鍵詞:征信;監管模式;行業自律;征信監管體系

論文摘要:征信業監管體系的完善對于促進我國征信業的規范發展具有重要意義｡目前,我國征信業監管體系尚不完善｡本文在分析國外征信業監管體系的基礎上,結合我國當前征信業的監管現狀,提出了完善我國征信業監管模式的主要思路和建議｡