商業銀行改革動態優論文

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【摘要】以政府壟斷型供給主導的國有商業銀行制度變遷過程中，當直接控制國有銀行的成本迅速上升時，政府效用函數將發生結構性優化，即從租金偏好向效率偏好轉移。文章通過對國有銀行改革的政府效用函數階段性特征的分析，試圖建立一個“二元結構兩階段”的政府效用函數模型，從而剖析我國國有銀行改革的制度邏輯。

政府在推進國有銀行改革的過程之中，均以其包含多元化目標的政府效用函數最大化為基本準則，在“成本—收益”的分析框架內，通過比較國有銀行改革的預期成本(特別是政治成本)與預期收益，只有當改革的凈收益為正時，政府才會實施國有商業銀行的制度創新。由于制度環境的變遷，政府效用函數在租金偏好(或穩定偏好)和效率偏好之間動態調整，從而推動國有商業銀行改革向前發展。

一、“國家悖論”與擴展的政府效用函數約束模型

(一)新制度經濟學的國家模型與“國家悖論”

關于國家的存在有兩種解釋：契約理論與掠奪(剝削)理論.契約理論認為，國家是公民達成契約的結果，由國家來實施、組織各種契約可產生規模效應。掠奪論認為國家是某一集團或階級的者，它的作用是代表該集團或階級的利益，向其他集團或階級的成員榨取收入。掠奪性的國家將界定一套差別性產權，使權力集團的收益最大化，而無視它對整個社會福利的影響。新制度經濟學派在基本承認國家契約論和國家掠奪論的同時，認為契約論和掠奪論具有片面性。因此，諾斯認為國家可視為在暴力方面具有比較優勢的組織，如果暴力潛能在公民之間平等分配，便產生契約型國家；如果暴力潛能在公民之間不平等分配，便產生掠奪性國家或剝削性的國家。同時新制度經濟學進一步認為，國家是追求利益最大化的“經濟人”，具有福利最大化或效用最大化傾向，其國家模型具有三個基本特征(諾斯，1994)：第一，國家為獲取收入，以一組——我們稱之為保護——與公正作交換，提供這些服務存在規模經濟。第二，國家象一個帶有歧視性的壟斷者那樣活動，為使國家收入最大化，它將選民分為各個集團，并為每一個集團設計產權。第三，由于總是存在能提供同樣服務的潛在競爭對手，國家受制于其選民的機會成本，因而統治者壟斷權力的程度是各個不同選民集團替代度的函數。

因此，國家目標可分為兩個：一是界定產權結構的競爭與合作的基本規則，這使統治者的租金最大化。二是在第一個目的標的框架下降低交易費用以使社會產出最大化，從而使國家的稅收最大化。從本質上講，國家上述兩個目標是沖突的，第二個目標包含一套使社會產出最大化而完全有效率的產權，而第一個目標是企圖確立一套歧視性的規則以保證統治者收入最大化。從歷史上看，在使統治者(及其集團)的租金最大化的所有權結構與降低交易費用和促進經濟增長的有效率體制之間，存在著持久的沖突。如果制度變遷會降低統治者可獲得的效用或威脅到統治者的生存，那么國家將仍然會維持某種無效率的不均衡。新制度學派基于上述對國家的本質和職能的認識，提出了“國家悖論”：國家權力是構成有效產權安排和經濟發展的一個必要條件(規模經濟效應)；而另一方面，國家權力介入產權安排和產權交易，又會對私人產權產生限制和侵害，造成產權的殘缺，導致無效的產權安排和經濟衰退。

(二)政府效用函數約束導向的一個擴展模型

1.政府效用函數的逆向約束。諾斯基于其簡單靜態國家模型提出了關于統治者的兩種約束(諾斯，1994)：競爭約束和交易費用約束，兩者通常造成無效率的產權。在競爭約束下，統治者將避免觸犯有實力的選民。如果候選統治者集團的財富或收入受到產權的不利影響時，那么統治者就會受到威脅，因而統治者就會同意一個有利于這些集團的產權結構而無視它對效率的影響。有效率的產權也許會導致國家的高收入，但與那些無效率的產權相比，由于交易費用(監督、檢測、和課征賦稅)會減少統治者的稅收，這兩種約束結合起來就可以解釋無效率產權的擴展。在這里政府效用函數由于競爭替代約束和交易費用約束產生租金最大化導向(逆經濟效率傾斜)，本文稱之為政府效用函數的逆向約束。

2.政府效用函數的正向約束——一個雙向擴展模型。黃少安(1999)指出，事實上租金最大化和效率產權體制這兩個目的基本上是統一的，因為在國家這個“經濟人”的成本一收益核算范圍之內，兩者都是他所追求的，只不過一個是直接利益，一個是間接利益，作為經濟人在大多數情況下是停留在直接收益和間接收益之間尋求一種均衡，從而使壟斷程度停留在某個邊際上。從長遠角度來看，有效率的產權體制會導致國民收入的增長(故有效率的產權是政府效用函數的一個長期變量)，但從短期角度看會減少統治者集團的租金，這就會存在“長期利益”和“短期利益”、“直接利益”和“間接利益”之間的沖突。由于統治者的制度偏好、有界理性、意識形態剛性、利益集團的沖突、社會科學知識的局限性等原因，當基于“國家悖論”的兩個目的發生矛盾時，統治者常常選擇相對低效率卻能保證統治者租金最大化的產權制度，這就是政府效用函數逆向約束的制度內涵。

但是當無效率產權威脅到一個國家的生存時，統治者面臨或者滅亡或者改革基本的所有權結構以降低交易費用和提高增長率的二元選擇時，也就是說當國家維持低效率產權的成本(包括政治成本)超過收益時，國家會實施供給型強制制度變遷，政府效用函數導向將從租金偏好轉向效率偏好。因此，諾斯只看到了競爭替代約束和交易費用約束的負向效應而沒有看到兩者的正向效應。因此，基于同樣性質的競爭替代約束和交易費用約束(效率產權制度的交易費用遞減效應)，國家會將其效用函數的均衡點從租金偏好向效率偏好轉移，這就是本文所說的政府效用函數的正向約束。也就是說，當制度環境發生變遷時，競爭替代約束和交易費用約束將從逆向約束向正向約束過渡，從而保持“長期利益”與“短期利益”、“直接利益”與“間接利益”二元結構的綜合效用最大化，維持政權的穩定。因此國家的制度選擇集合必然包含兩種可選制度：(1)壟斷程度高而產權效率較低的產權安排以直接獲取租金；(2)國家采取降低交易費用和促進經濟增長的有效率體制，通過經濟發展擴大稅基間接獲取收益。如果國家追求的是長期效用最大化(像多期消費抉擇一樣)，或者低效率產權和巨額的租金規模威脅到國家的生存時，國家將在兩種制度之間尋求邊際均衡并向第二種制度安排過渡。所以，以“國家悖論”為基礎的政府效用函數實質上是租金函數和效率函數的綜合函數，其變量結構和變量權重(各變量的相對重要性)具有階段陛，其一般規律是租金偏好向效率偏好轉移和優化。因此，政府效用函數結構的變動就成為一條解釋制度變遷的關鍵線索。

二、國有商業銀行改革過程及其政府二元結構效用函數

(一)中國國有商業銀行改革的階段性特征

政府作為推動國有銀行改革的“第一行動集團”，在決定銀行制度變遷的形式、速度、突破口、時間及路徑時，既有促進微觀金融機構效率最大化的動機，更有維護“公共金融產權”不變，通過銀行履行部分財政職能，確保國有經濟和國民經濟的不斷增長，以實現政府效用函數最大化。因此國家采取了漸進性的銀行改革路徑，先不觸動舊制度的內核，通過增量改革帶動存量調整(邊際改革)。就具體改革路徑而言，可分為下面幾個階段：(1)國家專業銀行制度恢復和設立階段(1978—1984)、國有專業銀行企業化改革階段(1984～1994)、國有銀行商業化改革階段(1994～2003)、國有商業銀行產權改革階段(2004)。而單就銀行產權改革，國有銀行改革路徑可分為兩個大階段：單一公有產權擴張階段(1978～2004)和多元化產權改革階段(2004)。盡管從1998年開始四大國有商業銀行實施結構性收縮，但其單一性國有壟斷金融產權結構沒有改變，并且作為“鲇魚效應”的股份制商業銀行由于現行制度的強大向心力以及其固有的路徑依賴而出現體制復歸(工農中建化)。

(二)國有商業銀行改革的政府二元結構效用函數

以政府主導的國有商業銀行改革，基于“國家悖論”，政府根據自身的效用函數和約束條件來決定國有銀行改革的廣度、深度、時間和路徑。隨著約束條件和外界制度環境的變遷，政府效用函數的變量結構和變量權重(政府效用偏好序列)會作相應調整，但這并不會改變其追求效用函數最大化的特征。本文通過對國有銀行改革的政府效用函數階段性特征的分析，試圖建立一個“二元結構兩階段”的政府效用函數，從而深入剖析我國國有銀行改革的制度邏輯。

以“國家悖論”為基礎的政府效用函數可以分解成租金偏好效用函數和效率偏好效用函數，政府效用函數事實上是上述兩效用函數耦合而成的綜合效用函數。政府基于“國家悖論”，在競爭替代和交易費用的正向約束與逆向約束的綜合作用下，根據制度環境的變遷在租金函數和效率函數之間尋求一個均衡點，所以政府效用函數結構隨著制度變遷具有了動態優化的特征。

1.所謂租金偏好效用函數主要指政府試圖像一個帶有歧視性的壟斷者那樣活動，為使統治者的租金最大化，它將選民分為各個集團，并為每一個集團設計產權，實施產權價格歧視，從而獲取最大的租金收益，是逆向的競爭替代約束和交易費用約束的結果。在我國銀行制度變遷過程中，政府通過擴張國有金融產權形式，嚴格限制民營金融準人，達到國有金融壟斷，并通過對國有金融的直接控制來獲取直接收益，從而來支持國有經濟改革和社會產出的增加。這種直接金融控制最終導致金融二元主義(麥金農，1993)。政府對國有經濟和非國有經濟分別界定金融產權，從而達到統治集團租金最大化。因此，直接控制金融和金融二元主義的收益和成本構成了租金效用函數的一個關鍵內生變量。

在國有商業銀行改革過程中，由于放權讓利和財政分權的改革，地方政府具有了控制地方金融機構和國有商業銀行的動力和偏好。地方政府和下層金融組織的效用最大化追求方式以一種特殊的偏好表達方式滲入國家的偏好選擇之中。地方政府在中國金融制度變遷中的作用可分為兩個方面：其一是在與國家就一部分金融控制權的博弈中導出了非國有金融安排，即地方性金融安排，從而提供丁一種“特殊的市場進入方式”引起了金融產權結構的變化。其二是對國有金融機構滲入了地方偏好，而國家與地方的偏好和效用函數并不一致，從而提高了國家控制金融的成本，促使“國家金融退讓”。國有金融機構改革在這種情況下形成了三重利益結構和三重博弈結構，其效用函數結構包含了國家(即中央政府)、地方政府和金融機構自身三重利益結構，博弈均衡的結果取決于國家、地方和銀行政治家(金融機構的人)三方的博弈狀況。

下層國有銀行組織本來作為經濟主體是追求收益最大化的，但由于國有金融產權的“公共地悲劇”以及地方政府的偏好和政治銀行家(下層國家金融組織的人)的偏好，其追求收益最大化的努力異化為追求效用最大化。效用函數中不僅包含了收益和成本，還包含了“政策性貸款要求”、“地方意志”、“取得風險外部化”、“政治業績最大化”、“私人租金最大化”等諸多變量。因此地方政府和政治銀行家的效用函數也構成了銀行改革政府租金效用函數的又一關鍵變量。我們用Ur表示政府租金偏好效用函數，用a1表示政府直接控制金融及金融二元主義的收益和成本，用a2表示地方政府和政治銀行家租金偏好產生的收益和成本，λ1、λ2分別表示前述兩個效用變量在國家效用偏好序列中的權重，因此政府租金效用函數就可以表示為：Ur＝f1[λa1，λ2a2]。

2.所謂效率偏好效用函數，是指政府在正向的競爭替代約束和其他約束條件下，通過建立降低交易費用和促進經濟增長的有效率體制，合理界定產權，使社會產出最大化，從而使國家稅收增加，達到政府間接收益增加，維持政權的可持續發展，是租金偏好向效率偏好轉移的結果，具有“帕累托改進”的特征。國有商業銀行進入20世紀90年代以后，由于大量的不良債權的產生迅速抵消了國家由國有銀行產權擴張所帶來的金融收益，直接控制金融的成本上升，到1992年首次超過收益，政府效用偏好序列發生位移，金融安全、金融資源配置效率、相對合理的產權結構、宏觀調控有效性等效率變量之權重開始上升，并成為政府效用函數的主導變量。并且由于意識形態彈性化、改革經驗的積累、其他關聯制度的變遷使得政府效用函數的效率導向更加明晰化(如2004年開始的國有銀行的股份化改造以及民營資本的金融準入有所松動)。同樣假定a3、a4、a5、a6代表上述四個效率變量，λ3、λ4、λ5、λ6分別代表四個效率變量在政府效用函數結構中的權重。那么，國家效用函數的第二部分——效率偏好效用函數可表述為：Ue＝f2[λ3a3，λ4a4，λ5a5，λ6a6]，則政府總效用函數就是租金偏好效用函數和效率偏好效用函數的和：Ut＝Ur+Ue＝f1[λ1a1，λ2a2]+f2[λ3a3，λ4a4，λ5a5，λ6a6]，λ1—λ6∈[0，1]。

三、國有商業銀行改革過程政府效用函數兩階段模型與動態優化

1.改革初、中期政府租金偏好效用函數(穩定偏好)的制度邏輯

改革開放以及放權讓利的一個直接結果就是國民收入分配格局和國民儲蓄結構發生顯著變化，儲蓄投資分離傾向日趨強化，居民成為最大的國民收入主體，政府儲蓄的比重日趨下降，儲蓄投資轉化機制以由國家集中控制和配置的財政主導型向銀行主導型轉變。金融資源和金融剩余日趨分散化，國家財政支配能力迅速下降。1978～1995年間，政府儲蓄在國民儲蓄中的比重由48.1%下降到5%，而居民儲蓄在整個國民儲蓄中的比重由15%提高到70%。原來以國家財政為主的自上而下的經濟剩余控制與資源配置方式效用遞減的情況下，也就不得不通過擴展國有金融產權來聚積分散于居民部門的金融剩余。改革初期我國較低的貨幣化水平這一改革初始條件也誘使國家通過對金融產權的擴展來獲取規模巨大的貨幣化收益(制度租金)和龐大的金融剩余，抵補了伴隨改革而出現的國家財政收益的迅速下降，并對陷入困境和效率低下的國有經濟提供一種及時的補貼，為改革的順利進行提供了強有力的金融支持.因此，政府效用函數的租金偏好是政府基于公有制度偏好和改革穩定偏好的理性選擇，政府效用函數結構中租金偏好變量的權重較大(即λ1、λ2較大)，政府通過擴大國有產權來直接控制銀行是政府偏好序列的主導變量。同時由于地方政府和政治銀行家的租金偏好效用函數耦合到國家效用函數，強化了國家效用函數的租金偏好導向。

麥金農(1993)試圖用金融二元主義概括中國在實現成功的經濟轉軌過程中的特殊的金融安排：一方面從—個高度集中但又是“消極”的國有銀行系統起步的社會主義國家在自由化的開始階段必須以強有力的行動來硬化貨幣與信貸系統(即國家的金融控制與金融約束)；另一方面在金融條件得到穩定之前，工農業的非集中廠商最好主要依靠自籌資金。金融二元主義有助于我們理解我國轉軌時期的政府金融控制的制度績效，中國經濟增長(改革初期)的奧秘在于，不僅保證了國家對金融的有效控制，以給體制內產出提供了足夠的金融補貼或金融支持，同時使體制外經濟產出在不影響上述金融支持的，隋況下獲得增長。

2.改革進程中政府效用函數結構性變遷與動態優化

政府主導型銀行制度變遷強化了國有銀行對財政制度的替代，形成了商業銀行的“制度性功能越位”。隨著經濟改革的推進，國有銀行與國有企業之間的體制剛性依賴關系不斷強化。國有銀行的大量的貸款替代財政實施注資和救助，大量資金沉淀在“國有企業資金陷阱”。因此，大量的不良債權的產生在進入20世紀90年代以后迅速抵消了國家直接控制金融所帶來的金融收益。與此同時由金融產權邊界擴展導致的國有金融規模的過度擴張與委托、鏈條加長使得國家控制金融的成本也在迅速增加；特別是地方政府對國有地方分支銀行的支配(事實上的地方隸屬)使許多國有地方分支機構成了地方與中央討價還價和爭取金融資源使用權的工具，這更進一步增加了國有控制的難度和成本。改革初期的低貨幣化狀態使得制度變遷過程得以與經濟的貨幣化進程同步推進，巨額的貨幣化收益為國家直接控制金融達到租金最大化提供了制度空間，當貨幣化水平提高，貨幣化收益遞減時，政府通過直接控制金融以補貼國有經濟的成本和風險上升。據有關研究表明，在1979年到1991年，國家控制金融的收益一直大于成本，而從1992年開始，國家控制金融的成本迅速上升，1995～1996年控制金融的凈成本高達16570.92億元，以租金偏好導向的銀行制度變遷的帕累托改進的余地越來越有限。因此國家需要在控制金融資源的份額與所支付的控制成本之間進行權衡，這就意味著國家對金融資源的控制與使用具有了效用邊界與約束機制(張杰，1998)。

經過二十余年以市場化取向為主導的經濟體制改革，經濟結構一元化已經轉向多元化。金融作為現代經濟的核心，而金融結構卻嚴重滯后于經濟結構的演進，占GDP63%和工業增加值74%的民營經濟，只取得30%的信貸資產，國有經濟仍然占用70%的信貸資產，形成金融結構與經濟結構嚴重不對稱，并且這一非對稱性結構因非國有金融制度供給嚴重滯后而更加凸現。由政府效用函數租金導向(制度穩定偏好)產生的非均衡制度供給已經嚴重約束了經濟的發展，金融二元主義已經從階段性制度相容走向階段性制度相悖，金融資源配置效率陷入低效鎖定狀態。

因此政府直接控制金融的租金收益表現為：(1)過渡時期通過直接控制金融獲取金融剩余對國有經濟改革進行有效地金融支持，即改革成本的補貼由財政“明補”變為銀行“暗補”，以保持社會穩定以推進經濟改革向前推進。這是中國政府國有銀行改革前期效用函數租金最大化導向的最根本的制度原因，因為改革的基本穩定是中國政府在改革進程的最大效用。(2)國有金融的經營收益和稅收貢獻，國有銀行寡頭壟斷可以獲取特許權收益和高于平均利潤的高額壟斷利潤。(3)地方政府和政治銀行家的租金收入，而直接控制金融的成本有巨額的不良資產(政策性呆帳和非正常的商業性呆帳)，潛在的金融制度性風險，低效率配置金融資源的間接損失，國有金融組織擴張所產生的過長鏈誘致的交易費用。

隨著國家直接控制金融的直接成本和間接成本不斷增長，政府效用函數結構發生變遷(競爭替代約束和交易費用約束的正向效應超過逆向效應)，租金偏好變量的權重下降(λ1、λ2數值變小)，效率偏好型變量的權重上升(λ3、λ4、λ5、λ6數值變大)，政府效用偏好序列發生位移，即從租金偏好向效率偏好轉移，金融安全、相對合理的金融產權、金融資源的配置效率、宏觀調控有效性等效率變量在政府效用偏好序列的位置前移，政府效用函數發生結構性動態優化：“直接控制金融以獲取租金最大化”在改革之初符合國家效用最大化的追求，它可以促使國家擴展壟斷性金融安排以獲取貨幣化收益和最大限量的動員不斷分散的金融剩余用于不發生嚴重的通貨膨脹的情況下支付巨額的改革成本和補貼國有經濟。隨著經濟發展和改革的深入，“追求壟斷的國有金融產權形式及其擴展”將逐漸退居次要位置直致退出，而“金融產權效率和資源配置效率”的權重將趨于上升，國家通過提供高效的資源配置效率和節約交易成本的金融制度來獲取間接收益。因此在國有銀行改革方面，國家效用函數各變量的偏好秩序是變動的，其效用函數結構變遷具有明顯的兩階段特性(租金偏好一效率偏好)。同時由于政府意識形態彈性化(對非國有經濟的認識加深)、改革經驗及其他經濟制度的變遷(非國有經濟的壯大)等因素都將加速政府效用函數結構的動態優化和金融制度選擇集合的擴展。

3.關于國有商業銀行改革中政府效用函數結構變遷的兩階段模型

如果用t表示改革的不同階段所對應的時間變量，假定各變量a1—a2均是時間t的一元函數，則政府總效用函數、租金偏好效用函數、效率偏好效用函數都可以表示成時間的一元函數：Ut(t)＝U＇r(t)+U＇e(t)，對t求導：U＇t＝U＇r(t)+U’e(t)。其中，U＇t(t)表示的是國家在銀行改革過程中的總邊際效用函數，U＇r(t)是政府邊際租金偏好效用函數，是U＇e(t)政府邊際效率偏好效用函數。我們根據產權改革將國有銀行改革分為兩個階段：(1)公有金融產權擴張階段(2004年之前)；(2)國有商業銀行多元化產權改革階段，或者可以說是公有金融產權相對退出階段(邊界收縮)。在這兩個階段，政府總效用函數、租金效用函數、效率效用函數、各邊際效用函數以及政府效用函數結構(即政府效用偏好序列)都將發生變化，具體分析見圖1。

圖1中政府邊際租金效用函數曲線U＇r，(t)和邊際效率效用函數曲線U＇e(t)、政府總效用函數邊際曲線U＇t(t)均是自左向右下方傾斜的曲線e。在改革初期，政府效用偏好序列主要集中在通過直接控制金融以獲取金融剩余，故效率變量如合理產權結構的權重很小(λ3～λ6較小)。圖1中I期代表公有金融產權擴張階段(1期代表改革初期政府直接控制金融的收益期，L期代表改革中期政府直接控制金融的成本迅速上升期)。在I1期由于政府效用偏好序列中的租金變量的權重很大(L1、L2很大)，故政府邊際租金效用函數曲線U＇r(t)在邊際效率函數曲線U＇e(t)之上，政府總效用函數的邊際曲線U＇t(t)在兩者之上且隨著時間的推移加速下降。進入I2期政府直接控制金融的成本迅速上升直到其邊際成本等于邊際收益，由于政府直接控制金融的成本特別是大量的不良資產誘致的潛在金融風險已經嚴重威脅到經濟改革的穩定，所以政府效用偏好序列結構發生變化，租金變量權重下降，效率變量權重上升(如國有銀行信貸資金管理體制的改革)，盡管這些效率變量只是一些銀行改革的邊際調整，但政府效用結構的優化使得政府邊際效率函數曲線U＇e(t)變到政府邊際租金效用函數曲線U＇r(t)之上。當政府邊際租金效用函數曲線U＇r(t)越過2004年這以節點時，其邊際租金效用變為負值，在效率效用變量沒有得到根本性的突破時，迫使政府進入Ⅱ期改革階段，即國有銀行產權多元化改革階段。基于正向的競爭替代約束(金融風險導致的改革穩定度下降)和交易費用約束，政府效用偏好序列中的效率變量權重迅速上升，政府效用函數結構得到動態優化。2003年底開始的國有銀行股份化改造便是效率導向的一次重大的制度創新(進入核心制度變遷)，于是相關曲線均發生位移，即國有商業銀行的核心制度改革——多元化產權改革將突破存量邊際調整的極限，使U＇t(t)、U＇e(t)、U＇r(t)均發生向上位移。特別是效率變量權重的上升使得政府效率偏好效用函數在政府效用函數結構中的相對價格上升，U＇e(t)曲線上升的幅度更大，促使了政府效用函數結構的優化。具體分析見圖2。

由于在工階段壟斷性公有金融產權擴張使得國有金融組織規模擴張，推動了金融生產可能曲線右移，而政府效用函數由于直接控制金融的成本和收益發生變遷，各政府邊際效用函數發生變化，從而導致政府效用偏好序列發生位移，效率偏好變量替代租金偏好變量成為政府效用函數的主導變量，政府效用函數曲線同樣右移(見圖3)。

在圖3中，C1、C2分別表示改革初期和改革中期的金融生產可能性曲線，U1、U2各表示各期的政府效用函數，由于金融產權擴張(銀行組織規模擴大)導致C1右移到C2的位置。同時由于λ3—λ6增大，效率變量權重增加，政府效用函數結構從租金偏好向效率偏好轉移，導致政府效用函數結構優化，使得U1向U2移動，其切點從A點移向B點，租金減少R2—R1，其產出增加P1—P2。

四、結論

在國有商業銀行改革進程中，政府效用函數結構的階段性特征應該給予充分的關注。

從計劃經濟走向市場經濟的過渡過程中，過渡前后政府追求效用最大化的實現方式將發生根本性的變動，由直接控制金融獲取直接收益轉向間接的產權保護和市場秩序的維護以獲取間接(稅收)收益，期間國家在設計或推行改革的過程中，因現實的經濟環境、關聯的制度變遷等條件的不同，效用函數中變量的邊際效用和預期支付的邊際成本是變動的，最終國家將選擇改革的邊際效用最高而預期支付成本較低的改革行動。因此，當租金最大化效用函數誘致的金融風險在舊制度框架內無法化解時，出現現有制度成本(包括經濟成本和政治成本)遠遠大于制度收益的非均衡現象時，政府效用函數結構必然從租金導向向效率導向發生轉移，政府必然推進國有銀行核心制度變遷——產權改革，實施效率型國有銀行制度創新。